“一事不再罰”原則在船舶連續(xù)違法排污案件中的適用＊

林興樂

（上海海事局，上海 200086）

隨著世界航運經(jīng)濟的發(fā)展，由船舶污染引起的海洋環(huán)境問題成為各國高度關(guān)注的重要問題。在船舶污染中，除船舶碰撞等事故引起的海洋污染之外，船舶有意識的向海洋中排放污染物是海洋污染的重要成因，在我國，這類行為也成為海事機關(guān)日常行政檢查與處罰的重點。但通常情況下，某一船舶違法排污行為具有連續(xù)性、次數(shù)較多、排污地點發(fā)生在不同海事機關(guān)管轄海區(qū)等特點，因此，對該類行為該實行“一罰”還是“多罰”尚存在爭議。

一、船舶連續(xù)違法排污案件處罰中的“一罰”與“多罰”爭議

2012年3月6日，上海某海事處執(zhí)法人員在其轄區(qū)碼頭進行檢查時發(fā)現(xiàn)，中國籍船舶“帆順”輪機艙尾軸漏水嚴(yán)重，遂對該船舶實施詳細檢查，后對該船船長和大副制作詢問筆錄。在詢問中，該船船長和大副均承認該船分別于2012年2月29日20：00－20：15時在23°20.6′N，117°02.1′E；于2012年3月3日08：00－08：15時在29°36.3′N，122°05.5′兩次通過艙底泵排放未經(jīng)處理的含油艙底水，共計8噸，已違反《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，且證據(jù)確鑿（此案例來源于上海海事局《行政處罰案例集》），但在如何對該船實施處罰時卻產(chǎn)生了不同意見。

其中一種意見認為，該船兩次違法排放含油艙底水的行為發(fā)生在不同時間與不同轄區(qū)內(nèi)，且都對海洋環(huán)境產(chǎn)生了一定的危害，根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》與《行政處罰法》等法律的規(guī)定，兩次違法排放行為可分別獨立符合一個違法行為的構(gòu)成要件，即具備了行為實施主體、過錯、行為、情節(jié)、行為的危害后果等，因此，應(yīng)對兩次違法排放行為分別實施行政處罰。同時，該意見認為，由于本案中該船舶第一次排放艙底水的行為發(fā)生在其他海事局的轄區(qū)，因而上海海事局只能對發(fā)生在本轄區(qū)的違法排污行為實施處罰，對其他海事局轄區(qū)發(fā)生的行為應(yīng)依法移送其他海事局管轄。

與第一種意見不同，第二種意見則認為，由于船舶的游動性與海洋的特殊性，決定了船舶違法排污行為存在持續(xù)性、次數(shù)多、跨海區(qū)等特點，同時，本案中船舶兩次排污的行為都違反了同一部法律規(guī)范的規(guī)定，且違法主體為同一主體，應(yīng)在綜合考慮海事行政處罰的目的、體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”的前提下，對檢查中發(fā)現(xiàn)的該船連續(xù)兩次相似的違法事實做同一違法行為認定，并依據(jù)《行政處罰法》中關(guān)于“一事不再罰原則”的規(guī)定，對此類行為做一次處罰，另可根據(jù)排污次數(shù)、排污量等對加重處罰情節(jié)做出認定。此外，該船舶的兩次排污行為雖然發(fā)生在不同海事機關(guān)轄區(qū)，但為了便于處罰，應(yīng)由最先發(fā)現(xiàn)其違法行為且具有管轄權(quán)的主管機關(guān)實施處罰。

本文較贊成第二種意見，究其原因，我們可以先看一下《行政處罰法》關(guān)于“一事不再罰”原則的規(guī)定。

二、“一事不再罰”原則的含義與“一事”的界定

《中華人民共和國行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。此規(guī)定第一次在我國行政法律制度中確立了“一事不再罰”原則，其具體是指行政機關(guān)對行政相對人的同一個違反行政法律規(guī)范的行為，不得依據(jù)同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上的行政處罰［1］。

但《行政處罰法》對于“一事不再罰”原則規(guī)定的適用范圍較為狹窄，內(nèi)容也較為模糊。這一規(guī)定僅僅將該原則適用的行政處罰的種類限制在了“罰款”上。同時，該條款對“一事”，即何謂“同一違法行為”的含義也沒有給出具體解釋，為此后該原則在執(zhí)法與司法實踐中的適用留下了一定的難題。

針對“同一違法行為”在概念上的模糊性以及解決實踐中日益涌現(xiàn)的相關(guān)問題，一些學(xué)者試圖在其含義上尋求更為明確的界說，并形成了幾種不同的觀點，其中，以“違法行為構(gòu)成要件說”在當(dāng)前較為盛行。在持有該觀點的學(xué)者中，有的學(xué)者認為，在行政處罰中，受處罰人的行為只要符合某一違法行為的構(gòu)成要件，則在法律上可以確認為存在一個違法行為。這里的同一違法行為不是事實性的，而是法律性的。有的學(xué)者認為，同一違法行為即從其構(gòu)成要件上只符合一個違法行為的特征［2］。在以構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)的前提下，能充分滿足一次構(gòu)成要件的事實就是一事（一個違法行為），能充分滿足兩次（或兩個）構(gòu)成要件的事實為二事，以此類推［3］。

此外，“違法行為構(gòu)成要件說”對構(gòu)成要件的具體組成也做了較多的探討，有較多的學(xué)者認為，在當(dāng)前行政處罰尚無構(gòu)成要件概念的情況下，可通過借鑒刑事處罰領(lǐng)域構(gòu)成要件的有關(guān)概念，因為“行政處罰與刑事制裁在現(xiàn)代主流法學(xué)觀念上傾向于‘量’的差別而非‘質(zhì)’的不同”，以此認為行政處罰中的違法行為的構(gòu)成要件應(yīng)與犯罪構(gòu)成要件相似。具體而言，行政處罰中違法行為的構(gòu)成必要要件有四：一是行政相對人有違反行政法律規(guī)范的作為或不作為；二是相對人的違法作為或不作為必須產(chǎn)生了一定的社會危害性；三是相對人需具備承擔(dān)行政處罰的責(zé)任能力；四是相對人的違法行為應(yīng)基于過錯產(chǎn)生。

至此我們可以看出，在上述案件的法律適用中，“違法行為構(gòu)成要件說”雖然作為一種學(xué)理上的探討，在《行政處罰法》對“同一違法行為”界定不明的背景下，以船舶每次排污行為是否符合一個獨立違法行為構(gòu)成要件來界定違法行為的個數(shù)，有一定的合理性，且操作簡便、易于理解。同時根據(jù)《行政處罰法》第20條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄”的規(guī)定，對案件中兩次違法行為分別實施行政處罰也在形式上符合法律規(guī)定，因此，第一種意見具有一定的合理性。但是，該意見僅借鑒了刑事處罰對構(gòu)成違法行為的界定標(biāo)準(zhǔn)，未能在處罰方式上吸收相關(guān)內(nèi)容，更違背了行政法治的精神要求，最終可能導(dǎo)致行政處罰的結(jié)果與其目的原則背道而馳。

三、行政處罰中的“連續(xù)違法行為”及其處罰

“在刑法上對于如何判斷一個或多數(shù)行為所發(fā)展出之原則，在行政秩序罰上亦同有適用”。［4］在刑法有關(guān)概念中，對基于同一或概括的犯意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的犯罪行為，觸犯同一罪名的犯罪形態(tài)稱之為連續(xù)犯，如多次實施盜竊行為。在對連續(xù)犯處罰時，連續(xù)犯一般被稱為處斷的一罪，即雖然應(yīng)成為數(shù)罪，但為了簡化訴訟與避免過重的刑罰而在處斷時將其視為一個罪行。對連續(xù)犯的處罰采用按一罪行從重處罰的原則，而不采用數(shù)罪并罰。

與刑事處罰相似，行政處罰中也經(jīng)常存在連續(xù)違反一個法律規(guī)范的行為，如機動車駕駛?cè)嗽诓煌臅r間、地點連續(xù)闖紅燈的違法行為。連續(xù)違法行為通常具有如下特征：基于同一個違法的故意；存在數(shù)個性質(zhì)相同的獨立行為；每個獨立行為都具備違法構(gòu)成要件；數(shù)個行為存在空間及時間上的聯(lián)系且未出現(xiàn)過中斷等。在處罰上，對于行政處罰中連續(xù)違法行為的處罰同樣可借鑒刑事處罰中對連續(xù)犯的處斷方式進行，即按一個行為從重處罰。因為雖然在形式上構(gòu)成連續(xù)行為的數(shù)個行為都可單獨構(gòu)成違法，但是數(shù)個行為之間存在時間或空間上的連續(xù)性，且出于同一犯意，違反相同的法律規(guī)范，因此應(yīng)對該多數(shù)行為給予法律上的單一評價。

此外，需要指出的是，對連續(xù)違法行為按一行為實施處罰，除了在操作上借鑒了刑法原理中對連續(xù)犯的認定與處罰標(biāo)準(zhǔn)外，這也是行政法治對限制公權(quán)力、保護人權(quán)的重要要求。首先，在我國，行政處罰的目的是為了糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺守法［5］，而非為了處罰而處罰。對相對人基于同一過錯連續(xù)實施的數(shù)個性質(zhì)相同的行為若通過一次處罰即可實現(xiàn)處罰目的，則就無需實施多次處罰。其次，我國行政法中的“比例原則”要求行政處罰的輕重應(yīng)與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，這就要求行政處罰結(jié)果應(yīng)最大限度實現(xiàn)行政管理目的與保護行政相對人權(quán)益之間的均衡。最后，基于體現(xiàn)信賴保護原則以及實現(xiàn)行政法治狀態(tài)下生活安定性的考量，行政機關(guān)做出的處罰決定不應(yīng)違背行政相對人的可預(yù)測性，從而引起他們生活中的恐懼，而對相對人一個過錯下的多次違法行為實施多罰，將不可避免地引起此種不良后果。

再回到本案，“帆順”輪違法排放含油艙底水的行為，即是一個典型的行政處罰中的連續(xù)違法行為：該輪存在兩次連續(xù)的獨立的違法排放行為；對每個行為而言，其都違反了《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，對海洋環(huán)境產(chǎn)生了一定的危害后果，兩次行為在形式上已經(jīng)分別構(gòu)成了獨立的違法行為；但同時，兩次排放行為之間未出現(xiàn)過中斷，存在時間上延續(xù)與空間上的聯(lián)系。結(jié)合上文所述，本文認為，應(yīng)依據(jù)行政法治精神的根本要求，同時借鑒刑事處罰中對連續(xù)犯的處罰方式，對“帆順”輪存在的兩次連續(xù)違法行為按“同一違法行為”實施處罰，并可依法對行為次數(shù)較多的情況做加重處罰情節(jié)予以認定。在案件管轄上，則由該輪涉及的多次“連續(xù)違法行為”中最先發(fā)現(xiàn)地有管轄權(quán)的主管機關(guān)實施處罰。

四、結(jié)語

在法律的適用過程中，法律自身概念的模糊性給實踐中有關(guān)問題的解決提出了難題，在此情況下，我們可在法律條款限定的范圍內(nèi)，結(jié)合個案尋求最能符合法條原義與行政法治精神的學(xué)理解釋，以幫助我們化解相關(guān)實際問題。但從長遠看，通過立法機關(guān)不斷地修改法律與及時出臺相關(guān)法律解釋是解決實踐問題的最主要途徑。

［1］全國人大常委會法制工作委員會國家行政法室.中華人民共和國行政處罰法講話［M］.北京：法律出版社，1996：88－89.

［2］朱新力.行政法基本原理［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，1995：188－190.

［3］朱新力.論一事不再罰原則［J］.法學(xué)，2001，（11）：19－25.

［4］洪家殷.行政秩序罰論［M］.臺北：五南圖書出版公司，1998：105.

［5］張世誠.中華人民共和國行政處罰法的主要問題（5）［J］.中國行政管理，1996，（10）：9－10.