我國的發(fā)展模式選擇與政府職能轉(zhuǎn)型

□ 羅后清 何國平

一、引論：世界發(fā)展模式之比較

一國選擇怎樣的發(fā)展模式，除了受人口、資源及地理環(huán)境等因素的影響外，政府在其經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用及其職能定位無疑是一關(guān)鍵因素。市場經(jīng)濟條件下，選擇怎樣的發(fā)展模式，歸根到底即是如何處理市場與政府的關(guān)系問題。

在一些發(fā)達國家，根據(jù)其政府對經(jīng)濟社會的干預程度差異，可將其模式分為美國模式、德國模式、北歐模式及日本模式等。

美國模式，是以美國為代表的資本主義市場經(jīng)濟發(fā)展模式，英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國均屬此模式。當然，這些國家并非一模一樣，在一些福利保障方面甚至差異還較大。相對于其他國家而言，美國政府干預的程度較低、范圍較小。美國人天生對政府有一種疑慮，在他們眼中政府是“性惡”的，必須把它的權(quán)力限制在一定范圍內(nèi)，必須把它關(guān)進“籠子里”。在美國模式中，政府主要是以一個裁判員和服務員的角色，為社會經(jīng)濟生活的正常運行提供一些服務和公平競爭的法治環(huán)境，其作用被限定在一定程度和范圍內(nèi)，限定為市場失靈情況下被動的干預，限定在私人不能做或做不好的事情上。

個人主義的文化理念和雄厚的物質(zhì)優(yōu)勢為美國推行“自由市場經(jīng)濟模式”構(gòu)筑了扎實的基礎。美國模式雖然以其市場配置資源的效率性、自主協(xié)調(diào)性與創(chuàng)新性見長，但也因其高消費、投機性及收入分配的不平等等弊端為世人所詬病。

以德國為代表的歐洲大陸國家發(fā)展模式被稱為社會市場經(jīng)濟模式。該模式“既有政府的協(xié)調(diào)，又最大程度發(fā)揮企業(yè)個體的創(chuàng)造活力”；“德國的宏觀調(diào)控、財政制度、金融體制、房地產(chǎn)管理、教育制度等等都非常有特點，而且非常有效”。①鄭新立、王一鳴：《學德國,操作層面還要繼續(xù)研究》，《東方早報》2013年4月23日第C06版。德國政府對于國家干預的態(tài)度可以歸結(jié)為：盡量少干預，但要做必要的干預。干預的目的是為了保護競爭秩序，實現(xiàn)社會公平。德國模式強調(diào)“競爭秩序”，這與德國人癡迷于“秩序”的文化傳統(tǒng)有關(guān)。德國政府對一些投機性較強、容易引發(fā)泡沫經(jīng)濟的行業(yè)控制較嚴，如對房地產(chǎn)業(yè)實施直接的價格管控，這在提倡自由市場經(jīng)濟模式的美國是難以想象的。除了對“競爭秩序”的崇尚外，德國政府對房價的管控還基于其奉行的社會市場經(jīng)濟原則，認為住房權(quán)利是公民的基本權(quán)利，在住房領域不宜實行經(jīng)濟決定論或市場決定論，而應是經(jīng)濟和社會共同決定論，提倡“被管理的市場”。

德國模式的優(yōu)點在于，較好的實現(xiàn)了平等與效率、自由與秩序、市場與政府及社會的均衡，經(jīng)濟發(fā)展較穩(wěn)健，社會較和諧，面臨債務危機，德國經(jīng)濟一枝獨秀；缺點是高福利導致勞動力成本較高、影響投資積極性與效率，政府管制較多導致勞動力市場靈活性不足，服務業(yè)不夠發(fā)達等問題，外需與內(nèi)需不夠協(xié)調(diào)，創(chuàng)新方面與美國也有一定的距離。

北歐國家的發(fā)展特點帶有“民主社會主義”特色：高稅收、高福利及共同富裕。政府雖然“收”得較多、干預較強，但同時起到了較好的收入再分配調(diào)節(jié)作用。北歐模式最大特色就是把私有制為主體的市場經(jīng)濟制度與高福利高稅收的均貧富制度有機地結(jié)合起來。除了強調(diào)政府的收入再分配作用外，在初次分配領域，北歐國家為防止收入差距過大，“三方協(xié)商”亦功不可沒。挪威城市區(qū)域研究所高級研究員托龍·科文格說，北歐模式不是政府或者是研究者發(fā)明創(chuàng)造的一個詞匯，而是經(jīng)過工會、雇主協(xié)會和政府良性平等協(xié)商的過程中形成的社會發(fā)展模式，社會成員信任程度比較高、組織化程度高、人們崇尚平等的生活——這是北歐社會的結(jié)構(gòu)特點。他認為，挪威的實踐表明，經(jīng)濟增長和建立社會福利國家并行不悖，高稅收和高福利、高幸福感也是可以并行不悖的。三方協(xié)商機制使挪威的收入分配很平均，幾乎沒有貧困，相對的貧困也是非常少的，就業(yè)程度較高，人民對政府的信任非常高，大多數(shù)社會成員可以實現(xiàn)人生價值。①周正平：《三方協(xié)商機制——挪威福利社會的穩(wěn)定基石》，《經(jīng)濟參考報》2011年12月20日第005版。

北歐國家既是幸福社會的典范，在國際競爭力方面也處世界前列。北歐社會不刻意鼓勵人們冒尖和美國式的個人英雄主義，北歐國家的創(chuàng)新力靠的是人們對自我價值的內(nèi)生追求，靠的是激發(fā)人們勞動創(chuàng)造的本性。誠然，這種本性的發(fā)揮需要具備一系列條件：如較好的社會保障；一個廉潔、負責、親民的政府；較高的國民素質(zhì)；人人平等、公平競爭的機會等。在一個相對公平的社會，人們的基本公共服務得到了較好的滿足、免去了后顧之憂，多數(shù)人自然不會百無聊賴、混世度日，多數(shù)人都會希望自己的聰明才智有所發(fā)揮。那些說高福利養(yǎng)懶人的看法，不是一葉障目、以偏概全，就是為了欺騙愚弄老百姓。當然，這里的“高福利”不是無原則的，須與國家經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。國家發(fā)展的最終目的就是為了提高人民的生活福利水平。

日本模式的政府干預面相對較寬、程度相對較強，政府的這種強勢作用特別體現(xiàn)在東亞一些國家和地區(qū)在實施追趕型現(xiàn)代化的過程中，東亞文化對政府抱有較高的期待和依附。在這種體制下，政府通過產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)制、行政指導等多種手段對企業(yè)活動、產(chǎn)業(yè)活動和居民的行為進行干預；通過對主導經(jīng)濟部門、外向型產(chǎn)業(yè)等在資源配置上的強化傾斜機制，推動了日本經(jīng)濟的高速增長和日本戰(zhàn)后經(jīng)濟奇跡的形成。但是，在完成趕超任務之后，在經(jīng)濟全球化加速發(fā)展、信息革命滲透到各個領域的背景下，這種政府過度干預，在許多方面表現(xiàn)為扭曲市場機制的發(fā)展模式已經(jīng)逐步喪失了效率，出現(xiàn)了政府干預危機。從一定意義上說，日本的經(jīng)濟危機與停滯不前是政府干預型經(jīng)濟模式難以適應國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境變化的必然結(jié)果。21世紀日本經(jīng)濟的“第三次遠航”面臨著以誘致性制度變遷逐步替代強制性制度變遷的轉(zhuǎn)換過程。

在一些發(fā)展中國家，“東亞模式”和“拉美模式”是兩個關(guān)注度較高的發(fā)展樣板。在這兩個模式中涌現(xiàn)出了一批發(fā)展較快的國家和地區(qū)。在這兩個模式中，政府在早期都發(fā)揮了較強的干預作用，但由于政府質(zhì)量及干預特點各不相同，而導致了不同的結(jié)果：拉美陷入了“權(quán)貴資本主義”和“中等收入陷阱”；東亞的一些國家和地區(qū)，由于政府的質(zhì)量相對較高，干預效果較好，不僅保持了較高的增長速度，而且經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型較為平穩(wěn)。

應該選擇怎樣的發(fā)展模式？如何處理政府與市場的關(guān)系？我國正面臨著重大抉擇。對這一問題的回答具有重大現(xiàn)實意義。

二、我國政府職能定位的偏差與發(fā)展模式存在的缺陷

中國經(jīng)濟自從上世紀七十年代末開始轉(zhuǎn)型以來，一直以較高的年均經(jīng)濟增長率為世人所矚目。對30多年來我國改革開放所取得的成績，有人稱奇，也有人質(zhì)疑，認為中國的發(fā)展代價巨大；有人稱“中國模式”或“中國道路”，也有人稱“半統(tǒng)制、半市場的過渡性體制”或“權(quán)貴市場經(jīng)濟”模式，還有人甚至認為根本不存在所謂的“中國模式”等等。

縱觀中國經(jīng)濟30余年的發(fā)展歷程，盡管人們對其發(fā)展特征評價不一，但對政府在經(jīng)濟社會中發(fā)揮的較強控制作用是基本認同的。相比“東亞模式”，中國政府對經(jīng)濟活動的干預強度有過之而無不及。30余年來中國經(jīng)濟能夠快速增長，一方面是市場化、自由化的內(nèi)生力量所誘致的制度變遷；另一方面也與政府的強力推動相關(guān)。在以經(jīng)濟建設為中心的政策指導下，各級政府把經(jīng)濟建設作為壓倒一切的頭等大事，為追求GDP增長率和政績不遺余力，唯GDP馬首是瞻。

當然，政府的作用能否有效、正確發(fā)揮也不是無條件的。這些條件通常包括：政府官員的素質(zhì)高不高？信息是否對稱？政府是否是一個中性政府以及市場的發(fā)育程度與自我調(diào)節(jié)能力等等。如果說政府的主導作用在我國一定時期有其合理性的話，那么，這種外力驅(qū)動模式發(fā)展到今天，其累積的副作用和矛盾已越來越大。這不僅因為政府干預經(jīng)濟活動依存的客觀條件已發(fā)生了很大變化，政府的過度干預抑制了市場經(jīng)濟自主能力的生長，更重要的是，政府自身也已漸漸偏離了“中性政府”這一關(guān)鍵條件。曾經(jīng)以“中性政府”之論解密“中國模式”成功之道的學者姚洋，最近也以“‘中性政府’的弱化：追問行政主導模式的持續(xù)力”為題，對政府作用的可持續(xù)性效果表示了一定程度的擔憂。①姚洋：《“中性政府”的弱化:追問行政主導模式的持續(xù)力》，“21世紀網(wǎng)”http://www.21cbh.com/HTML/2010-12-27/zMMDAwMDIxMjYzMA.html。

當前我國經(jīng)濟發(fā)展的突出矛盾體現(xiàn)在不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)等方面。資源的粗放利用已經(jīng)過度消耗了我國發(fā)展賴以依存的物質(zhì)基礎，嚴重影響到了我國的后續(xù)發(fā)展與子孫的利益；大量的環(huán)境污染以及假冒偽劣產(chǎn)品已嚴重威脅到了國人的生命健康；利益分配的不公導致收入差距急速擴大、愈來愈難以彌合，嚴重危及到了社會穩(wěn)定……

引發(fā)我國經(jīng)濟社會矛盾日趨緊張的原因自然是多方面的，但最關(guān)鍵的一點卻是不容置疑的，那就是與我國現(xiàn)行的政府主導型增長模式有關(guān)：與政府對經(jīng)濟社會活動的過度干預有關(guān)！與增長主義政府、公司化政府取向有關(guān)！我國經(jīng)濟再次走到了一個重大轉(zhuǎn)折時期和十字路口，今日之中國比經(jīng)濟問題更加緊迫的當屬政府自身的改革與職能轉(zhuǎn)型問題。我國政府職能在定位上的偏差突出體現(xiàn)在“越位”和“缺位”兩方面：

所謂“越位”，是指政府“管了許多不該管的事”，尤其是干預企業(yè)經(jīng)濟活動。相關(guān)文件多次講政府不干預微觀經(jīng)濟活動、不代替企業(yè)招商引資，但地方政府把招商引資作為各項工作的重中之重，甚至主要領導把自己作為第一責任人親自從事招商。有的要求企業(yè)上這個項目不上哪個項目，有的以行政手段干預企業(yè)重組和收購兼并；價格管制仍然較多，一些重要生產(chǎn)要素如能源、礦產(chǎn)、土地等要素的價格管制，既不能反映資源的稀缺程度，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)能減排；不少地方政府直接經(jīng)營城市和經(jīng)營土地。現(xiàn)實中還存在眾多不合理的行政審批和微觀管制，尤其是2008 年9月國際金融危機爆發(fā)后，一些地方政府行政性干預進一步強化，甚至把應對金融危機的臨時舉措常態(tài)化。政府的越位還表現(xiàn)在對教育醫(yī)療科技的過度管制、一些行業(yè)的行政管制及社會事務包辦過多等方面。

所謂“缺位”，是指政府“該管的沒管或者沒有管好”。與“越位”相聯(lián)系，由于管得太多，并管了許多不該管的事， 進而導致一些“該管的沒管或者沒有管好”。政府該干的事，比如宏觀調(diào)控、公共服務均等化、對市場的監(jiān)督等。如何為市民提供好的公共產(chǎn)品和生活環(huán)境，如何調(diào)節(jié)收入差距與地區(qū)差距及產(chǎn)能過剩等方面，存在著較嚴重的“缺位”。我國的食品安全及環(huán)境問題頻出，令國人惶恐不已，究其根源，首先還是政府的監(jiān)管責任沒有盡到。以罰代管，重事前審批，輕事中、事后監(jiān)管，監(jiān)管缺乏主動性和執(zhí)行力。

由于我國政府對經(jīng)濟活動的過度干預或不當干預導致的突出問題主要表現(xiàn)在以下三方面：

一是經(jīng)濟增長方式粗放，資源配置效率不高。我國現(xiàn)有發(fā)展模式面臨的最大瓶頸在于發(fā)展的不可持續(xù)性。我國經(jīng)濟增長模式是資源耗費型的，按單位GDP能耗的比值比較，俄羅斯為6.17，中國大陸為5.19，印度為4.15，韓國為2.44，美國為1.76，巴西為1.76，日本為1.18，德國為1.13，而這種以廉價資源損害環(huán)境為代價的增長，今后必定難以持續(xù)。①曹遠征：《我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型》，《國際金融》2012年第1期。

經(jīng)濟增長方式粗放是我國經(jīng)濟發(fā)展多年來的痼疾，其根本原因還是受制于體制因素的困擾，受困于政府干預無度。政府管制干預過多，以行政行為取代市場行為，漠視經(jīng)濟規(guī)律和機會成本，致使價格信息、供求信息失真，導致資源誤配?，F(xiàn)在一些重要資源的配置不是由市場、而是由黨政部門按自己的意圖在配置。比如說信貸資源，因為我們的銀行體系、金融體系改革沒有到位，所以各級政府依然對信貸的發(fā)放有著很大的影響力。政府部門對重要資源價格的控制，導致“中國大多數(shù)資源和環(huán)境性產(chǎn)品的價格存在著過低扭曲，這是中國高資源和環(huán)境消耗的機制性原因”，②周天勇：《資源價格改革:第二次價格改革的主線》，《中國黨政干部論壇》2010年第10期。土地、資本、勞動力價格的扭曲促使了資源以浪費的方式進行生產(chǎn)。政府掌管的資源越多，資源浪費越嚴重。政府對市場的了解總是不如市場自己，這已為歷史所證明。

大量的行政壟斷，不僅導致壟斷企業(yè)的低效率和社會福利損失，而且制約了民企的發(fā)展空間，致使其大量擁擠在低端產(chǎn)業(yè)，靠低成本競爭立足，缺乏創(chuàng)新能力；金融管制過多，導致金融服務發(fā)展滯后、利率與市場需求脫節(jié)，資金利用效率低下，浪費與短缺并存；科技管制過多，導致科研成果與市場需求脫節(jié)，一方面資金投入不足，另一方面又浪費嚴重；高等教育管制過多，致使高校官本位化，教師的地位已淪落為被動工作的拿計件工資的“打工者”、職業(yè)異化、資源錯配，一些大學教師的主要任務已不是教書育人，人才培養(yǎng)與需求脫節(jié)。我國股市為何運營了20多年，還不如一個賭場，令廣大中小投資者傷心欲絕？！其本質(zhì)原因即在于政府的過度管制、定位和發(fā)展違背市場規(guī)律、貪大求全求快，政府成了股市最大的莊家、兼裁判員和運動員于一身，或受制于特殊利益集團，致使中國股市成為世界上最不公平的市場。中國股市根本沒有起到優(yōu)化資源配置的功能，當然也談不上經(jīng)濟晴雨表的作用。

二是片面追求GDP政績，導致增長與發(fā)展脫節(jié)，生產(chǎn)與消費脫節(jié)，經(jīng)濟社會矛盾日趨緊張。我國地方政府競相追逐GDP政績，不惜使用任何手段和代價，筆者稱之為“GDP拜物教”，有學者稱之為“地方政府公司化”。③趙樹凱：《地方政府公司化:體制優(yōu)勢還是劣勢》，《文化縱橫》2012年第2期。

追求GDP適度增長本無可厚非，其可怕之處就在于，一旦將其過分功利化，將之作為考核政府官員政績的主要指標乃至決定性指標，“官出數(shù)字，數(shù)字出官”，其性質(zhì)就走向了反面。用數(shù)字考核官員好比用計件工資考核員工一般，是一種原始、簡單的非人性化考核指標。在我國政界，所以看重GDP數(shù)量指標，一是受“經(jīng)濟決定論”、“物質(zhì)決定意識”等思想的影響，將之絕對化、片面化；二是這種GDP數(shù)量考核指標，最簡單明了。由于上下級之間信息不對稱，要想了解下級的政績，上級不便或者不愿花費大量的時間和精力查證，不如設置一些容易掌控的指標，省時省力。

片面追求GDP導致的突出問題主要有以下三個方面：首先，為追求單方面的產(chǎn)出和任期政績，急功近利。不惜動用一切手段、一切人力物力和財力，不惜破壞環(huán)境和透支子孫資源，嗜好集中力量辦大事，熱衷于折騰、弄虛作假和營造短期轟動效應，這也是導致我國粗放型經(jīng)濟增長方式長期延續(xù)的重要原因之一。其次，分割市場，形成諸侯經(jīng)濟，加劇重復建設和供求結(jié)構(gòu)失衡。我國的結(jié)構(gòu)失衡及重復建設為何如此突出？調(diào)節(jié)為何如此緩慢？是市場機制失靈的結(jié)果嗎？美國是自由市場經(jīng)濟的典范，其經(jīng)濟運行就有較好的自我修復功能。地方政府競爭有一定的好處，但如果沒有全國一盤棋的頂層設計，競爭過度就成為無序競爭、惡性競爭，就變成諸侯經(jīng)濟了。我國出現(xiàn)的大量的重復建設和產(chǎn)能過剩，主要原因還不能歸罪于市場失靈，主要是地方政府為追求短期政績惡性競爭的結(jié)果。市場經(jīng)濟重復建設在所難免，但在我國由于有地方政府這個強力推手，使之更加極端化和常態(tài)化，市場機制短期內(nèi)難以自主平衡。我國鋼鐵行業(yè)和光伏產(chǎn)業(yè)的無序競爭導致的產(chǎn)能嚴重過剩就充分證明了這一論斷。中國鋼鐵協(xié)會副秘書長屈秀麗認為，我國鋼鐵行業(yè)“產(chǎn)能過剩只是個表象，實際上是多年鋼鐵行業(yè)無序發(fā)展的結(jié)果?！变撹F協(xié)會會員企業(yè)紛紛通過檢修等手段實行限產(chǎn)，整個上半年產(chǎn)量是下降的，有些企業(yè)減產(chǎn)幅度還很大。但是許多地方小企業(yè)，產(chǎn)量仍然在增長，有些地方鋼鐵行業(yè)固定政策投資還在增加。地方鋼企普遍受到地方政府保護，并不認真執(zhí)行限制產(chǎn)能政策。從2011年底開始，中鋼協(xié)就號召鋼鐵企業(yè)主動減產(chǎn)，限產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，2012年上半年中鋼協(xié)非會員企業(yè)的粗鋼產(chǎn)量大幅增長12.9%，而同期中鋼協(xié)260家會員企業(yè)粗鋼產(chǎn)量卻同比下降0.1%。①朱禁弢：《鋼鐵業(yè),“無序”之憂》，《中國經(jīng)濟周刊》2012年第39期。

另一被稱為新興產(chǎn)業(yè)、曾一度風光無限的光伏產(chǎn)業(yè)最近的日子也很是難過。我國的光伏產(chǎn)業(yè)是“兩頭在外”——95%的原材料依賴進口，95%的產(chǎn)品依賴出口，被自嘲為“耗了自己的電，節(jié)了別人的能”。我國光伏產(chǎn)業(yè)在不長的時間里，從起步到產(chǎn)能嚴重過剩，其背后都有地方政府這個強力推手在助跑：青海格爾木、黑龍江綏化、江西新余、河北保定、江蘇無錫等地紛紛宣誓打造“光伏城”。地方政府以土地無償劃撥、稅收返還、巨額電價補貼等條件來扶持光伏企業(yè)上馬。中西部經(jīng)濟落后地區(qū)更愿意以優(yōu)惠政策來招商引資，發(fā)展太陽能光伏這類新興產(chǎn)業(yè)，而企業(yè)為了套取補貼，盲目上馬項目。 在地方政府的助推下，光伏產(chǎn)業(yè)在中國出現(xiàn)了過度投資與產(chǎn)能過剩，為今日的危機埋下了伏筆。中國2011年的光伏組件總產(chǎn)能達30GW，而全球裝機量估計只有20GW，產(chǎn)能過剩問題十分嚴重。②夏金彪：《光伏業(yè)“大躍進”需反思地方投資沖動》，《中國經(jīng)濟時報》2012年8月2日第A12版。目前，中國不少光伏企業(yè)已經(jīng)面臨倒閉，一些地方政府又在想法施救。是所謂“成也蕭何，敗也蕭何”！地方政府在前期通過扭曲性激勵導致了光伏產(chǎn)業(yè)的過度投資，如今又試圖以阻止企業(yè)破產(chǎn)的方式影響正常的優(yōu)勝劣汰。我國供求結(jié)構(gòu)長期失衡、難以自動協(xié)調(diào)平衡的真正難題即在于此。

再次，重物輕人，以物為本。俗話說，十年樹木，百年樹人。由于對人的投資難以短期見效且不易度量，因而在各級政府官員眼里是可“研究研究”的問題。我國的教育經(jīng)費，早在1993年，中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就明確提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀末達到4%。”可直到最近才基本達到這一目標。

與我國GDP高速增長、財政收入大幅增長不協(xié)調(diào)的是，國人的幸福指數(shù)卻不升反降。住房難、就醫(yī)難、上學難，低工資、勞動保障不公平以及環(huán)境污染等民生問題依然形勢嚴峻。據(jù)有調(diào)查顯示，2012年，我國有312萬癌癥病人被發(fā)現(xiàn)，因癌癥死亡的人口高達270萬，這個數(shù)字在過去30年里增長了80%。③許十文：《癌癥“大搜查”》，《二十一世紀商業(yè)評論》2013年第123期。據(jù)《2012中國腫瘤登記年報》的分析，2009年，中國人患最多的癌癥依次為肺癌、胃癌、結(jié)直腸癌、肝癌和食管癌，死亡最多的癌種第一位是肺癌，其次為肝癌、胃癌、食管癌和結(jié)直腸癌。我國的癌癥發(fā)病呈現(xiàn)年輕化趨勢，最新數(shù)據(jù)顯示，全國35歲至39歲年齡段中，平均每10萬人中有87.07人會罹患癌癥，而在40歲至44歲年齡段中，這一數(shù)字達到了154.53。對于導致中國癌癥患者年輕化的原因，腫瘤學家們的共識是：環(huán)境污染、不良生活方式與現(xiàn)代社會生活造成的精神壓力。

盡管近些年來，各級政府對民生問題有所關(guān)注，但與我國經(jīng)濟實力相比還很不相稱。即使有再多的GDP ，如果國人的健康都被損害了，子孫賴以生存的資源都被透支了，道德信任深陷危機，潛規(guī)則盛行以致正不壓邪，叢林法則占優(yōu)以致弱肉強食，那樣的經(jīng)濟增長又有什么意義呢？那種片面追求速度和物質(zhì)財富增長的“物質(zhì)決定論”及“唯物主義”把人的需要局限于生理層次，把人變成了經(jīng)濟動物。聯(lián)合國開發(fā)計劃總署《1996年度人力資源開發(fā)報告》稱，一個國家的GNP的四分之三靠人力資源，四分之一靠資本資源。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，世界財富的64% 由人力資本構(gòu)成。1992年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、美國經(jīng)濟學家貝克爾認為，發(fā)達國家資本的75% 以上不再是實物資本，而是人力資本。

知識經(jīng)濟時代，一國經(jīng)濟社會發(fā)展的決定因素，不在于擁有多少物質(zhì)資本，而在于有怎樣的人力資本積累。發(fā)展中國家想要擺脫“比較優(yōu)勢陷阱”及低水平過度競爭的惡果，必須采取切實有效的措施，把人力資本建設提高到國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。

三是官商不分、監(jiān)管失靈、腐敗叢生、社會公平嚴重受損。腐敗問題和貧富懸殊是當今中國最大的不穩(wěn)定因素。現(xiàn)今之中國，人們意見最大的還不在于收入出現(xiàn)了較大的差距，人們最不滿的還在于因競爭不公平引起的貧富差距、在于因特權(quán)、行政壟斷引起的收入差距。特權(quán)問題是現(xiàn)今中國最大的敵人和威脅，公平問題乃當今中國最急切的訴求。由于官商不分，亦官亦商，政府部門既是裁判員又是運動員，競爭不公平成為必然，民營企業(yè)發(fā)展受到諸多打壓和“玻璃門”的阻撓；一些行政壟斷企業(yè)不思進取、服務質(zhì)量低下，靠特權(quán)維持優(yōu)勢地位、謀取超額利潤，而結(jié)果往往卻是“窮廟富方丈”。

由于權(quán)力干預過多過濫，致使商人或企業(yè)主們無法支配自己的命運或者捕捉到暴富的捷徑，爭相巴結(jié)權(quán)力、與權(quán)力結(jié)盟，權(quán)力因此成為收買者俘虜，是謂權(quán)力資本化、商品化。

三、我國的發(fā)展模式選擇與政府職能轉(zhuǎn)型困境分析

上述分析表明，我國奉行的這種由政府強力驅(qū)動的發(fā)展模式已顯現(xiàn)出嚴重弊端，政府主導正在成為負能量：“一些有價值的研究暗示，中國即將到了過去那種政府主導模式將成為后續(xù)發(fā)展的桎梏的階段。對現(xiàn)實的觀察可能會有更加強烈的感受”。①張文魁：《政府主導正在成為負能量》，《經(jīng)營管理者》2012年第10期。中國的下一步發(fā)展已經(jīng)到了需要做出重大抉擇的時候。從本質(zhì)上看，我國現(xiàn)有發(fā)展道路還沒有擺脫舊體制發(fā)展模式的窠臼和路徑依賴。中國想要贏得下一個30年的經(jīng)濟較快發(fā)展以及順利跨越“中等收入陷阱”，必須重塑新的發(fā)展模式。實現(xiàn)由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變應該是不容置疑的發(fā)展方向，也是一些實施趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國家的最終選擇和必由之路。

在具體的模式選擇方面，我們應該借鑒成熟的市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，在政府、市場、社會“三只手”之間達成某種平衡。中國的發(fā)展應該在做大蛋糕和分好蛋糕之間達成某種均衡。它們二者之間是相輔相成的關(guān)系。蛋糕做大了，才能夠多分；但分配不公平，蛋糕也做不夠大。即使蛋糕做大了，如果分配不公平或者差距太大，那樣的社會勢必引發(fā)人與人之間的對立與攀比關(guān)系，導致欲壑難填和貪得無厭，永遠也沒有滿足的時候。毋庸置疑，中國社會目前的高度緊張狀態(tài)、貪得無厭心理，與收入分配不公、差距過大有著極大的關(guān)聯(lián)。對人類社會而言，提倡適度增長、適度消費、公平分配也許是一種更高的境界，或許更符合人與人以及人與自然和諧相處。人們批評資本主義貪得無厭、競爭過度，其道理即在于此。在自然資源和環(huán)境承載力相對有限的情況下，應提倡一種環(huán)境友好、人際關(guān)系和諧的適度增長模式。筆者以為，眼下的中國必須淡化對經(jīng)濟增長速度的刻意追求和對所謂經(jīng)濟奇跡的過度吹捧與崇拜，提倡協(xié)調(diào)、均衡、自然的發(fā)展。通過政府作用的發(fā)揮促動經(jīng)濟發(fā)展的提速是有一定限度和條件的，哈耶克所鐘情的“自然秩序”是有其合理性的，我們對人的這種“能動作用”不能過于“自負”。片面追求高速度，欲速則不達，經(jīng)濟規(guī)律不以人的意志為轉(zhuǎn)移，這些舊話現(xiàn)在重提仍有重要現(xiàn)實意義。改革開放前好“折騰”的歷史教訓，值得我們深刻反省！

中國模式應該在打造共同富裕、社會公平、適度競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展等方面塑造自己的優(yōu)勢和特色，應該在打造國民幸福方面多下工夫。亞洲的小國不丹，雖然人均GDP不到2000美元，但其國民幸福指數(shù)卻在亞洲領先、世界靠前，其經(jīng)驗值得我們學習。1972年，不丹成為世界上第一個確定以“國民幸?！睘閲野l(fā)展目標的國家。2006年，不丹被評為全世界“幸福指數(shù)最高的國家”之一，“幸福指數(shù)”亞洲排名第一、世界第十三。2006年英國公布的調(diào)查報告稱，不丹在“全球快樂排行榜”中名列第八，僅次于人民生活以高福利、高收入、高稅收、高消費為特征的瑞士及北歐諸國之后。②韓越主編：《東南亞南亞商務環(huán)境概論》，北京大學出版社，2010年版。不丹在推動現(xiàn)代化的進程中，為保持獨特的文化傳統(tǒng)和自然環(huán)境優(yōu)勢，沒有把“經(jīng)濟列車”的“油門”開到最大，而是采取了一種“限制性發(fā)展和漸進式開放”的發(fā)展模式（類似的還有泰國提出的“知足經(jīng)濟”）。不丹社會安寧，生態(tài)環(huán)境優(yōu)異，生活節(jié)奏緩慢悠適，傳統(tǒng)習俗濃郁，人民安居樂業(yè)，國民對物質(zhì)財富的享受遠遠低于精神上的追求。不久前在印度德里舉行的年度可持續(xù)性發(fā)展會議上，不丹宣布將建立世界首個有機農(nóng)業(yè)國家，禁止殺蟲劑與農(nóng)藥的銷售，完全依賴于自己的動物與農(nóng)業(yè)廢料作為肥料。③John Vidal and Annie Kelly：《Bhutan set to plough lone furrow as world's first wholly organic country》，《guardian.co.uk》2013年2月11日.

幸福最大化，是人類社會的最終追求，如何保持國民經(jīng)濟與國民幸福同步增長，如何使經(jīng)濟增長與發(fā)展更切合人道，是一個值得作為我們的發(fā)展信念和指導原則而深入思考的問題。如果一個民族或國家只信仰金錢和權(quán)力，貪圖物質(zhì)享受，崇尚叢林法則，那樣的后果將是十分可怕的。目前的中國除了發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型和回歸常態(tài)外，還需要對人們的信仰加以重構(gòu)，片面的“唯物主義”是十分有害的。需要對人民的觀念加以改造和引導，提倡“清心節(jié)欲”、“敬畏自然”、“樂善好施”的風尚，以中和市場競爭引發(fā)的物欲橫流和貧富對立。

我國發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，一方面要充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用；另一方面又要優(yōu)化和完善政府的調(diào)控和服務職能。從二者的關(guān)系看，轉(zhuǎn)變政府職能已成為我國當前發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。我國政府職能在定位方面，必須實行根本性轉(zhuǎn)變。近期政府換屆，有報道稱，“全國政府債務高達15萬億，多地或醞釀GDP大躍進”，筆者對新一屆地方政府蠢蠢欲動的大手筆投資計劃和過度干預經(jīng)濟活動所表現(xiàn)出的執(zhí)迷不悟與GDP政績沖動倍感憂慮。我國政府職能必須由審批型政府轉(zhuǎn)為監(jiān)管型政府、由經(jīng)濟建設型政府轉(zhuǎn)向公共服務型政府、由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。最近，國務院公布了關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定，并指出：1)凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，政府都要退出；2)凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。新的“兩個凡是”在政府職能定位方面有所突破，應該得到肯定，期待新一屆領導人在政府職能轉(zhuǎn)變方面有實質(zhì)性突破。

政府職能轉(zhuǎn)變問題在我國已提了多年，也取得了一些成效，但一直沒有取得重大進展和突破，近些年來運用“行政手段”干預經(jīng)濟活動的現(xiàn)象又有所強化。一些學者甚至擔心計劃經(jīng)濟的幽靈會在中國再度上演，這絕不是杞人憂天！由于對政府權(quán)力缺乏制約，助長了政府首長們決策的隨意性和專斷驕橫。筆者以為，制約我國政府職能快步轉(zhuǎn)型的因素主要有以下幾個方面：

第一，思想認識方面的原因：“奴性”政治文化使然。關(guān)于政府和國民的關(guān)系，有人認為，有什么樣的政府就有什么樣的國民；也有人認為，有什么樣的國民就有什么樣的政府。筆者是贊同后一種觀點的。專制政治在中國綿延2000余年，固然有多種原因，但最根本的還在于國民的“奴性”使然。對于國人的這種根深蒂固的“奴性”特質(zhì)，魯迅先生曾有過深刻的揭露和批判：國人一方面逆來順受，自甘卑賤屈辱貧寒而不自知；另一方面，一朝得勢，便以貴凌賤、以富凌貧，加倍壓迫自己的同胞。國民的這種奴性文化表現(xiàn)出對政治強人、清官和強勢政府的過份依賴與推崇。一遇到什么問題，他們都希望政府這個“大家長”或“父母官”包辦得越多越好、或者把所有責任都推向政府。這樣，既導致政府太累、承擔了太多的責任，同時也導致政府權(quán)力過于集中和強勢。

與萬能政府和威權(quán)政府相適應，國人對市場的作用卻有一種天然的恐懼、排斥和不適心理。一旦社會經(jīng)濟出現(xiàn)什么問題，總拿“市場化”說事，一切都是“市場化”惹的禍。在一個沒有經(jīng)過真正的市場經(jīng)濟洗禮的國度，這種觀念的盛行，不能不說是國人的一種奴性和愚昧無知的表現(xiàn)。我們對市場失靈談論過多、乃至如臨大敵，對政府失靈則熟視無睹、甚至是諱疾忌醫(yī)。

第二，體制方面的原因。首先，由于體制因素致使干部考核激勵機制失效，各級政府熱衷于GDP政績，熱衷于干預經(jīng)濟活動，熱衷于有形的物質(zhì)生產(chǎn)和面子工程。為什么中國官員唯GDP馬首是瞻？GDP主義既是追求短期政績的需要，也是政績考核方面的缺失所致。其次，由于體制因素，導致權(quán)力過于集中，缺少監(jiān)督和制約，致使政府這只“看得見的手”變得無所顧忌，成了“閑不住的手”，干預過度、“越位、錯位”在所難免。

第三，利益因素的影響。我國政府職能的轉(zhuǎn)變，由于缺少自下而上的壓力，主要靠政府部門自覺自為，出于自身利益的考慮，難免下不了手，或曰缺乏動力和壓力作傷筋動骨式的觸及靈魂的改革；同時，由于既得利益集團的阻撓，也難以下手。利益因素除了官員自主追求自身利益外，官員還可能成為“管制俘虜”被收買，成為被管制者利益的代言人。

此外，除了個人利益訴求，還涉及到中央與地方的利益關(guān)系問題，涉及到二者的事權(quán)與財權(quán)的配置問題。由于我國現(xiàn)行財政體制不合理，事權(quán)與財權(quán)的不對等，地方政府出于地方利益的考慮，也會看重能給地方帶來更多眼前收益的經(jīng)濟生產(chǎn)和短平快項目，力爭實現(xiàn)地方短期收益最大化，進而忽視環(huán)境保護和基本公共服務建設，甚至不惜損害地方長遠利益。

上述影響我國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素還在于體制方面，利益因素也與體制有關(guān)；至于文化因素則是可以隨著環(huán)境的變化而改變的，沒有一成不變的文化?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是，靠什么力量來推動體制的變革與突圍？近一時期以來，出于對中國改革緩慢與前景的擔憂，一些學者對頂層設計給予了較高的期待。學者們的這種呼吁與期待或許能釋放一定的正能量和輿論壓力，但僅有這些是遠遠不夠的。中國的改革不僅需要頂層設計，需要高層領導的敢作敢為，同樣也需要大眾百姓的覺醒、參與和推動。上下聯(lián)動、漸進改革不失為促進我國社會進步與體制創(chuàng)新的一條最佳路徑。