我國利益沖突制度現(xiàn)狀的多維探究與漸進改革策略

劉 洋

(山東大學(xué) 法律方法論研究中心, 山東 濟南 250100)

利益沖突制度被認為是反腐戰(zhàn)略中最為成功的經(jīng)驗之一,《聯(lián)合國反腐敗公約》明確要求各締約國應(yīng)努力建立防止利益沖突制度[1]。中國作為成員國之一,近年來,執(zhí)政黨也一再表明建設(shè)利益沖突制度的決心。然而,當(dāng)前中國的利益沖突制度建設(shè)存在著種種不足與困境,許多問題都亟待澄清與解決。本文試圖對中國利益沖突制度的現(xiàn)狀進行多角度思考,并在此基礎(chǔ)上提出改進策略。

一、利益沖突制度的理論預(yù)設(shè)

在最基本的意義上,利益沖突是指公職人員的私利與公共利益的沖突[2]。而利益沖突制度就是以公共利益的捍衛(wèi)為核心,通過將倫理制度化的方式構(gòu)筑防腐體系。從各國實踐來看,利益沖突制度并不忽視事后懲戒,但更為關(guān)注從源頭上預(yù)防腐敗,被普遍視為反腐敗關(guān)口前移的有力舉措。

當(dāng)前學(xué)界更多地關(guān)注制度設(shè)計,對其內(nèi)在理論邏輯缺乏足夠關(guān)注。事實上對理論邏輯的澄清,不僅有助于深化認識,也會為制度的實施提供原則導(dǎo)向。畢竟制度細節(jié)往往要受制于具體條件,而理論邏輯卻更具普適性。從經(jīng)驗上來看,利益沖突制度的建立主要遵循應(yīng)對具體問題的實踐取向。但在立法設(shè)計、制度安排、運作機制等諸多方面,也呈現(xiàn)出某些具有共性的理論預(yù)設(shè),重點體現(xiàn)為如下幾個方面:

首先,公益至上是利益沖突制度的價值根本。公益至上是人民主權(quán)原則在倫理層面的直接體現(xiàn)。就此而言,國家是謀求公共利益的工具,公職人員不過是實現(xiàn)目的的人格承擔(dān)者。國家是公民權(quán)利的“信托”產(chǎn)物,公職人員是執(zhí)行信托行為的代理人。故而,從職業(yè)倫理角度來說,公職人員應(yīng)該奉公守法,偏離公益的行為被視為越軌。公益至上為利益沖突制度起到價值指引的作用。

其次,倫理沖突誘發(fā)腐敗是利益沖突制度的必要性前提?，F(xiàn)代社會公私利益兩分,公職人員是雙重利益的代表,這難免在某些時候形成公私之間的矛盾。這背后體現(xiàn)的是倫理選擇困境,是公職人員的行政倫理與私人倫理之間的緊張關(guān)系。在倫理選擇困境中,公職人員陷入一個公共責(zé)任與個人利益之間的角色倫理兩難悖論。這種倫理悖論本身并不能直接與腐敗劃等號,然而卻蘊藏著相當(dāng)大的腐敗風(fēng)險,極易為公權(quán)力濫用提供誘因[3]。故而,建立利益沖突制度防范倫理悖論具有必要性。

再次,人性自利是利益沖突制度設(shè)置的人性基礎(chǔ)。在存在倫理沖突的情況下,如果都能維護公共利益,利益沖突制度也就沒有必要。然而,自利假設(shè)則進一步突出了制度實施的合理性。對賢人政治的理想主義追求和對自利人性的現(xiàn)實主義認知是現(xiàn)代政治與古代政治的重要差別之一。從休謨的無賴假設(shè)到阿克頓勛爵對權(quán)力腐敗的警惕,無不告訴我們不能對公職人員的道德感報以太高幻想,人經(jīng)常會因為自利沖動而作出道德上的不正義選擇?，F(xiàn)代法治思想的一個基本看法就是沒有人擁有完美人格,依靠道德自律來防范貪欲往往并不可靠。只有依靠適當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)制,規(guī)范權(quán)力行使,才能有效防止公共權(quán)力異化。

最后,腐敗可預(yù)防是利益沖突制度實施的依據(jù)。利益沖突制度實施的前提認識就是反腐敗不僅要依靠事后懲治,而且還需要事前的預(yù)防。事前預(yù)防是防范腐敗的有力、有效措施。腐敗的發(fā)生是涵蓋權(quán)力資本、主觀動機、客觀機會和暴露風(fēng)險考量等諸多要素而形成的復(fù)雜行為。從利益沖突制度的角度來看,通過對利益沖突的規(guī)避能降低誘發(fā)腐敗的主觀動機,壓縮客觀條件,增加暴露風(fēng)險,從而形成反腐效果。不僅如此,這一預(yù)設(shè)還意味著事前預(yù)防比之事后懲戒更為節(jié)約成本,在彌補制度漏洞上更具主動精神。

這四個方面四位一體,共同為利益沖突制度的建立提供理論支撐。對利益沖突制度內(nèi)在預(yù)設(shè)的澄清和闡明是對其現(xiàn)狀審視和對策提出的學(xué)理基礎(chǔ)。

二、我國利益沖突制度的“存量”概述

盡管利益沖突制度的概念在我國出現(xiàn)較晚,然而自20世紀(jì)80年代以來,一系列涉及利益沖突法規(guī)也相繼出臺。中國改革的根本特征之一是以“增量”發(fā)展帶動“存量”提升的變革道路[4],故而,當(dāng)前利益沖突制度建設(shè)已有的進展是未來改革與完善的事實基礎(chǔ)。

第一,政治存量。黨中央將防范利益沖突建設(shè)納入依法治國、建構(gòu)國家反腐體系總體戰(zhàn)略之中,這為其發(fā)展提供了空間。這對尚具權(quán)威主義色彩的當(dāng)代中國而言,顯得尤為重要。這具體表現(xiàn)為,隨著我國反腐戰(zhàn)略從“注重懲治”向“懲防并重,注重防治”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,利益沖突制度的自覺建設(shè)逐步受到中央的重視。2000年,防范利益沖突概念作為對廉潔自律的要求首次在中紀(jì)委報告中出現(xiàn)。胡錦濤總書記在2009年明確表態(tài),要在中國“建立健全防止利益沖突制度,形成有效預(yù)防腐敗的長效機制”。同年,中共中央通過《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,將“建立健全防止利益沖突制度”作為新形勢下推進防腐倡廉的創(chuàng)新舉措而正式提出。上述政治支撐是利益沖突制度在中國立足與發(fā)展的合法性基礎(chǔ)和推動性力量。

第二,法規(guī)存量。我國關(guān)涉利益沖突的法規(guī)大部分體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)和少量行政法規(guī)、刑事法規(guī)之中。1984年發(fā)布的《關(guān)于黨政機關(guān)在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》,旨在通過政企分開,防范“與民爭利”,這標(biāo)志著利益沖突制度在中國實踐的開始。此后,一系列具有倫理規(guī)范色彩的法規(guī)先后出臺。值得注意的是,1995年出臺的《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》,首次對利益沖突制度的核心環(huán)節(jié)——財產(chǎn)申報制度——作出規(guī)定。2010年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》,對利益沖突作出更為細致的規(guī)定,其中財產(chǎn)申報的相關(guān)要求較之以往也有所完善。同年7月印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》(以下簡稱《事項的規(guī)定》),在財產(chǎn)申報范圍、監(jiān)督程序和問責(zé)力度方面都有很大提升。關(guān)涉利益沖突的行政法規(guī)主要是《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》(以下簡稱《回避規(guī)定》)等,刑事法規(guī)條文主要體現(xiàn)在《刑法》第8章貪污賄賂罪的相應(yīng)條款及全國人大常委會通過的《中華人民共和國刑法修正案(七)》第13條等。

第三,機構(gòu)存量。一整套系統(tǒng)、完整的利益沖突制度執(zhí)行,需要利益沖突價值與規(guī)范教育、利益沖突風(fēng)險評估、利益沖突措施實施與監(jiān)督以及違規(guī)懲戒等職能環(huán)節(jié)整體配合。這就需要承擔(dān)職能的具體機構(gòu)予以實施。在當(dāng)代中國執(zhí)行上述職能的部門機構(gòu)有:紀(jì)委(監(jiān)察局)、預(yù)防腐敗局、檢察院、組織(人事)部門等,具體職能劃分如表1所示。

綜上所述,我國利益沖突制度,從政治基礎(chǔ)到執(zhí)行機構(gòu),從管理內(nèi)容到管理流程,從形式意義來看,“已經(jīng)形成了一個較為完善的體系”[5]。然而,如果我們將目光投向體系的完備程度和運行中的實效性的時候,就不得不承認,從“形式完善”到“有效運作”之間還有相當(dāng)大的距離。

表1 利益沖突制度職能分布表

① 紀(jì)委與監(jiān)察局合署辦公,在其職能重合的時候,本文以紀(jì)委(監(jiān)察局)表示。從法理來說,有些職能的承擔(dān)者僅僅屬于紀(jì)委,在此種情況下,本文以紀(jì)委表示。

三、我國利益沖突制度發(fā)展中的困境與成因

回顧歷史,能夠發(fā)現(xiàn)利益沖突制度發(fā)展中一些瓶頸始終沒能突破,而這些困境又在很大程度上是一些特殊原因影響的結(jié)果。

1.我國利益沖突制度發(fā)展中的困境

(1) 倫理規(guī)范體系設(shè)計困境

盡管我國不乏具有倫理規(guī)范色彩的法規(guī),然而這些法規(guī)始終沒能形成一個有機統(tǒng)一、彼此協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)體系,從而發(fā)揮綜合效力。 具體而言,這首先體現(xiàn)在作為體系核心的支撐性法規(guī)缺位。如作為利益沖突制度支柱的《財產(chǎn)收入申報法》,早在1994年便被列入立法計劃,至今依然在醞釀之中。 更遑論,被學(xué)界寄予厚望的《公務(wù)員倫理法》、《防止利益沖突法》等法規(guī),完全沒有納入立法視野。 其次,現(xiàn)行倫理法規(guī)權(quán)威性不足,震懾力度不夠?，F(xiàn)行倫理法規(guī)通常以黨紀(jì)形式出現(xiàn),黨紀(jì)的立法位階、適用對象、強制力度都存在不如國法的缺陷,這影響了它在運行中的權(quán)威與效用。再次,現(xiàn)存?zhèn)惱矸ㄒ?guī)之間存在協(xié)調(diào)障礙。由于立法過于分散,規(guī)范對象差異,原則、口徑區(qū)別等,倫理規(guī)范的約束力和嚴肅性都受到消極影響。 最后,現(xiàn)行倫理法規(guī)立法內(nèi)容科學(xué)性不足,影響立法效果實現(xiàn)。 現(xiàn)行法規(guī)往往存在核心概念表述不明,關(guān)鍵環(huán)節(jié)尤其是問責(zé)環(huán)節(jié)指示不明等問題, 使之在實踐中的可操作性大打折扣。 倫理規(guī)范設(shè)計的先天不足使其作為整體散落凌亂, 作為個體則軟弱無力, 協(xié)調(diào)有力的倫理規(guī)范體系更是無從談起。

(2) 制度執(zhí)行的虛置困境

我國財產(chǎn)申報執(zhí)行中,“申報主體對個人收入不申報或申報不實不是個別現(xiàn)象,甚至很多地方如同虛設(shè)”[6]。無獨有偶,作為利益沖突制度另一項重要舉措的利益回避制度在執(zhí)行中也常常表現(xiàn)乏力。如我國現(xiàn)行法規(guī)明確要求利益回避,然而在現(xiàn)實生活中“蘿卜招聘”、單位或系統(tǒng)中近親繁殖現(xiàn)象屢見不鮮。2011年新出臺的《回避規(guī)定》雖然較以往所改善,然而依舊存在著懲戒偏輕和問責(zé)制落實缺失的流弊?；仡櫧陙淼母瘮〈蟀?無論是主政一方的薄熙來、陳良宇還是中央部委負責(zé)人的劉志軍、鄭筱萸,抑或是國企高管康日新,他們腐敗中都存在著罔顧利益沖突制度的情況。就十六大以來被查處的72名省部級高官中,確定親屬直接參與腐敗的有22人,占到三成[7]。如果考慮到,間接親屬和腐敗黑數(shù)等因素,實際比例更為觸目驚心。從中,我們能夠直觀地體會到現(xiàn)行制度在執(zhí)行中的虛置與無力。

(3) 職能協(xié)調(diào)的整合困境

利益沖突制度建設(shè)作為一個長期性的系統(tǒng)工程,需要職能明確、職權(quán)適當(dāng)?shù)臋C構(gòu)予以落實。如上文所示,利益沖突制度建設(shè)的相關(guān)職能分布于紀(jì)委(監(jiān)察局)、組織(人事)部門等不同機構(gòu),這些機構(gòu)在很多時候存在著部門協(xié)同與職能整合的問題。以利益沖突中的價值規(guī)范教育為例,按照職能設(shè)置,紀(jì)委和預(yù)防腐敗局明確承擔(dān)倫理規(guī)訓(xùn)職能,然而,當(dāng)前對公職人員能夠進行長期、系統(tǒng)、專門和大范圍的教育培訓(xùn)機構(gòu)卻是各級黨校和行政學(xué)院。但是,包括利益沖突價值教育在內(nèi)的廉政教育并不是黨校教育具有規(guī)定性的專門任務(wù)。協(xié)調(diào)問題在過程管理中顯得尤為突出。當(dāng)前,作為財產(chǎn)申報受理機構(gòu)的組織(人事)部門,雖然具有個案審查職能,但是卻不具備配套職權(quán)。具有配套職權(quán)的紀(jì)檢機構(gòu)只有接受舉報后的被動審查權(quán)限。實際上,現(xiàn)實運作中還會關(guān)涉監(jiān)察機構(gòu)、上級主管機關(guān)等等復(fù)雜關(guān)系,而這些機構(gòu)和部門之間并不存在制度性的協(xié)調(diào)機制,故而職能協(xié)調(diào)與整合更為困難。在現(xiàn)實中,“紀(jì)委在黨內(nèi)與組織、宣傳部門,在黨外與監(jiān)察部門、公檢法機關(guān)并無明晰的隸屬或協(xié)作關(guān)系可以遵照”[8]。同樣問題也出現(xiàn)在利益沖突風(fēng)險管理實施機構(gòu)——紀(jì)委和預(yù)防腐敗局——的職能整合上面。綜上,我們能夠看到無論是價值教育、過程實施、懲戒規(guī)訓(xùn)還是風(fēng)險管理等各方面,相關(guān)機構(gòu)都存在著如何協(xié)調(diào)職能、明確責(zé)任、整合力量的問題,這會在相當(dāng)程度上對利益沖突制度的順利推行造成消極影響。

2.我國利益沖突制度發(fā)展中困境的成因

造成上述困境的原因相當(dāng)復(fù)雜,這既包括我國當(dāng)前政治制度化水平不充分、法制不健全、民主有待完善等具有普遍特征的結(jié)構(gòu)性原因,也包括一些特殊性因素的影響。鑒于普遍性原因?qū)W界多有關(guān)注,以下著力對這些特殊方面予以說明:

(1) 利益沖突制度演進的復(fù)雜性

利益沖突制度在各國的發(fā)展差不多都經(jīng)歷了調(diào)試的歷程,皆非一蹴而就。這一過程,在東方社會顯得尤為曲折。韓國利益沖突制度從萌芽到真正實施差不多經(jīng)歷了30年[9]。就內(nèi)在規(guī)律而言,首先是因為利益沖突制度目標(biāo)直指政府“內(nèi)部人”利益,改革過程中勢必遭遇既得利益的阻撓與抗拒。穩(wěn)定與改革之間的權(quán)衡,必然會影響制度發(fā)展的進度。這一點正如波普所指出的那樣,“試圖對過去的除惡現(xiàn)象進行一次全面的清洗,最好的結(jié)局常常是改革受阻”[10]。其次,利益沖突制度演進并非簡單的一次性創(chuàng)制過程,而是制度生長與調(diào)制、制度與制度之間配合與協(xié)同的復(fù)雜過程。利益沖突制度的設(shè)計具有極強的實踐性,需要在實踐中發(fā)現(xiàn)問題、摸索經(jīng)驗,從而進行有針對性的提升。這并不是說逡巡不前是合理的,而是說制度成長需要一定的探索成本。最后,利益沖突制度演進還可以視為普遍原則與具體環(huán)境相適應(yīng)的“生態(tài)”過程。通過倫理制度化防范利益沖突是普遍性要求,根據(jù)各國情況制定具有適度差異性的具體制度是其適應(yīng)性表現(xiàn)。例如,美國和法國在對財產(chǎn)申報書公開性上的不同尺度就與兩國的政治文化差異有關(guān)。這是普遍原則與具體環(huán)境適應(yīng)的結(jié)果,這種適應(yīng)性會增加制度演進的復(fù)雜性。

(2) 性善論路徑依賴所導(dǎo)致的制約效應(yīng)

整風(fēng)運動和群眾運動是中共長期運用的反腐策略,這兩種非制度化反腐形式背后都蘊涵著性善論的價值支撐。整風(fēng)運動假設(shè)了人的倫理選擇可以被意識形態(tài)教育所改造,群眾運動則假設(shè)群眾,更為重要的是掌握群眾運動的領(lǐng)導(dǎo)者先天具有道德優(yōu)勢。自上個世紀(jì)90年代以后,制度反腐之路開始受到執(zhí)政黨青睞,這勢必要求對之前盛行的性善論進行某種反省。然而,由于歷史慣性的作用,性善論的影響至今沒有被完全消除,依舊妨礙著利益沖突制度的發(fā)展。這種影響不僅是思想的,也是制度的。一方面,基于人性善假設(shè)的思想慣性,我國的公職人員職業(yè)倫理教育定位高遠,希望通過強調(diào)思想的改造達到道德自律。這固然有其道理,然而如果僅僅關(guān)注于此就顯得有些片面。這會與利益沖突制度在價值教育方面所立足的基于人性自利的可接受性、基于防范利益沖突知識化的教育趨勢相違背。另一方面,這種人性善的假設(shè),至今依然潛伏于制度設(shè)計之中。比如,我國的制度設(shè)計往往在懲戒環(huán)節(jié)疏于規(guī)定或者懲戒輕微,對于監(jiān)督、問責(zé)、懲戒機構(gòu)的履職要求往往規(guī)定得不夠嚴密和細致。前者依然是將希望寄托在申報對象的自律,而后者則是對制度執(zhí)行者道德責(zé)任感某種過高信任的體現(xiàn)。這兩個方面問題的成因固然有更為復(fù)雜的背景,然而也都在很大程度上與人性善假設(shè)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

(3) 中國特色人際網(wǎng)絡(luò)加劇私利界定的難度

費孝通曾經(jīng)將中國的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形象地描述為“差序格局”。人們往往以個人為中心,以與個人關(guān)系遠近為利益親疏的判斷依據(jù),這是中國社會人際交往的核心原則。越貼近中心,人與人之間的關(guān)系就越為緊密,利益之間的界限就越模糊。其中,家庭最為核心,家庭成員利益高度重合。其次是家族,個人興衰與家族榮譽往往具有緊密關(guān)聯(lián)。更為復(fù)雜的是,這種差序格局的影響在于,當(dāng)人們脫離熟人社會,在家庭、家族利益之外,往往傾向于將朋友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系進行某種程度的擬血源化,從而形成具有利益同盟體性質(zhì)的“圈子”。與具有個體本位意識的西方世界相比,國人的家庭意識、家族意識、小團體意識表現(xiàn)得十分強烈。這意味著,在中國,家庭、家族與個人利益之間的關(guān)系更為密切,如何判定私利的界限變得更具難度。例如,按國際通行慣例,財產(chǎn)申報包括共同生活的未成年子女,然而,中國成年子女的利益與公職人員之間則表現(xiàn)得更為緊密；在家族利益的掩護下,公職人員借用親屬名義轉(zhuǎn)移財產(chǎn)顯得更為便捷。另外,朋友、同學(xué)這些基于交往的人際關(guān)系,在中國往往是利益沖突的中介與載體,這經(jīng)常造成包括利益回避、財產(chǎn)申報等在內(nèi)的利益沖突制度,在執(zhí)行中變得非常困難。

(4) 對利益沖突制度地位的認識偏差阻礙發(fā)展

長期以來,與利益沖突相關(guān)的制度在我國都是被作為策略性手段而被提及。這一點,在自覺建設(shè)利益沖突制度以后,并沒有得到徹底改觀。所謂反腐體系就是試圖通過整合防腐舉措,從而建立“綜合治理、標(biāo)本兼治、懲防并舉、注重預(yù)防”反腐模式。利益沖突制度正是在這種大背景下被廣泛關(guān)注的。然而,在其中,利益沖突制度依舊被視為一種具體措施而被提及,這是既往思維的延續(xù)。這顯然將利益沖突制度的內(nèi)涵理解得過于狹隘,對其建設(shè)的重要意義認識不夠準(zhǔn)確。事實上,利益沖突制度在形式上包括健全財產(chǎn)申報、利益回避、離職后從業(yè)限制等諸多內(nèi)容,在過程上包括價值教育、過程管理與懲戒等諸多方面的有機統(tǒng)一。它在過程上與反腐體系基本重合,在內(nèi)容履行上涉及反腐體系建設(shè)的諸多方面。利益沖突制度的系統(tǒng)推進與有力執(zhí)行內(nèi)在需要系統(tǒng)性思維的貫徹與指導(dǎo),需要將反腐體系內(nèi)部多個環(huán)節(jié)與方面進行調(diào)整與配合,這使得利益沖突制度具有充當(dāng)建構(gòu)反腐體系內(nèi)在整合基礎(chǔ)的潛力。故而,有學(xué)者認為“應(yīng)以防止利益沖突為核心,進一步完善懲防腐敗體系”[11]。 而當(dāng)前對利益沖突在反腐體系建設(shè)中地位的認識,顯然還沒有達到這種高度,對利益沖突自身建設(shè)系統(tǒng)性的特點,在決策層面還沒有形成清晰的認知。

四、我國利益沖突制度的漸進改革策略

利益沖突制度的推進需從目標(biāo)與現(xiàn)狀兩個方面予以考慮,而考慮的重點是如何實現(xiàn)二者的有機結(jié)合。將國際經(jīng)驗與我國國情相結(jié)合,走漸進調(diào)整之路,是我國當(dāng)前的適宜選擇。

1.適時突破與逐步調(diào)整相結(jié)合,完善規(guī)范體系

國際上大多數(shù)實施利益沖突制度的國家,都以頒布倫理基本法的方式,通過一部成文法綜合大部分可能的關(guān)涉事項。這不僅徹底解決了多部立法所導(dǎo)致的執(zhí)行和銜接成本,而且強化了法規(guī)的嚴肅性和威懾力。故而,根據(jù)我國反腐敗的目標(biāo)與任務(wù),尤其是我國利益沖突的特殊性與規(guī)律性,適時出臺倫理基本法是倫理規(guī)范體系建設(shè)的重要目標(biāo)。這會將利益沖突制度納入國家法律體系,對于完善倫理體系具有奠基性的意義?？紤]這一目標(biāo)實現(xiàn)的長期性,以下幾方面可作為漸進調(diào)整著力點:統(tǒng)一黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)和刑事法規(guī)的原則、尺度,針對制度盲點,進行規(guī)范補充；重點完善現(xiàn)行法規(guī)在處罰力度、問責(zé)環(huán)節(jié)和監(jiān)督程序三個方面的漏洞與不足,強化可操作性；從阻力較小處入手,適時推動專門法規(guī)出臺,為最終出臺倫理基本法做準(zhǔn)備；完善立法技巧,提高立法科學(xué)性。在立法內(nèi)容上力求表述準(zhǔn)確性、精確性,克服立法內(nèi)容或是過于具體或是過分模糊的弊端；給予地方政府一定的廉政立法創(chuàng)新空間,支持地方在利益沖突立法方面進行創(chuàng)新探索與經(jīng)驗積累；針對重點領(lǐng)域、重點部門,尤其是公共物品和市場結(jié)合部門進行有針對性的利益沖突制度制定。

2.技術(shù)策略與民主監(jiān)督相結(jié)合,提升執(zhí)行力

一方面,適當(dāng)運用多種防范技術(shù)手段與策略。這包括:在科學(xué)界定利益的基礎(chǔ)上,引入包括合理預(yù)期、公職人員舉證責(zé)任等判斷利益沖突方法；建立廉政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng),提高風(fēng)險預(yù)判能力；酌情設(shè)計廉政工具,如倫理承諾、利益的公開登記等等；通過尋找突破口,破解敏感法規(guī)實施阻力。另一方面,逐步擴大防范利益沖突的公開性和參與性,增強公開性。首先,公職人員的財產(chǎn)申報書可以考慮有區(qū)別地適當(dāng)公開,接受監(jiān)督。對于高級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報書應(yīng)向負責(zé)其產(chǎn)生的黨代會和人大所指定的委員會公開。這樣做的目的是適度擴大公開范圍,而又使得這種公開處于可控的范圍。對于基層官員,可以考慮分階段、分內(nèi)容地面向社會普遍公開。其次,強化民主監(jiān)督機制,發(fā)揮多元監(jiān)督主體作用。在我國這意味著要加強以黨員權(quán)利為核心的黨內(nèi)民主,尋找黨代會對黨員干部的監(jiān)督職能；在政府層面推行信息公開、行政民主,擴大公民參與的方式與渠道；在社會層面,尋求社會組織、新聞媒體、企業(yè)單位參與監(jiān)督。

3.協(xié)作與重構(gòu)相結(jié)合,整合機構(gòu)職能

逐步取消組織(人事)部門在利益沖突制度中的一線職能,其職能由紀(jì)委和預(yù)防腐敗局分擔(dān)。這是因為二者在職能上具有明確分工的基礎(chǔ),二者在人員上的交叉又有利于彼此的溝通與協(xié)調(diào)。除此之外,還要加強紀(jì)委、檢察院之間的溝通與協(xié)調(diào)。具體來說:第一,加強紀(jì)委和檢察院在職能溝通方面的制度化,建立必要的通報渠道和協(xié)同機制。第二,將過去分屬于紀(jì)委和組織(人事)部門的審查權(quán),明確劃歸紀(jì)委,同時變目前的被動審查為主動審查。第三,推動預(yù)防腐敗局向?qū)ｉT化的制度實施機構(gòu)轉(zhuǎn)化,這是職能整合的重點。為了更好地實施制度,許多國家都設(shè)置了專門機構(gòu)作為組織保障。這樣做的好處在于,可以明確責(zé)任、提高專業(yè)化水平。我國預(yù)防腐敗局的產(chǎn)生本身就有與國際接軌的背景,其主要職能也與《聯(lián)合國反腐敗公約》和很多國家的獨立執(zhí)行利益沖突機構(gòu)的職責(zé)是吻合的[12],預(yù)防腐敗局存在著在利益沖突制度建設(shè)中充當(dāng)專門機構(gòu)的基礎(chǔ)。下一步可以從四個方面充實,使之更好地發(fā)揮作用。一是承擔(dān)財產(chǎn)申報的受理職能。在各單位設(shè)置專職預(yù)防腐敗干部,管理、實施從組織部門劃分出來的財產(chǎn)申報職能,并使之與預(yù)防腐敗局相互配合。鑒于預(yù)防腐敗局屬于國務(wù)院序列,出于合法性需要,可考慮在黨內(nèi)設(shè)立倫理委員會與其合署辦公。二是加強預(yù)防腐敗局在倫理咨詢方面的業(yè)務(wù)水平與能力,使之向?qū)I(yè)的利益沖突防范技術(shù)指導(dǎo)機構(gòu)方向發(fā)展。三是與紀(jì)委明確分工,預(yù)防腐敗局專注于利益沖突制度中的教育、實施環(huán)節(jié),紀(jì)委負責(zé)審查、監(jiān)督和懲戒環(huán)節(jié)。四是使預(yù)防腐敗局與各級黨校、行政學(xué)院相互配合,使得利益沖突防范教育能夠長期化、制度化地成為公職人員培訓(xùn)內(nèi)容。

4.綜合性與基礎(chǔ)性相結(jié)合,保證制度可持續(xù)發(fā)展

利益沖突制度內(nèi)部元素的提升與調(diào)整并不必然帶來制度的良好運作,這一目的的實現(xiàn)需要其他綜合性配套與支持。第一,明確地將利益沖突制度置于建設(shè)國家反腐體系的核心地位,在制度設(shè)計方面予以通盤考慮[13]。第二,徹底摒棄人性善的影響,按照自利人假設(shè)進行利益沖突制度的整體構(gòu)思與規(guī)劃[14]。第三,培育廉潔文化,培育對腐敗零容忍的公共文化氛圍[15]。第四,對具有國情特殊性的利益沖突現(xiàn)象進行深入的分析和認真的理論和立法準(zhǔn)備,為立法改善提供智識支撐。第五,理性看待利益沖突制度的發(fā)展歷程,既能積極進取,又不激進盲目。第六,積極推進包括信息公開制度、保護舉報人制度、金融實名制制度等一系列配套制度和法規(guī),使利益沖突制度能夠真正運轉(zhuǎn)起來[16]。第七,在倡導(dǎo)公職人員申報信息公開化的基礎(chǔ)上,認真研究如何實現(xiàn)這種公開性和隱私保護之間的關(guān)系。這既符合法治的精神,也可以成為打消部分公職人員顧慮的舉措。

五、結(jié) 語

隨著中國制度化反腐進程的不斷推進，利益沖突制度越來越受到人們的重視。然而，在人們對利益沖突制度寄予厚望的同時，也不得不正視利益沖突制度自身的演進規(guī)律和它在中國社會發(fā)展所面臨的特殊困境。利益沖突制度在推進的過程中，要受到倫理規(guī)范認知與制度建設(shè)水平的雙重制約。對這兩方面的提升與完善，不僅要考慮國際經(jīng)驗的普遍性要求，更要認識到由于不同文化網(wǎng)絡(luò)和歷史脈絡(luò)所造成的特殊因素的影響。這意味著對中國利益沖突制度建設(shè)的思考，要兼顧國際視野與本土關(guān)懷、歷史感與現(xiàn)實意識的多重視角。中國的利益沖突制度的未來發(fā)展，只能是通過不斷試錯與調(diào)整，在積極完善既有制度的同時，尋求制度創(chuàng)新與制度突破的漸進道路[17]。

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