稅源專業(yè)化管理改革下推行分級(jí)分類稽查管理探析*

◆重慶市地方稅務(wù)局課題組

我國(guó)的稅收征管經(jīng)歷了數(shù)次改革。稅源專業(yè)化管理是當(dāng)前征管改革的主要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)稅源專業(yè)化管理是提高征管質(zhì)量和效率的必然要求。而稅務(wù)稽查作為“征、管、評(píng)、查”征管程序的最后環(huán)節(jié)，必須與稅源專業(yè)化管理有效對(duì)接，以構(gòu)建稅源專業(yè)化管理的完整體系，才能實(shí)現(xiàn)“以查促管”、“以管助查”的雙贏局面。筆者認(rèn)為，分級(jí)分類稽查管理是以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，在合理確定分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)不同級(jí)別或類別的稽查對(duì)象，組織專業(yè)化的稽查力量，采取不同的稽查方式方法進(jìn)行檢查和處理的過程。這種管理是對(duì)傳統(tǒng)稽查工作方式方法的創(chuàng)新，有利于優(yōu)化稽查資源配置，是適應(yīng)稅源專業(yè)化管理的管理趨勢(shì)。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家稅務(wù)稽查對(duì)我國(guó)的啟示

（一）美國(guó)稅務(wù)稽查

美國(guó)的稅務(wù)稽查對(duì)象大致有以下幾種：①胡孝倫：《考察美國(guó)稅收制度的幾點(diǎn)啟示》，《揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007 年第3 期。人機(jī)結(jié)合選案，計(jì)算機(jī)系統(tǒng)根據(jù)眾多參數(shù)分類篩選出10%的納稅人，然后人工挑選其中的10%正式發(fā)通知進(jìn)行稽查；②張 云：《美加兩國(guó)稅務(wù)稽查管理特色及對(duì)我國(guó)的啟示》，《涉外稅務(wù)》，2011 年第3 期。每年挑選特定行業(yè)、特定目標(biāo)進(jìn)行稽查；③梁 萍：《借鑒美國(guó)德國(guó)稅務(wù)稽查辦法降低稽查風(fēng)險(xiǎn)淺析》，《財(cái)政稅務(wù)》，2012 年第2 期。對(duì)以前年度稽查有問題的，檢查其下一年度是否存在同類問題；④孫培山：《稅務(wù)稽查方式的國(guó)際比較及借鑒啟示》，《財(cái)政與稅務(wù)》，2000 年第3 期。犯罪活動(dòng)；⑤稅收法規(guī)修改后的相關(guān)涉稅業(yè)務(wù)；⑥舉報(bào)案件；⑦隨機(jī)抽樣；⑧大公司。①在稽查人員方面，嚴(yán)格規(guī)定了進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)行分級(jí)制度（共14 級(jí)），只有14 級(jí)的稽查人員才有資格對(duì)企業(yè)進(jìn)行稽查。此外，國(guó)內(nèi)收入局重點(diǎn)編制了40 個(gè)行業(yè)的培訓(xùn)指導(dǎo)手冊(cè)，詳細(xì)介紹稽查方法，使稽查人員能夠更為專業(yè)。②

（二）德國(guó)稅務(wù)稽查

德國(guó)也是通過計(jì)算機(jī)分戶篩選得出稽查對(duì)象，在計(jì)算機(jī)內(nèi)輸入納稅人的相關(guān)納稅情況等信息資料，通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)生成被查對(duì)象清冊(cè)，然后根據(jù)納稅人的納稅申報(bào)表、資產(chǎn)負(fù)債表等信息資料進(jìn)行分析，最終確定實(shí)地調(diào)查對(duì)象。③一般根據(jù)企業(yè)人數(shù)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模及利潤(rùn)額的大小來確定重點(diǎn)稽查對(duì)象，對(duì)大型企業(yè)一年稽查一次，對(duì)中小型企業(yè)三年稽查一次，對(duì)小業(yè)主則實(shí)行隨機(jī)抽樣稽查。④

（三）日本稅務(wù)稽查

在日本，不同的被查對(duì)象由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：①孫培山：《稅務(wù)稽查方式的國(guó)際比較及借鑒啟示》，《財(cái)政與稅務(wù)》，2000 年第3 期。對(duì)規(guī)模較大的法人，由調(diào)查部進(jìn)行常規(guī)性檢查；②沈 超，龔異平，李 斌，張 剴，陳曉光：《稽查分級(jí)分類 成效提高數(shù)倍》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》，2009 年11 月23 日。對(duì)復(fù)雜的、疑難的未定性案件，由資料調(diào)查科進(jìn)行調(diào)查；③希 言：《無錫地稅分級(jí)分類稽查實(shí)現(xiàn)電子化》，《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》，2011 年9 月6 日。對(duì)重大的、性質(zhì)比較嚴(yán)重的偷稅案件，由查察部進(jìn)行調(diào)查，因這類案件情況復(fù)雜、涉及范圍廣，國(guó)稅局之間建立了相互援助、聯(lián)系的制度，以便在調(diào)查時(shí)，隸屬于各個(gè)國(guó)稅局的稽查官可以采取統(tǒng)一行動(dòng)。①

歸納發(fā)達(dá)國(guó)家稅務(wù)稽查的典型特征，諸多思路和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是將稽查對(duì)象分類，根據(jù)稽查對(duì)象的行業(yè)特點(diǎn)、規(guī)模大小及稽查案件的復(fù)雜程度等，配置不同的稽查資源，采取不同的稽查方式；二是稽查人員專業(yè)化水平高；三是計(jì)算機(jī)應(yīng)用程度高，由計(jì)算機(jī)進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)分析，初步篩選稽查案源，大大提高了稽查效率。

二、推行分級(jí)分類稽查管理的實(shí)踐：地方經(jīng)驗(yàn)

（一）湖北省宜昌市國(guó)稅局

湖北省宜昌市國(guó)稅局稽查局以企業(yè)的納稅額為標(biāo)準(zhǔn)，把稽查對(duì)象分為四類：①年納國(guó)稅額200萬元以上或年所得額100 萬元以上的監(jiān)管企業(yè)為A 類，由市級(jí)國(guó)稅局稽查機(jī)構(gòu)稽查；②年納國(guó)稅額50 萬元以上的重點(diǎn)稅源戶為B 類，由縣（市、區(qū)）級(jí)國(guó)稅局稽查機(jī)構(gòu)稽查；③低稅負(fù)、零稅負(fù)、零申報(bào)、負(fù)申報(bào)的納稅人為C 類；④舉報(bào)、轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦的案件為D 類，C、D 類由基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)稽查。同時(shí)打破地域限制，把全市稽查人員分成若干個(gè)組，每組五人檢查2—3 個(gè)企業(yè)，形成大稽查格局和交叉稽查制度。②

（二）江蘇省無錫市地稅局

稅源專業(yè)化管理改革后，江蘇省無錫市地稅局聯(lián)合軟件公司自主研發(fā)將稽查查賬軟件升級(jí)，提高電子化稽查水平，并確保所有稽查人員全部熟悉查賬軟件，確保對(duì)電子記賬企業(yè)的稅務(wù)稽查全部運(yùn)用查賬軟件。通過查賬軟件迅速發(fā)現(xiàn)企業(yè)的涉稅疑點(diǎn)問題，提示重點(diǎn)檢查方向，在提高稽查工作效率的同時(shí)大大增強(qiáng)了分級(jí)分類稽查的科技含量。③

（三）重慶市永川區(qū)地稅局

重慶市永川區(qū)地稅局在進(jìn)行“征、管、評(píng)、查”全方位的稅源專業(yè)化管理改革背景下，將分級(jí)分類理念引入稅務(wù)稽查。實(shí)施分級(jí)分類稽查后，當(dāng)年稽查收入同比增長(zhǎng)133.5%，檢查戶數(shù)同比增長(zhǎng)165.85%，大要案件同比增加8 件。

表1 分級(jí)分類稽查管理

具體做法是：①將對(duì)象分類。結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向和稽查資源配置，將稽查對(duì)象主要分為八類。按照稅源專業(yè)化管理加強(qiáng)重點(diǎn)稅源監(jiān)控和突出納稅評(píng)估作用的總體思路，將對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)的輪查和經(jīng)納稅評(píng)估存在重大稅收風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的檢查納入稽查重點(diǎn)，并結(jié)合征、管、評(píng)、查職責(zé)的調(diào)整，將一些復(fù)雜的征管工作如土地增值稅清算、部分注銷清算交由稽查局完成。②將檢查分級(jí)。對(duì)一些涉及范圍廣的檢查，如行業(yè)性專項(xiàng)檢查、區(qū)域性專項(xiàng)整治等，打破現(xiàn)行體制下稽查人力資源的限制，由稽查局牽頭組織稅務(wù)所共同實(shí)施，并將評(píng)估人員作為稽查后備力量，必要時(shí)調(diào)配參與執(zhí)行稽查任務(wù)。③將人員分崗。按房地產(chǎn)建筑、交通運(yùn)輸、商貿(mào)流通、采掘制造行業(yè)和發(fā)票、舉報(bào)項(xiàng)目設(shè)置稽查小組或崗位，通過對(duì)稽查人員按行業(yè)分崗管理，有意識(shí)地培養(yǎng)行業(yè)崗位技能，積累行業(yè)稽查經(jīng)驗(yàn)。④建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要求稽查局加強(qiáng)對(duì)分級(jí)分類稽查的管理、組織和指導(dǎo)，促進(jìn)稽查成果的反饋、溝通和上報(bào)；重點(diǎn)稅源所、納稅評(píng)估和稅收分析部門加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的管理和評(píng)估，梳理存在重大稅收風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，針對(duì)稽查反饋情況優(yōu)化管理和監(jiān)控措施；其他稅務(wù)所加強(qiáng)與稽查局及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，改進(jìn)征管和納稅服務(wù)措施。

雖然各地國(guó)地稅分級(jí)分類稽查管理的做法不一，但有幾點(diǎn)值得關(guān)注：一是對(duì)稽查對(duì)象分類時(shí)，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，突出重點(diǎn)稅源和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；二是在資源配置時(shí)，打破地域、機(jī)構(gòu)的限制在稽查人力資源方面尋求了一定突破；三是在稽查人員管理方面，有意識(shí)地培養(yǎng)行業(yè)專家和技術(shù)人才；四是積極探索信息技術(shù)對(duì)分級(jí)分類稽查的支撐；五是將稅務(wù)稽查納入稅源專業(yè)化管理改革的整體框架，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮稅源專業(yè)化管理的聯(lián)動(dòng)效能。

三、稅源專業(yè)化管理改革下推行分級(jí)分類稽查管理的幾點(diǎn)建議

（一）以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，科學(xué)分類稽查對(duì)象，優(yōu)化稽查資源配置

稅收征管的根本目標(biāo)是促進(jìn)稅法遵從。促進(jìn)稅法遵從，稅務(wù)機(jī)關(guān)不可能把征管資源平均用于每個(gè)納稅人，只能把有限的征管資源優(yōu)先用于風(fēng)險(xiǎn)高的納稅人和領(lǐng)域，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的納稅人采取不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。①宋 蘭：《在全國(guó)稅收征管和科技工作會(huì)議上的講話》，2011 年8 月30 日。近年來，稅務(wù)機(jī)關(guān)積極引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，是指以最小的稅收成本代價(jià)降低稅收流失的一系列程序。它由目標(biāo)確定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處理、評(píng)價(jià)和修正五部分組成。②曾長(zhǎng)根，謝永清：《引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念 有效防范稅收流失》，《稅務(wù)研究》,2007 年第7 期。應(yīng)該說，貫穿稅源專業(yè)化管理的核心理念是風(fēng)險(xiǎn)管理，分級(jí)分類稽查也應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向。建議按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將稽查對(duì)象分類分級(jí)，對(duì)不同的稽查對(duì)象確定不同的檢查周期或頻次，比如借鑒德國(guó)稅務(wù)稽查的做法，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的大企業(yè)一年稽查一次，中型企業(yè)三年稽查一次，小微企業(yè)隨機(jī)抽樣稽查。此外，還可以借鑒重慶永川地稅的經(jīng)驗(yàn)，將征管高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，如需土地增值稅清算的企業(yè)，也納入重點(diǎn)稽查對(duì)象，以防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。確定目標(biāo)后，通過對(duì)疑點(diǎn)的識(shí)別和評(píng)估，劃分案件的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)選擇、調(diào)整相應(yīng)的人員配置和稽查方式。

圖1 以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向

（二）加強(qiáng)稽查人員分級(jí)分類管理，打造高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍

不論是深化稅源專業(yè)化管理，還是實(shí)施分級(jí)分類稽查，專業(yè)化的人才隊(duì)伍都是必要保障。一方面，建議突破體制對(duì)稽查人員實(shí)施分級(jí)管理。充分發(fā)揮高素質(zhì)稽查人員向?。ㄊ校┘?jí)集中的優(yōu)勢(shì)，由?。ㄊ校┘?jí)稽查人員負(fù)責(zé)重大復(fù)雜稅收違法案件的查處，區(qū)（縣）級(jí)稽查人員負(fù)責(zé)一般、輕微稅收違法案件的查處；對(duì)?。ㄊ校┘?jí)以上重點(diǎn)稅源企業(yè)和大要案，可以打破區(qū)域和機(jī)構(gòu)限制，由?。ㄊ校┘?jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)甚至國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)行跨區(qū)域“作戰(zhàn)”；另一方面，強(qiáng)化分類培訓(xùn)。注重行業(yè)崗位技能的培養(yǎng)和行業(yè)稽查經(jīng)驗(yàn)的積累，逐步打造行業(yè)專家團(tuán)隊(duì)?？山梃b美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局編寫行業(yè)培訓(xùn)手冊(cè)的做法，研究、歸納國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要涉稅行業(yè)的稽查培訓(xùn)手冊(cè)，供稽查人員參考使用。同時(shí)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)、信息技術(shù)軟件的專業(yè)培訓(xùn)，突出信息技術(shù)人才的選拔和培養(yǎng)。

（三）強(qiáng)化信息化對(duì)分級(jí)分類稽查管理的支撐

實(shí)施稅源專業(yè)化管理必須以信息管稅為依托。從發(fā)達(dá)國(guó)家稅務(wù)稽查的經(jīng)驗(yàn)看，突破分級(jí)分類稽查的“瓶頸”，信息化是關(guān)鍵。無論是選案還是檢查，以先進(jìn)的信息技術(shù)軟件為依托，強(qiáng)化內(nèi)外部數(shù)據(jù)的深入分析應(yīng)用，是提高稽查質(zhì)效的最佳途徑。因此，從短期看，要加強(qiáng)信息管稅。一方面，以涉稅信息的采集、應(yīng)用為主線，主動(dòng)采集納稅人和第三方信息，努力解決征納雙方信息不對(duì)稱的問題；另一方面，逐步完善征管系統(tǒng)等數(shù)據(jù)分析應(yīng)用平臺(tái)，向相關(guān)部門和人員開放數(shù)據(jù)查詢。從長(zhǎng)期看，要逐步加大計(jì)算機(jī)的應(yīng)用程度。一方面，通過數(shù)據(jù)分析應(yīng)用平臺(tái)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，利用電子查賬軟件輔助檢查，提高稽查效率；另一方面，從稽查案件著手剖析普遍性和典型性涉稅問題，探索建立分地區(qū)、分行業(yè)、分稅種的稽查預(yù)警指標(biāo)，為將來開發(fā)專業(yè)的稽查分析軟件、實(shí)施專業(yè)化選案打下基礎(chǔ)。

圖2 以信息技術(shù)軟件為依托

（四）加強(qiáng)部門配合，發(fā)揮稅源專業(yè)化管理整體聯(lián)動(dòng)效能

分級(jí)分類稽查不能搞“單打獨(dú)斗”，應(yīng)該走稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查良性互動(dòng)的路子。一是借助稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估手段，強(qiáng)化對(duì)納稅人的納稅輔導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些苗頭性、傾向性問題，及早在稅源管理階段予以解決，有效減少惡性稅收違法案件的發(fā)生。二是提高稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估向稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)輸送案源信息的豐富性和準(zhǔn)確度，增強(qiáng)稽查執(zhí)法的針對(duì)性和有效性，實(shí)現(xiàn)效率最大化。三是加強(qiáng)稽查案件分析，總結(jié)高頻率發(fā)生的稅收違法案件類型，分析和提煉稅收高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的特點(diǎn)和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)稅源管理的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，提出合理化的改進(jìn)建議，強(qiáng)化稽查信息的反饋。唯有如此，才能最大限度地發(fā)揮效能，達(dá)到維護(hù)稅收秩序、提高納稅人遵從度的根本目的。