論地方政府“職責異構(gòu)”的理論依據(jù)

● 張 玉 石玲玲

（作者系華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授；華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院講師）

合理設(shè)置地方政府機構(gòu)，是促進政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建服務型政府的載體。目前，各地方按照中央的部署要求，結(jié)合地方的實際情況進行了多種形式的改革實踐。但總體來看，并未解決地方政府機構(gòu)的設(shè)置如何服務于當?shù)亟?jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，推動地方治理的“本土化”進程異常困難。

如果從政府職能的緣起來考察地方政府機構(gòu)設(shè)置的一般性目標，可將之歸納為配置公共資源、彌補市場失靈。那么，地方政府機構(gòu)改革的目的，也只在于憑借“數(shù)量型增減”或“結(jié)構(gòu)型調(diào)整”來降低本地經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的交易成本，為公民提供有效的公共服務。事實上，由于各地區(qū)自然資源稟賦、勞動力結(jié)構(gòu)和市場經(jīng)濟的發(fā)育程度存在著較大的差異性，決定著市場失靈形式的多樣性和公共需求的非同步性。這些客觀必然性賦予地方政府任務結(jié)構(gòu)的差異性和“職責異構(gòu)”的內(nèi)在規(guī)定性。同時，由于地方政府“職責異構(gòu)”進程體現(xiàn)為：對既定“職責同構(gòu)”模式之自然歷史的揚棄過程，其“職責異構(gòu)”的制度變遷過程必將同時體現(xiàn)為符合法律規(guī)約和符合社會需求的動態(tài)統(tǒng)一。因而，從內(nèi)容上，可將地方政府“職責異構(gòu)”的理論依據(jù)歸結(jié)為：法律依據(jù)、任務結(jié)構(gòu)依據(jù)和制度創(chuàng)新依據(jù)三大類。本文擬對此問題及其實現(xiàn)路徑做出探討。

一、地方政府“職責異構(gòu)”的法律依據(jù)

地方政府職責結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的邊界，是由憲法和法律來確定的?！吨腥A人民共和國憲法》對中央政府與各級地方政府之間的職能劃分進行了規(guī)定。依據(jù)憲法，地方各級政府設(shè)置的原則是遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下, 充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān), 是地方各級國家行政機關(guān)。地方政府機構(gòu)層次與機構(gòu)類型的設(shè)置，必須在憲法限定的范圍內(nèi)進行。

我國地方行政體制的運行形式，分為“省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）”四級政府管理體制。任何體制結(jié)構(gòu)都表征為“權(quán)力結(jié)構(gòu)”與“任務結(jié)構(gòu)”的有機統(tǒng)一。任務結(jié)構(gòu)的客觀存在，決定權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法性；權(quán)力結(jié)構(gòu)的建構(gòu)形成是任務結(jié)構(gòu)得以實現(xiàn)的制度保障，并由此規(guī)定著政府體制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實性與合理性。

按照馬克思·韋伯關(guān)于官僚制體制管理結(jié)構(gòu)呈“正金字塔型”權(quán)力分布的專業(yè)劃分，可分為決策層、執(zhí)行層、操作層。由于體制結(jié)構(gòu)的決策始端是憲政意志的民意表達，具有多元性與分散性特征，需要被賦予“代議權(quán)責”的公民代表，整合公共民意的“多數(shù)一致”進行“上傳”。而體制結(jié)構(gòu)的決策終端則是享有專業(yè)分工的行政官僚，以公共政策的形式，承接“上傳”的公眾意見，集中和固定公共民意的制度化過程。這個集中與固化的過程，體現(xiàn)為程序合法與形式合理的行政選擇過程，不僅具有權(quán)威性，而且具有強制性。因而，必須有“專人”按照程序合法原則，為這種行政權(quán)力的選擇后果承擔責任。所以決策體現(xiàn)為集中統(tǒng)一的“權(quán)責一致”，權(quán)力結(jié)構(gòu)的決策層處于“金字塔”的上峰，體現(xiàn)為集中的“少數(shù)”和“專人”；同時，任何決策內(nèi)容的執(zhí)行與操作，都是復合社會資源的關(guān)聯(lián)互動與公共交往關(guān)系的再分配（既包括增量型分配，也包括結(jié)構(gòu)性調(diào)整）；涉及到多個具備專業(yè)分工職能機構(gòu)、專職工作人員的相互配合與協(xié)調(diào)，因而官僚體制中，處于權(quán)力結(jié)構(gòu)中的執(zhí)行層與操作層，較之于決策層而言，顯得權(quán)力較為分散具體和更具專業(yè)性特征，而表現(xiàn)為“多數(shù)”。由此使得官僚制權(quán)力結(jié)構(gòu)的空間分布呈正“金字塔型”的合理狀態(tài)。

從任務結(jié)構(gòu)的構(gòu)成來看，在我國地方政府的體制結(jié)構(gòu)中，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈正“金字塔型”分布的前三級政府（省、市、縣區(qū)）組織，基于職權(quán)分工的差異性，在任務結(jié)構(gòu)的完成上，大多數(shù)日常公共事務的職能履行皆通過行政公文（體制內(nèi)文件的上傳下達）的形式來完成與其所對應的下級政府組織之間的權(quán)責分配。其任務結(jié)構(gòu)的執(zhí)行形式，具有封閉性和目標指向性的特征。只有處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處才直接面對公民。

從形式合理性上看，由于政府內(nèi)部的職能劃分具有明確的規(guī)定性和專業(yè)單一性；而公民的需求，則具有不確定性和多元性（甚至是突發(fā)性），加之隨著現(xiàn)代社會流動頻次的加劇，同一基層社區(qū)的公民，身份識別和公共服務的獲取方式亦存在較大的差別性，如以固定行政或“準行政”單位為管理基礎(chǔ)的“準行政性公民”、以公共社區(qū)管理為基礎(chǔ)的“商業(yè)化公民”和跨行政區(qū)域管理的“流動性公民”①在公共服務需求和公共責任的履行上，就具有較大的差異性。從而使得各級政府，特別是直接面對公民的基層政府，在履行職責的治理模式和工具選擇上，也存在著較大差異。具體見表1所示。

地方政府權(quán)責結(jié)構(gòu)與執(zhí)行形式的多樣性和異質(zhì)性，決定了地方政府機構(gòu)設(shè)置的異質(zhì)性，亦規(guī)約著地方政府“職責異構(gòu)”的合法性。

二、地方政府“職責異構(gòu)”的任務結(jié)構(gòu)依據(jù)

公共責任的層級化規(guī)定，是中央政府與地方政府職能劃分的基礎(chǔ)。而公共責任在實踐層面的逐層展開，則體現(xiàn)為各級地方政府所需履行的具體任務結(jié)構(gòu)。與特定時期歷史發(fā)展的必然性和區(qū)際自然資源空間分布的差異性相一致，各級地方政府的任務結(jié)構(gòu)亦呈現(xiàn)出多樣性的特征。其過程正如羅斯托在關(guān)于發(fā)展中國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的“起飛理論模型”中所指出的：（1）經(jīng)濟起飛是人類社會的第一次突變, 它要求在較短的時間內(nèi)，實現(xiàn)工業(yè)化、生產(chǎn)方式的劇烈變革和產(chǎn)業(yè)革命。（2）“追求生活質(zhì)量階段”則是人類社會發(fā)展的第二次突變。它以勞務形式反映社會生活質(zhì)量的變化和社會發(fā)展的成就，解決經(jīng)濟高度發(fā)達后人類所面臨的精神危機、頹廢情感等問題，克服環(huán)境污染、人口擁擠、交通堵塞、種族歧視等社會問題，使人們不僅在物質(zhì)財富上生活舒適、安逸，而且在精神上有新的價值標準和追求，實現(xiàn)人生理想和自我價值。

羅斯托認為，經(jīng)濟“起飛”是指在工業(yè)化初期的較短時間內(nèi)，突破了不發(fā)達經(jīng)濟的停滯狀態(tài)，實現(xiàn)基本經(jīng)濟和生產(chǎn)方法的劇烈轉(zhuǎn)變。“起飛”的臨界標志：其一是擺脫了納克斯所說的“貧困的惡性循環(huán)”之困境，②其二是擺脫了萊賓斯坦所說的“類穩(wěn)定的低水平均衡陷阱”。③一旦發(fā)展中國家以“最小的臨界努力”超越了“貧困的惡性循環(huán)”和“低水平均衡陷阱”，發(fā)展中國家的經(jīng)濟就可以突破長期的經(jīng)濟停滯和徘徊狀態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟的“起飛”，進入了經(jīng)濟大規(guī)模持續(xù)增長階段。

表1 我國地方政府公共治理方式的層級化差異

當代中國基于“政府主導型”現(xiàn)代化發(fā)展模式的路徑依賴，其“最小臨界努力”的漸進生成，離不開各級地方政府的政策誘致和讓利驅(qū)動。而由于歷史省情、區(qū)位空間和市場成熟程度的差異性，使得各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“起飛臨界標志”也呈現(xiàn)出不同的差異性，必然要求政府職能與權(quán)責的結(jié)構(gòu)性劃分，呈現(xiàn)不同的運行態(tài)勢。

一般而言，當?shù)胤浇?jīng)濟社會發(fā)展的任務處于起步早期，政府投資在社會總投資中占有較高的比重，政府需要追加公共支出的占有額來拉動地區(qū)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府履行追加公共支出的職能，是通過一定的政府機構(gòu)來管理和監(jiān)督的。與地方政府的這一職能相適應，地方政府機構(gòu)的設(shè)置，在較大的層面上，以履行追加投資額度為基礎(chǔ)，甚至體現(xiàn)為“生產(chǎn)性政府”的職能；當國家經(jīng)濟社會發(fā)展的任務處于“起飛”中期，政府投資減少，私人投資增加，但是由于私人投資增加、市場失靈的概率也隨之增大，需要政府利用政策杠桿，適度干預經(jīng)濟，表明此時的地方政府職能將體現(xiàn)為以“強化市場監(jiān)管，完善市場秩序，促進市場發(fā)育為主導”；當國家經(jīng)濟社會發(fā)展處于成熟時期，政府的公共支出結(jié)構(gòu)由以公共基礎(chǔ)設(shè)施投資為主，轉(zhuǎn)向以教育和社會福利投資為主，從而使政府職能呈現(xiàn)出“強化社會管理和公共服務為主導”。如表2所示。

由此可見，區(qū)際經(jīng)濟與社會發(fā)展任務的事實差異，決定了地方政府任務結(jié)構(gòu)與公共責任的既定差異，決定了地方政府機構(gòu)的“職責異構(gòu)”。

三、地方政府“職責異構(gòu)”的制度創(chuàng)新依據(jù)

按照新制度主義政治學的觀點，制度是一種公共產(chǎn)品，它是人們?yōu)閷崿F(xiàn)預期的制度收益而創(chuàng)建或生產(chǎn)出來的行為規(guī)則。由于人類認識的有限理性和資源儲備的稀缺性，使得制度供給本身也存在稀缺性；而人類認識的無限深入，則為制度創(chuàng)新提供動力和新的需求。制度收益的正能量緣起于制度需求方與制度供給方相互認同的過程，通常以“意識形態(tài)”的制度安排為先導來降低相互認同的交易成本。單方面以供給為主導的制度輸出過程，將會減損制度創(chuàng)新的收益總量。

傳統(tǒng)公共行政理論，基于“政治與行政”二分法邏輯，對公共官僚機構(gòu)進行了“行政同質(zhì)性假設(shè)”，將政府機構(gòu)按照決策—執(zhí)行—操作的線性官僚范式設(shè)定為“上級管下級”結(jié)構(gòu)相同的層級管理模式。威爾遜指出：“在與行政管理職能有關(guān)的各個方面, 一切政府都具有很強的結(jié)構(gòu)方面的相似性?！惫诺轮Z則進一步指出：“在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能?！薄罢闻c政策和國家意志的表達相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”④。其目標就在于從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的制度邏輯出發(fā)，考察相關(guān)事務, 并且為了秉承官僚制內(nèi)在邏輯的科學性和確保事實的真實度，將國家意志的表達和公共政策的制定等涉及“價值”的議題問題留在了政治領(lǐng)域。

表2 處于不同發(fā)展時期的地方政府“職責異構(gòu)”概覽

歷史地看，以官僚制為基礎(chǔ)的政府機構(gòu)預設(shè)，避免了公共官僚在行政執(zhí)行過程中的任性和專斷，并以“體制官僚理性”⑤替代了行政的操作隨意性，而使官僚體制呈現(xiàn)出秩序化與合理性。

但是這一理論的全部基礎(chǔ)，都是建立在：（1）官僚制政府機構(gòu)的所有功能能夠在自我封閉狀態(tài)下實現(xiàn)自主優(yōu)化和自足存在⑥；（2）民族國家轄區(qū)內(nèi)，所有區(qū)域發(fā)展具有同步性、所有公民的公共需求是同質(zhì)的；（3）官僚制能夠滿足所有區(qū)域、所有公民的全部需求；因而，基于執(zhí)行功能而產(chǎn)生的地方政府機構(gòu)，僅存在層級高低之分，而不存在職能差別異同。從而使得人們關(guān)于政府制度供給邏輯，在縱向?qū)蛹墑澐稚?，將“塊”狀層面的上層政府機構(gòu)的“行政”功能和范圍，等同于“條”狀層面內(nèi)基層政府機構(gòu)的“行政”功能和范圍；在橫向關(guān)系上，將對某一官僚機構(gòu)的職能分析，簡單地擴大為對整個官僚機構(gòu)系統(tǒng)的分析，產(chǎn)生機構(gòu)設(shè)置的“職責同構(gòu)”，并在其行政實踐的演進中，導致行政效率的降低。對此, 默頓曾將之解釋為：有效的官僚制，取決于外界反應的可靠性和內(nèi)部嚴格遵守規(guī)定；其中，公民的差異化需求，是外界反應可靠性的主要來源。而傳統(tǒng)官僚制理論，則只專注于政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化和封閉運行。從而，將供求雙方“相互認同”的制度創(chuàng)新過程簡化為單方主導的“官僚制供給輸出”過程。

從行政一元治理走向公共治理是社會發(fā)展的邏輯使然。在這一管理范式的邏輯轉(zhuǎn)換中，傳統(tǒng)政府組織的“官僚制統(tǒng)治”結(jié)構(gòu)，必將轉(zhuǎn)向于互惠共享的“合作型治理”結(jié)構(gòu)。而這一政府治理進程的演變，必然要求打破官僚制內(nèi)部結(jié)構(gòu)的封閉性和自足性，而將地方政府機構(gòu)改革的重點置于各地區(qū)動態(tài)發(fā)展的經(jīng)濟社會之中，在體驗彼此經(jīng)驗、加強自我反思的互動認同中，通過政府與公民社會對話、溝通、辯論、協(xié)商機制，以“職責異構(gòu)”的政府組織形式，尋求公共物品供給任務的多元化途徑。

① 準行政公民的公共服務由所在單位負責，其需求方式具有“集體一致性和準行政談判性”，其所對應的基層政府機構(gòu)在提供公共服務時，呈現(xiàn)出壓力性、服務強勢的互利性特征；“商業(yè)化公民”的公共服務由經(jīng)濟地位決定，其服務質(zhì)量遵循“市場交換”規(guī)律的需求差異原則，呈現(xiàn)出購買性、服務對等的互利性特征?！傲鲃有怨瘛币蚱涔卜盏男枨笫軕艏贫群腿鮿萁?jīng)濟收入的限制，處于公民基本保障權(quán)利享有的邊沿，在履行個體的社會責任時，通常采取消極抵制或不合作的形式來表明自身的態(tài)度。參見張玉主持教育部2008新世紀優(yōu)秀人才支持計劃項目《地方公共物品的政府供給能力與供給風險研究》的內(nèi)容。

② 納克斯認為，發(fā)展中國家由于經(jīng)濟落后，資本稀缺，收入低下，形成了兩個“惡性循環(huán)”。（1）從供給方面看，“收入低—儲蓄率低—資本缺乏—勞動生產(chǎn)率低—收入低下”；（2）從需求方面看，“收入低—居民購買力低—市場需求不旺—投資引誘小—投入生產(chǎn)的資本少—勞動生產(chǎn)率低—收入低”。這兩個循環(huán)相互影響、互為因果，使經(jīng)濟無法好轉(zhuǎn)，形成貧困的“累退效應”，而經(jīng)濟起飛的臨界水平，就是該類國家和地區(qū)已突破貧困的惡性循環(huán)，經(jīng)濟與社會發(fā)展，開始進入良性循環(huán)。

③ 萊賓斯坦認為，在發(fā)展中國家，即使收入有所增加，但任何導致人均收入上升的刺激都必然會促使人口增長，人口的過快增長，又最終使人均收入降低到僅能勉強糊口的水平，即回到“類穩(wěn)定均衡”或“ 低水平均衡”。因而，要促使一個經(jīng)濟上落后的國家走上發(fā)展的道路，一定要使其取得某種推動力量，并且這種推動力量必須足夠大，方能沖破“類穩(wěn)定均衡”，這種足夠大的最初的推動力量就是“最小臨界努力”。

④ 參見[美]古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社，1987年，第37、12、13頁。

⑤ [德]馬克斯·韋伯《韋伯文集》（下），中國廣播出版社，2000年，第343頁。

⑥ 陳炳等：“結(jié)構(gòu)主義與官僚制：對傳統(tǒng)公共行政的話語透析”，《中國行政管理》，2011年第2期。