我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)覆蓋機(jī)制問題探討——山東省諸城、膠州社區(qū)建設(shè)的個(gè)案思考

李秀忠

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè) ，重要的是促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展，縮小差距、化解矛盾、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋，共享發(fā)展成果。然而，城鄉(xiāng)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)村資源銳減、環(huán)境惡化、農(nóng)民收入下降，制約了農(nóng)民自身的創(chuàng)造力，使農(nóng)民的主體作用得不到發(fā)揮，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的源動(dòng)力喪失，社區(qū)建設(shè)難以有效開展。城鄉(xiāng)戶籍制度的區(qū)別，使得農(nóng)民成了一種社會(huì)或政治身份，造成了城市階層對(duì)農(nóng)民的嚴(yán)重歧視，影響農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的熱情。此外，農(nóng)村社區(qū)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制乏力，沒有形成便捷有效的社區(qū)建設(shè)的參與機(jī)制和系統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃體系，國家對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入不足，社區(qū)公益資金的來源渠道少，公共服務(wù)不能實(shí)現(xiàn)全覆蓋。因此，探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)覆蓋機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)亟待關(guān)注的問題

我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)摸索出不少的經(jīng)驗(yàn)和做法，收到了較好的效果，受到了農(nóng)民群眾的歡迎?！爱?dāng)前，無論是中央還是地方政府在農(nóng)村公共事業(yè)方面采取了不少措施，做了很多工作，從而提高了農(nóng)村公共服務(wù)水平。但是，農(nóng)村公共服務(wù)所面臨的問題卻依然存在”①李秀忠:《農(nóng)村公共服務(wù)供給問題思考》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第6期。。要使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋，符合農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際，順應(yīng)農(nóng)民的客觀需求，還有以下幾個(gè)問題值得關(guān)注。

(一)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)科學(xué)規(guī)劃不足

社區(qū)建設(shè)規(guī)劃關(guān)系到社區(qū)范圍的劃定，關(guān)系到工作能否順利健康的發(fā)展，也影響到公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)沒有重視規(guī)劃，導(dǎo)致了資金、土地、人才等資源得不到充分的利用。受到政府每年建設(shè)用地指標(biāo)的限制，很多建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí)，不少村因?yàn)闆]有用地指標(biāo)而無法啟動(dòng)集中居住區(qū)的建設(shè)。此外，在農(nóng)村開展社區(qū)化管理和服務(wù)對(duì)于廣大農(nóng)村基層干部是一項(xiàng)全新的工作和實(shí)踐，村干部普遍缺乏現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)理念和管理知識(shí)，到底采用什么辦法來劃分社區(qū)，是以行政村劃分社區(qū)，還是以自然村來劃分，或者由幾個(gè)行政村成為一個(gè)社區(qū)等等，都不十分明確。而且農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作是全面推進(jìn)，還是以點(diǎn)帶面，逐步推行，也考慮不十分周到。

(二)農(nóng)村社區(qū)范圍設(shè)置缺乏科學(xué)論證

社區(qū)是指地區(qū)性的生活共同體。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就要注重其設(shè)置問題，一定要明確幾個(gè)基本要素:一是考慮公共服務(wù)不同群體之間要有認(rèn)同感，也就是要充分尊重農(nóng)村居民群眾的意愿，農(nóng)村居民意愿是我們劃定和設(shè)置社區(qū)的主要依據(jù);二是要堅(jiān)持以人為本、方便群眾的原則，要有一個(gè)地域范圍的要求，如果村與村之間相隔距離太遠(yuǎn)，進(jìn)而影響公共服務(wù)的質(zhì)量，這種設(shè)置就不合理、不科學(xué)。三是要考慮公共服務(wù)的成本。

由于農(nóng)村社區(qū)范圍設(shè)置缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致村莊規(guī)劃布局與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不相適應(yīng)。近年來，各地雖然在土地管理、農(nóng)房建設(shè)管理等方面做了大量工作，但由于規(guī)劃工作滯后，村莊布局仍然呈零亂、無序狀態(tài)。有的地方在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，在全縣實(shí)行全面推進(jìn)，大力開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。這種全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全覆蓋的初衷是好的。但是，如果人力、物力和財(cái)力達(dá)不到，良好的意愿未必能帶來良好的結(jié)果。

(三)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式創(chuàng)新不足

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要因地制宜，大膽創(chuàng)新。農(nóng)村社區(qū)化是在城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下開展的，農(nóng)村社區(qū)化進(jìn)程是一個(gè)改革、探索和創(chuàng)新的過程，不可能只有一個(gè)共同的模式。

然而，實(shí)踐中卻往往呈現(xiàn)單一模式。由于追求單一模式，把社區(qū)建設(shè)等同于城鎮(zhèn)建設(shè)，一味模仿，搞一刀切，忽視了城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)，但不是目的，最終的目的應(yīng)該是努力提高人民群眾的生活水平。但在單一模式影響下，大搞奢華的形象工程，只抓硬件設(shè)施，忽視了產(chǎn)業(yè)支撐力的提高，使巨額的投入得不到相應(yīng)的回報(bào)，反而帶來沉重的債務(wù)①李萍:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展效率與公平的權(quán)衡》，成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006年，第60－61頁。。這種沉重的債務(wù)給社區(qū)治理和農(nóng)村的發(fā)展帶來了許多不良影響，主要有:損害了公共服務(wù)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信譽(yù);制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革;扭曲了公共服務(wù)主客體之間的關(guān)系，從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激化農(nóng)村的矛盾②王習(xí)明，賀雪峰:《鄉(xiāng)村債務(wù)的構(gòu)成及成因》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》，2007年第3期。。

(四)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在行政化傾向

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，實(shí)際上存在行政化傾向。如:強(qiáng)行合并村莊、侵占農(nóng)民的土地、政績(jī)工程、形象工程等。由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在行政化傾向，導(dǎo)致農(nóng)民不能主動(dòng)參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。真正主動(dòng)參與農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的積極性普遍不高。此外，有少部分在征地拆遷過程中有集體資金積累的行政村，往往也不愿意將大量的資金投入到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中。因此，帶來的不是公共服務(wù)和社會(huì)管理程度的提高，而是勞民傷財(cái)、群眾怨聲載道。事實(shí)證明，只有社區(qū)居民參與的發(fā)展，才會(huì)有公民參與的提升，才會(huì)有社會(huì)主義民主的發(fā)展③竇澤秀:《社區(qū)行政:社區(qū)治理與發(fā)展的公共行政學(xué)觀點(diǎn)》，濟(jì)南:山東人民出版社，2006年，第287頁。。

二、諸城、膠州等農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)覆蓋的實(shí)踐

山東省諸城市和膠州市是我國較早開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化水平高。諸城、膠州在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，對(duì)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)的相關(guān)問題做出規(guī)定，提出要求，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)順利推進(jìn)、規(guī)范運(yùn)行。

(一)諸城農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)的實(shí)踐

2007年以來，山東省諸城市把全市的1257個(gè)行政村按照地域相近、規(guī)模適度、便于服務(wù)的原則統(tǒng)一規(guī)劃為208個(gè)社區(qū)?！爸T城市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化一體化作為統(tǒng)籌一體化發(fā)展的重要組成部分，探索了具有諸城特色的工作思路，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系全覆蓋”④李秀忠:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化建設(shè)的基本途徑探索》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)注入了強(qiáng)大的推動(dòng)力，其公共服務(wù)實(shí)踐具有重要參考價(jià)值。

1、提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。諸城市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和有關(guān)部門“一把手”親自抓，先后制訂出臺(tái)了14個(gè)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)的文件，對(duì)相關(guān)問題做出規(guī)定，提出要求，并不斷規(guī)范完善。保證了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面順利地向前推進(jìn)。

2、優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)空間布局，合理確定服務(wù)半徑。每個(gè)社區(qū)一般涵蓋五六個(gè)自然行政村，約1500戶居民，社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立在一個(gè)交通比較便利的村莊，服務(wù)相鄰的幾個(gè)村，服務(wù)半徑一般控制在2公里以內(nèi)。村莊密集度高的可適當(dāng)增加村莊個(gè)數(shù)。

3、建立社區(qū)機(jī)構(gòu)，明確職能定位。在每個(gè)農(nóng)村社區(qū)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)設(shè)一個(gè)辦事服務(wù)廳和若干個(gè)服務(wù)站室。社區(qū)服務(wù)中心的職能定位是服務(wù)，不是一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，它不能干涉村級(jí)內(nèi)部事務(wù);它也不是以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)性組織。

4、貼近農(nóng)民需求，開展“一攬子”服務(wù)。社區(qū)和社區(qū)服務(wù)中心主要為農(nóng)民群眾搞好三大類服務(wù):一是基本公共服務(wù)，包括醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、文化體育、司法調(diào)解、人口計(jì)生等;二是生產(chǎn)性服務(wù)，建立健全科技信息、生產(chǎn)資料、市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)體系;三是市場(chǎng)化的便民服務(wù)，包括便民超市、農(nóng)資超市、便民食堂、證件費(fèi)用代辦代收點(diǎn)等便民服務(wù)項(xiàng)目。按照互利雙贏的原則，組織引導(dǎo)供銷、農(nóng)技、郵政、電訊等部門和有實(shí)力的商流企業(yè)到社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立便民超市、便民食堂、農(nóng)資超市，代辦代收有關(guān)證件費(fèi)用等，既為農(nóng)民提供除基本公共服務(wù)之外的其他服務(wù)，又可通過市場(chǎng)化運(yùn)作，獲得一部分收入用于社區(qū)服務(wù)中心運(yùn)轉(zhuǎn)。

5、統(tǒng)籌整合各類資源，全面提升服務(wù)質(zhì)量。一是整合服務(wù)窗口。根據(jù)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性和相近性，將辦事服務(wù)廳內(nèi)的窗口整合為2—3個(gè)服務(wù)窗口，實(shí)現(xiàn)了各類服務(wù)資源的綜合高效利用。二是優(yōu)化配置人員。對(duì)工作相近相連的業(yè)務(wù)，實(shí)行一人兼多職，用2—3人辦理服務(wù)廳所有事項(xiàng)，最大限度地節(jié)約人力資源。三是提高辦公信息化水平。投資20萬元，建立了市級(jí)社區(qū)服務(wù)信息管理系統(tǒng)，開通了“諸城社區(qū)服務(wù)網(wǎng)”。投資208萬元專項(xiàng)用于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心電腦配備和聯(lián)網(wǎng)，并強(qiáng)化信息采集工作。

(二)諸城農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)的成效

諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為實(shí)質(zhì)上解決長(zhǎng)期以來困擾中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“三農(nóng)”問題進(jìn)行了有效的嘗試和探索?！疤嵘r(nóng)村基本公共服務(wù)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，山東省諸城市創(chuàng)造性地開展了政府主導(dǎo)、多方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)民的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化途徑方面進(jìn)行了有效探索”①李秀忠，李松玉:《實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑探索》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第6期。，其模式和成果證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新，是當(dāng)前解決中國農(nóng)村發(fā)展問題的正確途徑，是中國實(shí)現(xiàn)全面小康和科學(xué)發(fā)展的必然要求。

1、促進(jìn)了縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在廣大農(nóng)村溫飽已解決，小康初步實(shí)現(xiàn)，路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施基本到位的情況下，新農(nóng)村建設(shè)再向前推進(jìn)就應(yīng)該突出解決農(nóng)村公共服務(wù)缺乏的問題，打破公共服務(wù)產(chǎn)品供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這樣，新農(nóng)村建設(shè)才能更好地向前推進(jìn)，“新格局”才能真正形成。而農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，正是解決這一問題的有效辦法。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)日趨實(shí)現(xiàn)。諸城市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將更多財(cái)政資金投向農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，有效解決了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均衡的問題，初步打破了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變了農(nóng)村公共服務(wù)弱化和邊緣化狀況?！肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)，諸城市在發(fā)展中大力加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、優(yōu)先保障廣大農(nóng)民最急需的基本公共服務(wù)的做法，對(duì)全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)都極富借鑒意義。

2、公共服務(wù)以改善民生為重點(diǎn)。社會(huì)建設(shè)中諸如養(yǎng)老入托、就醫(yī)看病、文化體育、辦事便捷、公共安全、就業(yè)保障等面廣量大的建設(shè)任務(wù)，要落實(shí)到廣大農(nóng)村，就要搞好農(nóng)村社區(qū)及社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)。通過社區(qū)服務(wù)中心這個(gè)平臺(tái)，把社會(huì)建設(shè)的基本內(nèi)容延伸到農(nóng)民群眾中去，落實(shí)到了農(nóng)村基層。諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、各方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)村”的方針，將公共服務(wù)資源向農(nóng)村社區(qū)集中，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村社區(qū)傾斜，提升了農(nóng)村公共服務(wù)水平。諸城一站式的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，抓住了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點(diǎn)。諸城市以社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，采取社區(qū)服務(wù)的方式為廣大農(nóng)民提供政府公共服務(wù)，以管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的目標(biāo)把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成了新型社會(huì)生活共同體。

3、樹立了基層政府公共服務(wù)的良好形象，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和農(nóng)村基層政權(quán)。搞農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和農(nóng)村基層政權(quán)，現(xiàn)在看，一是完善了我們黨最基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。建立農(nóng)村社區(qū)黨組織，開展農(nóng)村社區(qū)黨建，就有效解決了原來村級(jí)黨組織管不到或管不了的問題，完善了我們黨最基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。二是改變了我們黨在最基層的執(zhí)政方式。就是由過去的以管理為主，變現(xiàn)在以服務(wù)為主，為農(nóng)民群眾提供零距離的服務(wù)，改進(jìn)了機(jī)關(guān)工作人員的工作作風(fēng)，樹立了黨委政府的形象，密切了黨群干群關(guān)系，凝聚了黨心、民心，增強(qiáng)了基層黨組織的扎根力、凝聚力，有效鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。三是影響和提高了村級(jí)組織的戰(zhàn)斗力。推行農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，教育和影響農(nóng)村干部改進(jìn)傳統(tǒng)的工作方法，增加了農(nóng)村公共事務(wù)的透明度，改善了村里的干群關(guān)系，增強(qiáng)了村級(jí)黨組織的凝聚力。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)強(qiáng)化了基層政府的服務(wù)形象。諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于促進(jìn)基層政府機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化基層政府的服務(wù)形象起到了重大作用。

4、初步實(shí)現(xiàn)了政府由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不能只喊口號(hào)，要有體制機(jī)制作保證。建立農(nóng)村社區(qū)和社區(qū)服務(wù)中心，通過這個(gè)平臺(tái)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和市直部門人員及其服務(wù)延伸到農(nóng)民中去，變過去浮在面上抓管理為現(xiàn)在面對(duì)面地為群眾搞服務(wù)，搭建了基層政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換的平臺(tái)和通道。龍都街道邱家七吉社區(qū)服務(wù)中心的楊進(jìn)山，原來在所里“管”司法調(diào)解時(shí)，許多民間糾紛都是矛盾激化了他才知道;到社區(qū)工作后，他經(jīng)常走村串戶，了解社情民意，排查矛盾糾紛，宣講法律知識(shí)，經(jīng)他排查調(diào)解的糾紛達(dá)180多件，涉及土地承包、鄰里不和、老人贍養(yǎng)等多個(gè)方面，最后都得到了圓滿解決。

5、有效整合了政府公共服務(wù)資源，提高了鄉(xiāng)村文明程度。打造“2公里服務(wù)圈”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置，確保了公共服務(wù)資源利用效益的最大化。醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、文化體育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)職能整合進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心這個(gè)平臺(tái)，有效避免了許多部門在社會(huì)建設(shè)過程中向村里撒芝麻鹽的浪費(fèi)現(xiàn)象，以及“各抓各的事、各干各的活”的“單打一”現(xiàn)象。農(nóng)民群眾在享受政府公共服務(wù)、參與社區(qū)建設(shè)過程中，逐步形成遵紀(jì)守法、互幫互助、鄰里和睦的良好風(fēng)尚，加快了文明村鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

(三)膠州市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)的實(shí)踐及成效

膠州屬較發(fā)達(dá)地區(qū)，膠州市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相關(guān)措施，提出了適合本地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作思路，從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切的現(xiàn)實(shí)問題——村莊環(huán)境問題入手，加大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入力度，探索多元化建設(shè)機(jī)制，加快扶持農(nóng)村的社區(qū)服務(wù)組織，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系化。

1、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)“三個(gè)文明”建設(shè)。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，膠州市民政局充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，突出重點(diǎn)，采取有力措施，全面促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)“三個(gè)文明”建設(shè)。一是以培育發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)為抓手，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)物質(zhì)文明建設(shè)。目前，全市已登記注冊(cè)各類農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)47個(gè)，其中市級(jí)5個(gè)、鎮(zhèn)級(jí)35個(gè)、村級(jí)協(xié)會(huì)7個(gè)，涉及種植、養(yǎng)殖、漁業(yè)、水果、花卉等領(lǐng)域，會(huì)員5000多人，直接帶動(dòng)6萬農(nóng)民致富，有力促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)物質(zhì)文明的發(fā)展。二是以提高社會(huì)公共事務(wù)管理水平為抓手，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)精神文明建設(shè)。通過各種形式，引導(dǎo)廣大農(nóng)民移風(fēng)易俗。倡導(dǎo)科學(xué)、文明、節(jié)儉、健康的婚慶禮儀;開展評(píng)比“敬老之星”、“五好家庭”等活動(dòng)，弘揚(yáng)夫妻互敬互愛、尊老愛幼的文明理念。大力推進(jìn)農(nóng)村殯葬改革，開展公益性公墓建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民厚養(yǎng)薄葬，切實(shí)改革殯葬方式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)精神文明建設(shè)全面發(fā)展。三是以推進(jìn)基層民主政治建設(shè)為抓手，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)政治文明建設(shè)。進(jìn)一步健全村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度，深化村務(wù)公開，健全責(zé)任分工具體化、方案制度規(guī)范化、公開內(nèi)容全面化、公開形式多樣化、監(jiān)督檢查制度化、公開效果測(cè)評(píng)化的“六化”管理模式，圍繞新農(nóng)村建設(shè)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，提高村務(wù)公開滿意率、透明度。

2、通過創(chuàng)建社區(qū)新型組織機(jī)制，闖出了一條政府推進(jìn)、社區(qū)主辦、各方參與、居民互助的公共服務(wù)新途徑。各社區(qū)的“鄰里互助中心”是街道辦事處便民服務(wù)中心延伸到社區(qū)的“觸角”，主要向廣大群眾提供免費(fèi)的綜合服務(wù)。內(nèi)容包括戶籍、計(jì)劃生育、勞動(dòng)保障、綜合治理、黨員管理等28項(xiàng)服務(wù)。它既為居民解決難題、代辦事務(wù)，又為居民提供各種公益性活動(dòng)，暢通了政府與群眾、群眾與群眾的溝通、交流渠道。目前，大到辦低保，小到看水表，居民幾乎所有對(duì)公益性服務(wù)的要求，只要在“鄰里互助中心”登個(gè)記，就可以得到滿足。此外，鄰里互助、服務(wù)互動(dòng)，充分發(fā)揮黨員的作用。在黨員志愿者隊(duì)伍中，他們將黨小組建到了樓座，一個(gè)黨小組就是一支服務(wù)隊(duì)。目前，這里的黨員志愿者隊(duì)伍已發(fā)展到了600多人。各社區(qū)還開展以服務(wù)居民為重點(diǎn)的黨員“一人一崗”活動(dòng)，組織大家參與糾紛調(diào)解、濟(jì)貧幫困、綠地認(rèn)領(lǐng)、義務(wù)巡邏、衛(wèi)生保潔等公益活動(dòng)?？梢哉f，哪里有矛盾和難題，哪里就有黨員們忙碌的身影。

3、膠州市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)成效已經(jīng)顯現(xiàn)。一是新型城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升。始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化，新型城鎮(zhèn)化步入快車道，農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境顯著改善。二是新農(nóng)村建設(shè)取得歷史性突破。健全農(nóng)村公路“建管養(yǎng)”長(zhǎng)效機(jī)制，累計(jì)投資25.32億元，完成省道、國道大中修197公里，硬化改造農(nóng)村公路770公里，在青島五市率先實(shí)現(xiàn)“村村通”，建成新農(nóng)村電氣化村莊562個(gè)，成為全國首批新農(nóng)村電氣化先進(jìn)縣市。城管執(zhí)法、物業(yè)管理實(shí)現(xiàn)向鎮(zhèn)村延伸，垃圾集中清運(yùn)擴(kuò)展到260個(gè)村莊，在青島市率先建成一批污水收集處理試點(diǎn)村，農(nóng)村環(huán)境明顯改善。

(四)諸城、膠州農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)全覆蓋的基本經(jīng)驗(yàn)

諸城、膠州積極探索開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)工作，創(chuàng)造了許多具有示范意義的新鮮經(jīng)驗(yàn)。主要做法概括起來有:

1、結(jié)合實(shí)際，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的模式。與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，著眼于改革創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)管理體制，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，科學(xué)設(shè)置農(nóng)村社區(qū)，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，按照“一村一社區(qū)”、“幾村一社區(qū)”的模式，開展社區(qū)建設(shè)工作，取得了顯著成效。尤其在社區(qū)管理體制和服務(wù)體系建設(shè)上，每個(gè)社區(qū)設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，同時(shí)，大力培育發(fā)展社區(qū)各類民間組織，廣泛開展各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)。按照鄰村共建共享、優(yōu)化空間布局、便于服務(wù)的原則，合理確定社區(qū)中心村和服務(wù)范圍，發(fā)揮村黨組織和村民委員會(huì)作用。

2、健全機(jī)制，不斷增強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的整體合力。一是建立健全了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。二是形成了多元化的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。政府加大公共財(cái)政投入，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不斷調(diào)整公共財(cái)政的投入方向，重點(diǎn)加大對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障體系建設(shè)、社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)等方面的投入，并將社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)和社區(qū)干部待遇納入?yún)^(qū)、街兩級(jí)財(cái)政預(yù)算。三是形成了多層次的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人力資源支撐機(jī)制。建立了以黨委、政府為推動(dòng)者、“兩委會(huì)”(社區(qū)支委會(huì)、村委會(huì))成員為主要組織者，以社區(qū)專業(yè)工作者、志愿者為骨干，以民間組織和農(nóng)民群眾廣泛參與為基礎(chǔ)的人力資源支撐機(jī)制。四是建立了規(guī)范化考核評(píng)估機(jī)制。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索建立了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目標(biāo)考核、完善群眾評(píng)價(jià)和社會(huì)各界以及輿論評(píng)議相結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

3、不斷完善農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)功能。在開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，緊密結(jié)合實(shí)際，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，突出重點(diǎn)，扎實(shí)開展工作。一是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展。普遍將社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的總體規(guī)劃，認(rèn)真抓好以村委會(huì)建設(shè)為主體、以各類服務(wù)和活動(dòng)場(chǎng)所為支撐的陣地建設(shè)。二是逐步完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，城市社區(qū)服務(wù)的理念和做法在農(nóng)村得到了拓展。學(xué)習(xí)借鑒城市社區(qū)服務(wù)的理念和做法，依托各類服務(wù)陣地和服務(wù)設(shè)施，就地就近開展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)。三是積極培育發(fā)展民間組織，發(fā)揮參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的作用。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，把建立經(jīng)濟(jì)類、服務(wù)類、活動(dòng)類、公益類等社區(qū)民間組織和中介組織作為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的有效途徑，積極搭建民間組織融入農(nóng)村社區(qū)的工作平臺(tái)。比如，以老干部、老黨員為主體，建立了老年人協(xié)會(huì);以經(jīng)濟(jì)能人為主體，成立了各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)會(huì)，等等。通過民間組織參與社區(qū)建設(shè)，將各類服務(wù)活動(dòng)延伸到了農(nóng)村，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了多方面的服務(wù)和幫助。

三、我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)全覆蓋的對(duì)策思路

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的主要目標(biāo)，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村莊整治、管理民主”的要求來實(shí)施。在工作中，要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以村民自治為方向，以公共服務(wù)全覆蓋為重點(diǎn)，以維護(hù)穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以文體活動(dòng)為載體，把廣大農(nóng)村居民的需求作為工作的基本內(nèi)容，把城市社區(qū)建設(shè)的管理服務(wù)理念引入農(nóng)村，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)建設(shè)，加大公共服務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。為此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面努力。

(一)明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)的基本原則

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，一定要堅(jiān)持以下原則:一是堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)和村民自治相結(jié)合的原則。二是堅(jiān)持以人為本、服務(wù)農(nóng)村社區(qū)居民的原則。三是堅(jiān)持與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的原則。四是堅(jiān)持因地制宜、實(shí)事求是的原則。農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一定要從實(shí)際情況出發(fā)，分類指導(dǎo)，積極探索，注重實(shí)效，穩(wěn)步推進(jìn)，努力創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式。關(guān)鍵是要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的范圍和層次定位，在不同地區(qū)、不同村落，其著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)不同，不搞“一刀切”。

(二)明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)的主要內(nèi)容

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)普遍進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，具體有以下幾個(gè)方面:

一是完善社區(qū)服務(wù)功能。必須探索構(gòu)建在農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的全覆蓋、多方位服務(wù)的農(nóng)村新型社區(qū)組織，整合各類服務(wù)資源，強(qiáng)化農(nóng)村自我服務(wù)功能，如為老年人、婦女、青少年、困難群體、優(yōu)撫對(duì)象提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的社區(qū)化服務(wù)。二是發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)。根據(jù)中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)要求，按照“科學(xué)規(guī)劃、合理布局、重點(diǎn)突出、統(tǒng)籌發(fā)展”的原則，充分發(fā)揮站點(diǎn)服務(wù)功能，為農(nóng)村社區(qū)居民提供價(jià)廉、優(yōu)質(zhì)、連續(xù)、綜合的衛(wèi)生服務(wù)。三是豐富社區(qū)文體活動(dòng)。根據(jù)農(nóng)村社區(qū)居民需求，建立社區(qū)學(xué)校、圖書閱覽室、活動(dòng)場(chǎng)所、文娛活動(dòng)組織等。凈化社區(qū)鄉(xiāng)風(fēng)民俗。大力開展以社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和愛國主義、社會(huì)主義、集體主義精神為主要內(nèi)容的現(xiàn)代公民素質(zhì)教育，普遍提高農(nóng)村居民群眾的思想道德水平。四是整治社區(qū)治安狀況。農(nóng)村社區(qū)治安防范體系健全，群防群治機(jī)制完善，全面提高農(nóng)村社區(qū)居民的法制意識(shí)，切實(shí)做好刑滿釋放和解除勞教人員的幫教轉(zhuǎn)化、流動(dòng)人口的管理等工作。五是改善社區(qū)人居環(huán)境。按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和村莊整治的要求，做好“五改、五化、五整治工程”，不斷改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境。通過開展以“改路、改水、改廁、改廚、改房”為主要內(nèi)容的“五改”工作，以“布局優(yōu)化、村莊綠化、路燈亮化、污水凈化、垃圾無害化”為主要內(nèi)容的“五化”工作，以“畜禽糞便污染整治、生活污染整治、垃圾固廢整治、化肥農(nóng)藥污染整治、河溝疏浚整治”為主要內(nèi)容的“五整治”工作，為農(nóng)村居民創(chuàng)造了優(yōu)美整潔的居住環(huán)境。六是加強(qiáng)社區(qū)事務(wù)管理。農(nóng)村社區(qū)村民自治各項(xiàng)制度健全，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

(三)統(tǒng)籌規(guī)劃，分類實(shí)施，有序推進(jìn)

堅(jiān)持規(guī)劃先行，與市建設(shè)、規(guī)劃等部門聯(lián)合做好調(diào)研論證，按照“便于服務(wù)管理，便于資源整合”的原則，制定切實(shí)可行的規(guī)劃。設(shè)置兩種形式的農(nóng)村社區(qū):在經(jīng)濟(jì)條件較好、面積較大、人口較多的建制村，建設(shè)“一村一社區(qū)”;在村型較小、自然條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后、地理位置比較集中的村，以具備滿足群眾基本生產(chǎn)生活需求的服務(wù)設(shè)施、集貿(mào)市場(chǎng)等條件的村為中心，建設(shè)“多村一社區(qū)”。要根據(jù)各地實(shí)際情況和規(guī)劃定位，先行試點(diǎn)，分類推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。對(duì)地理位置相對(duì)較偏、由純農(nóng)業(yè)人口構(gòu)成的傳統(tǒng)意義上的行政村，應(yīng)以搞好村莊規(guī)劃布局為龍頭，以村莊改造和環(huán)境整治為抓手，以中心村建設(shè)為重點(diǎn)，整體推進(jìn)道路硬化、村莊綠化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、河道凈化、布局優(yōu)化、住宅美化、服務(wù)強(qiáng)化等八個(gè)方面的配套建設(shè)，著力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量。

(四)不斷完善農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)功能

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須把為農(nóng)民群眾提供服務(wù)擺在突出位置。探索建立覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較好的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，引導(dǎo)教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、社會(huì)治安、社會(huì)福利、社會(huì)保障等公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村，緊密結(jié)合實(shí)際，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，突出重點(diǎn)，扎實(shí)開展工作。一是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是逐步完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，三是積極培育發(fā)展民間組織，發(fā)揮參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的作用。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心就是抓服務(wù)。從搭建公共服務(wù)平臺(tái)入手，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，充分利用社區(qū)各類資源，依托現(xiàn)有服務(wù)設(shè)施，以“五統(tǒng)一”(統(tǒng)一社區(qū)標(biāo)識(shí)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)用語、社區(qū)臺(tái)賬、服裝胸牌)為標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)好“三室”(一門式服務(wù)室、警務(wù)室、文體活動(dòng)室)，“四站”(為民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、勞動(dòng)保障服務(wù)站、法律服務(wù)站)，規(guī)范化建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。在此基礎(chǔ)上，建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村社區(qū)三大服務(wù)體系:一是公共服務(wù)體系，二是自助互助服務(wù)體系，三是商業(yè)服務(wù)體系。

此外，諸城、膠州探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新鮮經(jīng)驗(yàn)，給我們留下了深刻印象。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共服務(wù)全覆蓋，主要有以下幾個(gè)方面的啟示:

一是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須依靠強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)才能推進(jìn)。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，要努力爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的重視，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)列入黨委、政府重要議事日程，及時(shí)研究和解決工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。只有建立起由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、有關(guān)部門參加的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，才能確保農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處、見到實(shí)效。

二是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，因此，要因地制宜，量力而行，有多少財(cái)力、辦多大事，通過調(diào)查研究，探索建立適合我省省情的農(nóng)村社區(qū)設(shè)置模式，逐步建設(shè)和完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施的途徑和功能，從農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作。

三是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須把為農(nóng)民群眾提供服務(wù)擺在突出位置。為農(nóng)民群眾辦實(shí)事，是黨和政府贏得老百姓愛戴和擁護(hù)的主要途徑，要按照“以人為本”的要求，在農(nóng)村社區(qū)搭建城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的平臺(tái)，為政府公共服務(wù)延伸到農(nóng)村和農(nóng)民群眾開展自我服務(wù)提供有效的載體，縮小城鄉(xiāng)差距。探索建立覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較好的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，引導(dǎo)教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、社會(huì)治安、社會(huì)福利、社會(huì)保障等公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和民間組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為農(nóng)民群眾提供力所能及的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享，共駐共建，共同建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。