試論民生支出優(yōu)先的財政法保障

華國慶

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

保障和改善民生，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是推進和諧社會建設(shè)的必要條件，是社會穩(wěn)定的基石。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》(以下簡稱“十二五”規(guī)劃)明確提出:堅持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。圍繞保障和改善民生，我國各級政府于近年來采取了不少舉措，如大幅度增加民生投入等。民生優(yōu)先涉及諸多方面，其中，民生支出優(yōu)先是民生優(yōu)先不可或缺的重要保證。而民生支出優(yōu)先則離不開包括財政法在內(nèi)的法律的有效保障。但我國目前在民生支出優(yōu)先的財政法保障方面還存在不少問題，亟需加以探討完善。

一、民生支出優(yōu)先的內(nèi)涵及其理論依據(jù)

(一)民生支出優(yōu)先的內(nèi)涵

“民生”一詞最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱”。在中國傳統(tǒng)社會中，民生一般是指百姓的基本生計。到了20世紀(jì)20年代，孫中山給“民生”注入了新的內(nèi)涵，并將之上升到“主義”、國家方針大政以及歷史觀這樣一個前所未有的高度。孫中山對民生問題較為經(jīng)典的解釋是:“民生就是人民的生活——社會的生存，國民的生計，群眾的生命?！保?］

目前，我國學(xué)界對何謂“民生”看法不一。有的認(rèn)為，民生就是人民的生存和發(fā)展，它關(guān)系到人們在經(jīng)濟、文化、社會等各方面的現(xiàn)實權(quán)益和未來權(quán)益。［2］有的認(rèn)為，對“民生”概念的理解，可以分為狹義、廣義和發(fā)展三個層次。狹義的民生僅指人們?yōu)榱司S持生存所必要的衣食住行、生老病死等生產(chǎn)、生活條件。廣義的民生則在此基礎(chǔ)上向精神文化娛樂等方面的需求條件延伸，增加了在物質(zhì)和精神兩個方面有關(guān)人的生活質(zhì)量提高的需求。而從發(fā)展的層次上看，民生則是在不同時期、不同的發(fā)展階段關(guān)于人的全部生存權(quán)和普遍發(fā)展權(quán)的需求、保護和滿足。［3］有的認(rèn)為，從社會學(xué)意義上講，民生即人民之幸福，包括人民的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護的狀況等。具體來說，民生就是人民生計，包括與民眾生活密切相關(guān)的衣、食、住、行、生、老、病、死等事項。從這個角度看，民生本身不是經(jīng)濟學(xué)和財政學(xué)的術(shù)語，而是屬于社會學(xué)范疇。［4］上述學(xué)者從不同層面揭示了民生的內(nèi)涵，但有的失之過寬，有的過于原則，使得對民生問題研究的實踐價值大打折扣。我們認(rèn)為，對民生問題雖然可以從多學(xué)科的角度加以研究，并對何謂民生加以界定，但民生實質(zhì)上是公民權(quán)利和國家義務(wù)有機結(jié)合的統(tǒng)一整體。一方面，民生是一國公民依法享有的憲法性權(quán)利;另一方面，改善和保障民生是政府應(yīng)當(dāng)履行的一項法定義務(wù)，公民民生權(quán)利的實現(xiàn)也依賴于國家履行相應(yīng)義務(wù)。權(quán)利義務(wù)相一致也是法的精髓。故從法學(xué)層面對民生加以界定，更能把握其本質(zhì)。鑒此，我們認(rèn)為，所謂民生是指與民眾直接相關(guān)的其依法應(yīng)享有的基本生存、基本發(fā)展等受到保障的權(quán)利以及政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民生保障的義務(wù)和責(zé)任。

從文意上來看，民生支出中的“支出”就是指財政支出，亦即政府為了滿足民生需求而進行的財政支出行為。但從嚴(yán)格意義上來說，為滿足民生需求而進行的財政支出并不能完全被認(rèn)為是民生支出，如國防、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，就是一些與民生沒有直接關(guān)系的支出。否則，民生支出與政府財政支出就沒有任何區(qū)別可言。鑒此，我們認(rèn)為，民生支出優(yōu)先是指在一國財政支出中，應(yīng)當(dāng)將與民眾直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等方面的支出放在優(yōu)先地位，以提高人民之福利水平，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(二)民生優(yōu)先支出的理論依據(jù)

之所以強調(diào)民生支出優(yōu)先，從公共產(chǎn)品理論來說，是由民生之公共產(chǎn)品性質(zhì)決定的。一方面，民生項目具有較大的外部效應(yīng)。民生項目中的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障、就業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、文化建設(shè)等，都有很強的外部效應(yīng)。企業(yè)或有關(guān)單位提供了相關(guān)產(chǎn)品，但沒有承擔(dān)應(yīng)有的成本費用或沒有獲得應(yīng)有的報酬，如在醫(yī)療領(lǐng)域，國民受到良好的醫(yī)療服務(wù)，受益的不僅僅是他本人，整個家庭甚至國家和民族也會隨之受益。因此，政府要承擔(dān)那些具有明顯正外部效應(yīng)的民生責(zé)任。另一方面，有些民生項目具有私人物品屬性，但少數(shù)能力不足的社會群體的民生事項需要政府支持。原則上，私人物品要依靠市場機制來提供，其價格由市場供求方式來決定。但由于社會成員的發(fā)展機遇和收入水平千差萬別，有些社會成員不能依靠自身的收入水平來維持基本民生項目。如果政府不出面進行補助，低收入者就可能生活在極度貧困之中，甚至可能引發(fā)社會動蕩。因此，政府糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動蕩，維護社會穩(wěn)定，必須消除貧困、保障民生。［4］與此同時，保障民生是憲法所確立的人權(quán)保障亦即保障民眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和人格尊嚴(yán)的一項重要內(nèi)容，也是社會公平正義之使然。而民生支出優(yōu)先，則是落實人權(quán)保障之憲法精神所不可或缺的。

二、我國民生支出優(yōu)先的財政法保障現(xiàn)狀評析

近年來，我國各級政府為改善和保障民生而采取了各種舉措，民生支出的規(guī)模和數(shù)量也越來越大，但仍然存在不少問題。概括起來，主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

(一)地方政府缺乏保障民生支出優(yōu)先的財力

事權(quán)與財權(quán)相一致是財政法的一項重要原則。對各級政府而言，只有擁有與事權(quán)相匹配的財力，才能履行其相應(yīng)的職能。我國于1994年實施了分稅制財政管理體制改革，旨在理順中央與地方之間的財政分配關(guān)系。但從分稅制財政管理體制改革迄今的情況來看，其之所以飽受詬病，主要在于1994年的分稅制過分強調(diào)中央政府的宏觀調(diào)控，如將主體稅種確定為中央稅，將零星分散的稅種確定為地方稅，并逐步提高了中央政府對共享稅的分成比例，其結(jié)果是財權(quán)上收、事權(quán)下放，這也是導(dǎo)致地方政府財政困難的重要原因之一。正因為地方政府財力不足，故難以在改善和保障民生方面有所作為。從民生角度考察，一是公共產(chǎn)品供給不足。提供公共產(chǎn)品是政府的義務(wù)和責(zé)任，也是政府存在的合法性的前提。近年來，隨著經(jīng)濟快速增長以及財政收入逐年增加，各級政府也加大了對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等方面的支出，①例如，2001年我國財政支出108930億元，比上年增加19056億元，增長11.2%。其中，中央財政教育支出增長27.5%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長17.7%，社會保障和就業(yè)支出增長23.9%。但長期以來對民生投入嚴(yán)重不足的問題卻沒有得到很好解決，如教育投入、基本社會保障水平等仍然偏低，與人民群眾的期望尚有較大差距。②以教育為例，4%被寫入1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，然而歷經(jīng)20年該指標(biāo)一直未能實現(xiàn)。雖然中央政府承諾2012年財政性教育投入達到國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的4%，但該承諾能否兌現(xiàn)不得而知。相反，政府對競爭性領(lǐng)域仍然過度介入，如在1552家已發(fā)2012年年報的公司中，有獲得政府補貼記錄的公司達到1424家，占比為92%，累計額度達到569.96億元，占這些上市公司2012年凈利潤總和的12.32%。這也意味著，平均每家上市公司獲得政府財政補助4000萬元左右。［5］二是公共服務(wù)均等化水平偏低。自改革開放尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，我國開始建立社會主義公共財政框架體系以及公共服務(wù)型政府，并取得了一些成效。但總體而言，我國目前公共服務(wù)均等化水平仍然偏低，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給嚴(yán)重失衡，區(qū)域間基本公共服務(wù)水平懸殊較大。以義務(wù)教育為例，盡管各級政府近年來加大了對義務(wù)教育的投入，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不足的問題依然突出，校車安全頻發(fā)就是最好的例證。

(二)民生支出不透明且缺乏民主參與

與國家財政不同，公共財政是公開的、民主的財政?，F(xiàn)代國家為稅收國家，這就意味著政府的所有財政收支行為都應(yīng)當(dāng)通過一定的方式向社會公開。尤其是財政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括納稅人在內(nèi)的社會公眾都應(yīng)當(dāng)有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。與此同時，作為承擔(dān)受托人之責(zé)的政府應(yīng)當(dāng)按照人民之意愿，通過民主程序、民主方式來進行財政決策、民主理財并接受民眾監(jiān)督。

隨著《政府信息公開條例》的頒行，我國財政公開逐步由地方向中央展開且內(nèi)容更加全面，如中央各部委預(yù)算的公開、“三公”消費的公開等。但需指出的是，一些已經(jīng)公開的內(nèi)容過于簡單、原則，如“其他支出”;一些應(yīng)當(dāng)公開的還沒有公開，如各種名目繁多的專項補助等;預(yù)算草案各級權(quán)力機關(guān)審議前往往被當(dāng)作一項“保密文件”等。與此同時，包括民生支出在內(nèi)的財政支出基本上由政府單方面決策，甚至不提交權(quán)力機關(guān)審查批準(zhǔn)，如中央政府為應(yīng)對2008年金融危機而實施的40000億元財政投資。民生支出缺乏社會公眾參與，其科學(xué)性、民主性也就蕩然無存，更談不上對其進行有效監(jiān)督。這樣的財政也絕不是民生財政。民生財政應(yīng)具有實證性與參與性，即它能夠提供社會實證的驗證機會和民主決策的參與條件，而不能一味強調(diào)自上而下的行政主導(dǎo)。比如民生財政績效評價制度應(yīng)當(dāng)有反映社會公眾對某項支出計劃的切身感受和經(jīng)驗評價的內(nèi)容，以此作為績效評價的一種有效方法;又如民生財政的預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)吸納社會公眾或代表對預(yù)算過程的親身參與和民主決策。［6］

(三)民生支出優(yōu)先缺乏立法保障

如前所述，我國已將民生優(yōu)先確立為“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，且也加大了在民生方面的財政投入，但民生支出的范圍、規(guī)模和數(shù)量完全依賴于政府的自覺行動，民生支出優(yōu)先尚不是政府應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。在這種情況下，民生支出優(yōu)先就很難得到切實保障。與此同時，現(xiàn)行立法如《教育法》雖然規(guī)定“財政性教育經(jīng)費占 GDP的4%”，但卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，這也是我國教育經(jīng)費長期嚴(yán)重不足的一個重要原因。此外，由于我國現(xiàn)行《憲法》、《關(guān)于實行分稅制財政管理體制改革的決定》等未對各級政府的事權(quán)進行明確劃分，故不僅導(dǎo)致各級政府間民生支出的責(zé)任范圍難以科學(xué)劃分，而且一些應(yīng)當(dāng)由中央政府或者上級政府承擔(dān)的民生支出責(zé)任卻交由地方政府或者下級政府承擔(dān)。

三、我國民生支出優(yōu)先財政法保障制度完善的建議

民生支出優(yōu)先，并非只是一個簡單的財政投入問題，相反，則取決于各級政府是否真正樹立起民生支出優(yōu)先的公共財政理念以及建立起與之相適應(yīng)的責(zé)任落實機制、民主決策機制、績效評價機制與監(jiān)督機制等。為完善我國民生支出優(yōu)先的財政法保障制度，建議:

(一)樹立民生支出優(yōu)先的公共財政理念

公共性是公共財政最根本的首要特征。公共性所強調(diào)的是，財政著眼于滿足全社會的公共需要。亦即公共財政應(yīng)當(dāng)基于滿足公共需要之目的、本著公平之理念而向全體社會成員提供無差別待遇的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。由此，公共財政政策必須以保障基本民生、滿足公共需要為出發(fā)點和立足點。而民生支出優(yōu)先則是公共財政之公共性的必然要求。

為落實民生財政支出優(yōu)先之公共財政理念，首先，應(yīng)當(dāng)正確處理政府與市場的關(guān)系。從理論上來說，政府與市場是社會的一體兩翼，而不是水火不容。但這并不意味著政府可以取代市場，如政府財政進入盈利性領(lǐng)域與民爭利。否則，就有違公共財政之非營利性特征。相反，政府應(yīng)當(dāng)減少或逐步退出一般性、競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域的投入，使公共財政更多向民生傾斜，切實保障民眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其次，在修改預(yù)算法時，建議將民生優(yōu)先支出作為預(yù)算支出的一項原則，亦即預(yù)算支出更多向民生傾斜。為此，建議建立民生投入的穩(wěn)定增長機制，實現(xiàn)財政資金進一步向民生傾斜，以充分彰顯“以人為本”理念，真正把改革發(fā)展的成果惠及廣大人民群眾。與此同時，應(yīng)當(dāng)就預(yù)算超收收入的使用作出明確規(guī)定，亦即預(yù)算超收收入除用于彌補財政赤字外，應(yīng)當(dāng)全部用于民生領(lǐng)域。

(二)落實政府之保障民生優(yōu)先支出責(zé)任

在不同時代下國家承擔(dān)的責(zé)任并不相同，但民生保障卻是現(xiàn)代國家的基本責(zé)任。而該基本責(zé)任的實現(xiàn)離不開政府之保障民生優(yōu)先支出責(zé)任的確立。民生保障，對于廣大民眾來說，其實就在于保障其與民生有關(guān)的權(quán)利，民生保障也只有被落實為權(quán)利才能直接為廣大民眾所真正享有。因為民生保障只有落實為一種權(quán)利，才能使得國家和社會的民生保障行為不再是一種恩惠和施舍，轉(zhuǎn)而成為其義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。將民生保障制度化，將民生保障轉(zhuǎn)化為廣大民眾的民生權(quán)利，對民生保障義務(wù)主體形成制度性約束具有十分重要的意義。［7］鑒此，如何真正落實政府之保障民生支出優(yōu)先的義務(wù)和責(zé)任就顯得至關(guān)重要。具體來說:

第一，明確界定民生支出的范圍。從公開的數(shù)據(jù)來看，各級政府民生支出均達到財政支出的50%以上。以2012年民生支出在財政支出中占比為例，河南省為72.1%，江蘇省為75.6%，河北省為77.5%，云南省為73.2%。但問題是，上述支出是否完全屬于民生支出?如果答案是肯定的，那么為什么民眾的幸福感卻沒有多大的提升呢?我們認(rèn)為，不能將上述方面全部納入民生支出的范疇，民生支出占財政支出的比重和規(guī)模也不能作為衡量民生財政的標(biāo)準(zhǔn)。在不同年份，財政各類支出總是有的增加快，有的增加慢，有的甚至還減少。如果僅以某些支出比例的增加，就稱之為“民生財政”，一旦它們的比例下降，是否就不再是“民生財政”了?［8］在世界其他國家如美國政府的財政支出統(tǒng)計中，類似交通運輸、農(nóng)業(yè)、能源乃至郵政等開支，是明確列在“經(jīng)濟事務(wù)開支”這個欄目下的，絕非福利型開支。公認(rèn)的福利型開支，只能包括教育、醫(yī)療和社會保障這三大塊。按此標(biāo)準(zhǔn)，它們占中國去年財政支出的比例不過29.5%。美國的稅收負(fù)擔(dān)和中國非常接近，相比之下，美國政府2010年這三項支出占公共財政總支出比例達到60.1%。［9］而我國財政部對民生支出界定的統(tǒng)計范圍，共包括教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、商業(yè)服務(wù)業(yè)、國土資源氣象、住房保障支出、糧油物資儲備管理事務(wù)等13個方面。相比之下，我國有關(guān)民生支出范圍的界定則過于寬泛，改善民生幾乎等同于整個經(jīng)濟社會發(fā)展。值得一提的是，深圳市政府于2007年出臺的《深圳市民生凈福利指標(biāo)體系》將收入分配與公平、安全水平、社會保障水平、公共服務(wù)水平、人的全面發(fā)展水平五個方面作為民生凈福利的具體范圍，雖然為從整體上把握民生提供了可靠藍本，但范圍還是過寬。我們認(rèn)為，民生必須與民眾直接相關(guān)，如社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)保障。

第二，科學(xué)劃分政府間的民生支出范圍。由于公共產(chǎn)品的公共程度或受益范圍的差異、不同政府層次提供不同的公共產(chǎn)品的效率差異，決定了不同的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由不同層級的政府提供。唯此，該公共產(chǎn)品的提供才是最有效率的。就民生而言，只有明確劃分各級政府間的民生支出范圍，才能將民生支出優(yōu)先落到實處。但在我國，由于現(xiàn)行憲法等法律規(guī)范未對各級政府尤其是中央政府與地方政府之間的事權(quán)作出明確劃分，使得各級政府之間的財政支出責(zé)任不明，尤其是地方政府承擔(dān)了一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的全國性公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，由此造成了中央與地方財政支出責(zé)任的嚴(yán)重錯位。與此同時，省級以下各級政府間財政支出責(zé)任也存在越位、錯位與缺位狀態(tài)并存的問題。為解決上述問題，建議:(1)修改憲法，對政府間的事權(quán)尤其是中央政府與地方政府的事權(quán)作出明確規(guī)定，這是科學(xué)劃分政府間民生支出責(zé)任的前提;(2)制定政府間收支劃分法，在科學(xué)劃分各級政府財政收入的基礎(chǔ)上，依據(jù)公平原則、效率原則和受益范圍原則明確規(guī)定各級政府的民生支出責(zé)任;(3)建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機制，努力增加基本公共服務(wù)財政資源投入總量、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)財政資金進一步向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。尤其要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)的投入，優(yōu)先保障農(nóng)村和落后地區(qū)的基本公共服務(wù)，鼓勵城鄉(xiāng)之間建立公共服務(wù)資源的良性互動機制，切實解決農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足的矛盾，破解城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制障礙，確保廣大農(nóng)民能夠享受與城市居民同質(zhì)化的基本公共服務(wù)。［10］

(三)構(gòu)建民生支出優(yōu)先的民主決策、績效評價與監(jiān)督機制

民生的關(guān)鍵在于民主，只有民主財政才能保障民生財政，財政資金要遵循“取之于民，用之于民”的原則，必須依靠民主監(jiān)督來保障。只有公眾能充分享受到納稅人的權(quán)利，能通過自己選出來的代表對財政進行監(jiān)督和審查，財政才能體現(xiàn)著民生性，才能建立民生財政。財政民主化的基礎(chǔ)和前提則是財政的透明化或公開化，就是讓廣大民眾和納稅人對財政資金的征集、籌措和使用等有知情權(quán)、議政權(quán)、參政權(quán)甚至決策權(quán)，讓廣大民眾真正在財政“取之于民”和“用之于民”的過程中發(fā)揮主人翁的作用。要實現(xiàn)民生財政，就得實現(xiàn)民主理財。［11］而要做到這一點，就必須建立起民生支出公開機制、民主決策機制和監(jiān)督機制。否則，民生支出將容易成為一種名義而被假借和濫用。目前，我國正在修改預(yù)算法，我們認(rèn)為，預(yù)算法的修改最重要的是如何通過預(yù)算實現(xiàn)對政府財政收支行為的有效控制?！拔覈鴳?yīng)以預(yù)算法修訂為契機推動預(yù)算制度改革，建立真正意義上的現(xiàn)代公共預(yù)算制度，確保公民對政府預(yù)算行為的約束，從而真正構(gòu)建起公共財政體制?！保?2］預(yù)算也是規(guī)范、約束政府民生支出行為的一個重要路徑，應(yīng)加大預(yù)算民主的法治保障力度。［13］此外，財政對民生的保障最根本的目標(biāo)是在社會公平正義的情況下，切實保障和提高最廣大人民群眾的福祉。改善民生就要提高民眾生活的便利程度、減輕負(fù)擔(dān)程度。例如，政府投入了大量的財政資金進行醫(yī)療體制改革，如果政府投入的資金并沒有改善民眾的醫(yī)療水平，降低醫(yī)療成本，這樣的民生支出即使算作民生支出，也沒有實質(zhì)意義。許多民生本意的財政資金安排并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果，由此在財政支出上以指標(biāo)衡量的同時，也要通過指標(biāo)體系的評價來實現(xiàn)，特別是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會保障等領(lǐng)域通過績效指標(biāo)來評價尤為重要。只有通過建立績效指標(biāo)體系評價，才能真正反映財政支出的合理性。［14］

(四)建立起與民生優(yōu)先支出責(zé)任相匹配的財政收入法律制度

建立起與民生優(yōu)先支出責(zé)任相匹配的完善的財政收入法律制度，這是保障地方政府有足夠財力用于改善和保障民生的不可或缺的重要前提。第一，修改《立法法》，改革過度集中的稅收立法體制，賦予地方以相應(yīng)的稅收立法權(quán)。目前，我國實行高度集中的稅收立法體制，地方原則上無稅收立法權(quán)，導(dǎo)致地方難以根據(jù)本地實際開辟稅源、組織財政收入。根據(jù)分級財政理論，有必要將具有地方特色且對全國統(tǒng)一市場影響不大的小稅種的開征停征權(quán)、稅收減免權(quán)等全部下放給地方。當(dāng)然，在賦予地方稅收立法權(quán)的同時，也有必要加強對地方稅收立法的監(jiān)督，以防止地方借立法加重本轄區(qū)納稅人之稅負(fù)。第二，完善分稅制財政管理體制，解決稅收收入過分集中于中央的局面。其中，最為關(guān)鍵的，一是科學(xué)、合理劃分中央與地方稅收分成比例;二是科學(xué)選擇、確立地方稅的主體稅種，使地方政府擁有能夠為其履行職能提供必要、相對穩(wěn)定的財力的主體稅種。第三，完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。財政轉(zhuǎn)移支付的目的主要是解決各級政府間縱向不平衡以及地方政府間橫向不平衡等問題，最終實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化。目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付亟待解決的問題，一是借鑒發(fā)達國家的做法，按照“因素法”合理確定中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付辦法和資金用途?！耙蛩胤ā庇欣谔岣哓斦D(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性，提高則政管理的科學(xué)化程度。這些因素應(yīng)包括:人口因素、人均國民生產(chǎn)總值和人均財政收入、自然因素(包括土地面積、地理位置氣候、資源、交通運輸?shù)?、特殊因素(包括少數(shù)民族人口、貧困縣和貧困人口等)等。［15］二是降低專項轉(zhuǎn)移支付在整個轉(zhuǎn)移支付中的比例并規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付行為，最終建立起以一般轉(zhuǎn)移支付為主的財政轉(zhuǎn)移支付模式。因為只有一般轉(zhuǎn)移支付，才具有實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化之功能。三是制定財政轉(zhuǎn)移支付法，就財政轉(zhuǎn)移支付的原則、主體及其權(quán)利義務(wù)、方式、程序等作出明確規(guī)定，不僅為政府間財政轉(zhuǎn)移支付提供明確的行為規(guī)則，而且更重要的是依法規(guī)范政府間的財政轉(zhuǎn)移支付行為。

當(dāng)然，民生支出優(yōu)先涉及諸多方面，如何使其得到真正落實而不是成為一句空洞的口號，則離不開政治體制改革，如建立起政府及其官員向民眾負(fù)責(zé)的選舉與問責(zé)制度等。也只有政府及其官員真正向民眾負(fù)責(zé)，民眾能夠通過直接或者間接的方式約束政府，民生優(yōu)先的目標(biāo)才能實現(xiàn)。

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