歐盟草藥和我國中藥注冊法規(guī)體系比較研究

李秦川陳永法潘勤

（1中國藥科大學(xué)，江蘇 南京 211198；2天津中新藥業(yè)研究中心，天津 300457）

歐盟草藥和我國中藥注冊法規(guī)體系比較研究

李秦川1陳永法1潘勤2

（1中國藥科大學(xué)，江蘇 南京 211198；2天津中新藥業(yè)研究中心，天津 300457）

本文通過對歐盟草藥和我國中藥注冊法規(guī)體系的介紹，闡明現(xiàn)有完整的歐盟草藥注冊法規(guī)體系，分析中歐雙方注冊法規(guī)體系產(chǎn)生差異的原因，為中藥更好地適應(yīng)歐盟草藥注冊法規(guī)體系起到指引作用。

歐盟草藥；中藥；注冊法規(guī)體系

適應(yīng)歐盟草藥注冊法規(guī)是中藥順利進(jìn)入歐盟市場的關(guān)鍵，比較中藥和歐盟草藥注冊法規(guī)體系將為我國中藥進(jìn)入歐盟市場提供參考。由于中藥包括中藥材、中藥飲片和中成藥等，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于歐盟草藥的范圍，故本文的比較僅限于在中藥與歐盟草藥相一致的范圍內(nèi)進(jìn)行。

1 歐盟草藥注冊法規(guī)體系

1.1 背景

歐盟由于其體制的獨(dú)特性，草藥注冊法規(guī)的發(fā)展也有其獨(dú)特性。歐盟各國從各自為政到成立經(jīng)濟(jì)共同體，草藥的管理同樣經(jīng)歷了由歐盟各國各自為政到有一個相對統(tǒng)一的法規(guī)作為指導(dǎo)的過程。歐洲對于草藥的管理經(jīng)歷了相當(dāng)長的時間，總體來說草藥管理的發(fā)展與整個歐洲藥品管理體系的發(fā)展是并行的[1]，但草藥注冊法規(guī)的建立起步較晚。2004年2004/24/EC指令的頒布對歐盟草藥管理具有里程碑的意義，自此草藥管理在歐盟有了明確的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了歐盟對完善草藥注冊法規(guī)的思考。

1.2 立法進(jìn)程

1.2.1 法律淵源 歐盟藥品立法的法律淵源是條約、委員會立法、法院判例、歐盟內(nèi)部采用的聲明及決議等[2]。歐盟法律淵源引導(dǎo)歐盟的立法。

1.2.2 完善過程 從20世紀(jì)60年代起歐盟就開始了對草藥立法的探索，歐盟草藥立法從無到有，逐步規(guī)范，其完善過程見表1。

表1 歐盟草藥立法的完善過程

EC早在 1965年就有對草藥立法的意識，但由于當(dāng)時EC各成員國之間對草藥認(rèn)同度不盡相同，草藥質(zhì)量也參差不齊，草藥生產(chǎn)者按藥品注冊標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)草藥的積極性也不高，因此，按照一個統(tǒng)一的法律規(guī)范對草藥進(jìn)行管理的難度較大。

隨著草藥市場的擴(kuò)大，1975年，EC對市場中流通的草藥進(jìn)行了清理，逐漸規(guī)范草藥產(chǎn)品市場，制定一個統(tǒng)一的法律規(guī)范是趨勢所在。2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），中藥面向國際推動了歐盟草藥的立法發(fā)展；同年，歐盟成立草藥產(chǎn)品委員會（HMPC），經(jīng)過對2001/83/EC指令的修訂提議、咨詢意見，最終，出臺了2004/24/EC指令?？v觀歐盟草藥立法，從第一次確定草藥合法地位到對草藥進(jìn)行單獨(dú)立法歷經(jīng)39年。

1.2.3 歐盟 2004/24/EC指令實(shí)施情況 2010年，歐盟國家資格審查局（NCAs）根據(jù)歐盟政府授權(quán)，收集各成員國的注冊數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)出截至2010年底簡化注冊指令（TUR）在歐盟各成員國的實(shí)施情況，包括各成員國的申請數(shù)量、批準(zhǔn)的數(shù)量以及單一組分產(chǎn)品和復(fù)方產(chǎn)品所占比例等多方面信息。草藥在歐盟的注冊情況以及今后的發(fā)展趨勢見圖1，2，3[12]。

圖1 2005-2010年單一組分草藥產(chǎn)品和草藥復(fù)方產(chǎn)品采取TUR方式申請的數(shù)量

圖2 各成員國單一組分草藥產(chǎn)品和草藥復(fù)方產(chǎn)品采取TUR方式申請的數(shù)量

圖3 草藥復(fù)方產(chǎn)品TUR申請中含有的單一組分的數(shù)量注：其他指此類復(fù)方藥物中含輔助維生素和礦物質(zhì)

圖1顯示的是2005-2010年采取TUR方式注冊的單組分草藥產(chǎn)品和草藥復(fù)方產(chǎn)品的數(shù)量。從圖中可以看出在TUR注冊數(shù)量明顯上升的情況下，草藥復(fù)方產(chǎn)品的注冊數(shù)量也呈現(xiàn)上升趨勢。由此可見，歐盟在實(shí)施TUR的過程中，各成員國對草藥復(fù)方產(chǎn)品的認(rèn)可度逐漸增加，有利于建立完善的草藥注冊法規(guī)體系。

圖2顯示的是各成員國采取TUR方式注冊的單一組分草藥產(chǎn)品和草藥復(fù)方產(chǎn)品的數(shù)量，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2010年12月31日。TUR申請總量為353份，草藥復(fù)方產(chǎn)品有93份，占26.35%。其中，英國、德國、奧地利、瑞典、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞等國對草藥復(fù)方的認(rèn)同度較高，均有或多或少的草藥復(fù)方注冊申請，奧地利草藥復(fù)方申請數(shù)量更是達(dá)到本國TUR申請總量的50%。選擇合適的可能率先建立良好的草藥注冊法規(guī)體系國家作為突破點(diǎn)對中藥進(jìn)入歐盟市場具有事半功倍的效果。

截至2010年12月31日，歐盟草藥復(fù)方產(chǎn)品TUR申請中含有的單一組分的數(shù)量如圖3所示。其中，含有2種和3種組分的申請分別占25.81%和39.78%，復(fù)方中超過20種組分草藥的申請只有1個，占1.08%。歐盟草藥復(fù)方產(chǎn)品中所含組分傾向于少于10種，以2～ 3種居多，這對歐盟草藥復(fù)方注冊法規(guī)體系的建立有深遠(yuǎn)的影響。

1.3 法律體系

歐盟草藥注冊管理遵循歐盟制定的相關(guān)法律法規(guī)。條約是歐盟內(nèi)的最高法律，具有類似憲法的性質(zhì)。歐盟在條約的框架下制定一系列的二級法，包括約束性法律（法規(guī)、指令等）和軟性法律（決議、通訊、指南等）。歐盟藥品管理法規(guī)的實(shí)施細(xì)則常以指南和注意事項(xiàng)的形式公布[1]。

1.4 相關(guān)法規(guī)

1.4.1 法規(guī) 1965年，歐洲經(jīng)濟(jì)歐共體（EEC）發(fā)布了65/65/EEC指令[3]，該指令是歐洲最主要的關(guān)于藥品法律、法規(guī)及管理的規(guī)定，明確提出組成藥品的物質(zhì)可以為化學(xué)性、動物性和植物性的物質(zhì)，確立了草藥的合法地位[1]。

1.4.2 指令

1.4.2.1 2001/83/EC 2001年11月6日，歐盟議會和理事會正式簽署2001/83/EC指令，該指令共130條，整合了以前的指令，內(nèi)容豐富、全面[7]，是一部關(guān)于人用藥品的單獨(dú)性、綜合性指令。

1.4.2.2 2003/63/EC 為了節(jié)約藥品審評的時間和資源，規(guī)范各個地區(qū)的注冊申請，歐盟、美國和日本在2000年人用藥物注冊技術(shù)要求國際協(xié)調(diào)會（ICH）上達(dá)成一致意見，同意對CTD建立一套統(tǒng)一的格式和術(shù)語。為此，歐盟對2001/83/EC指令附錄Ⅰ當(dāng)中的申報(bào)資料要求進(jìn)行了修訂，2003/ 63/EC指令于2003年6月25日正式頒布。目前，傳統(tǒng)草藥產(chǎn)品歐盟注冊提供的申報(bào)資料也必須要按照CTD的格式，否則，審評機(jī)構(gòu)不予受理[13]。1.4.2.3 2004/27/EC 歐盟于2004年3月21日正式通過了2004/27/EC指令，該指令對2001/83/EC指令中原有的注冊審批程序即互認(rèn)可程序進(jìn)行了修訂，這為我國中藥進(jìn)入歐盟市場提供了新的契機(jī)[13]。1.4.2.4 2004/24/EC 2004年4月30日，歐盟議會和理事會頒布實(shí)施了2004/24/EC指令，該指令主要就傳統(tǒng)草藥注冊的相關(guān)問題對 2001/83/EC指令進(jìn)行了修訂，系歐盟首次針對傳統(tǒng)草藥制訂的法令，對統(tǒng)一、規(guī)范傳統(tǒng)草藥在歐盟的注冊管理，促進(jìn)傳統(tǒng)草藥在歐盟的發(fā)展具有重要意義[13]。

1.4.3 指南 2006-2008年，歐洲藥品管理局（EMA）陸續(xù)出臺了多個有關(guān)歐盟草藥的指南性文件，如 Guideline on the Non-clinical Development of Fixed Combinations of Medicine Products、Guideline on the Clinical Assessment of Fixed Combinations of Herbal Substances等。自2004年TUR實(shí)施以來，歐盟對草藥的注冊日益關(guān)注，通過發(fā)布指南性文件細(xì)化草藥的注冊要求，同時也為今后草藥注冊法規(guī)體系的完善奠定基礎(chǔ)。

2 中藥注冊法規(guī)體系

2.1 背景

2007年7月10日國家食品藥品監(jiān)督管理局（SFDA）發(fā)布了新修訂的《藥品注冊管理辦法》，確立了科學(xué)監(jiān)管理念統(tǒng)領(lǐng)藥品注冊工作的指導(dǎo)思想，但新辦法中對中藥的具體規(guī)定尚沒有完全明確，需要進(jìn)一步解釋和說明具體條款的內(nèi)涵和技術(shù)要求。因此，SFDA在修訂《藥品注冊管理辦法》的同時，著手起草《中藥注冊管理補(bǔ)充規(guī)定》。補(bǔ)充規(guī)定共22條，包括了中藥注冊宏觀管理的總體要求、鼓勵中藥研發(fā)創(chuàng)新、注重中藥生產(chǎn)過程和指標(biāo)控制、科學(xué)合理制定更改劑型的技術(shù)要求等內(nèi)容，進(jìn)一步保證中藥產(chǎn)品質(zhì)量。

2.2 立法進(jìn)程

自1985年首部《中華人民共和國藥品管理法》頒布實(shí)施以來，我國建立了較為規(guī)范的新藥審評體制，并在之后不斷地對藥品監(jiān)督管理法律體系進(jìn)行完善。其中，針對中藥注冊的法規(guī)也不斷進(jìn)行改革，以適應(yīng)新形勢的要求。

1987年，《新藥審批辦法》對其中有關(guān)中藥的部分作了補(bǔ)充規(guī)定和說明；1992年，衛(wèi)生部頒發(fā)《關(guān)于藥品審批管理若干問題的通知》，再次對有關(guān)中藥的部分進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充規(guī)定，使中藥新藥的管理更為科學(xué)、全面，并推動了基礎(chǔ)研究深人開展。1999年修訂的《新藥審批辦法》對中藥新藥審批管理進(jìn)一步加強(qiáng)。中藥審評要求從無到有、逐步提高，并在之后進(jìn)一步規(guī)范。

2007年，針對藥品注冊中暴露出的問題，對2005年版的《藥品注冊管理辦法》再次修訂，并在之后頒布實(shí)施了《中藥注冊管理補(bǔ)充規(guī)定》等配套法規(guī)和指導(dǎo)原則，中藥注冊體系基本形成[14]。

藥品注冊管理法規(guī)的體系改革（見表2）帶動了中藥的立法進(jìn)程，使中藥立法逐漸從藥品注冊法規(guī)中分離，根據(jù)中藥的綜合性、倫理性、科技性和預(yù)見性單獨(dú)進(jìn)行立法。

表2 藥品注冊管理法規(guī)體系改革歷程

2.3 法律體系

中藥的立法遵循中國法律體系，涉及多個部門。中藥立法應(yīng)當(dāng)遵循我國法律位階原則，任何法律法規(guī)不能與憲法相違背。如《中藥注冊補(bǔ)充規(guī)定》屬于部門規(guī)章，《中華人民共和國藥品管理法》屬于法律，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用高位階的法律。

2.4 相關(guān)法規(guī)

我國藥品注冊管理法規(guī)體系在經(jīng)歷了不斷的補(bǔ)充、修訂后，建立了較為完善的制度體系，藥品注冊管理法規(guī)也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在具備一定科學(xué)性和系統(tǒng)性的模式，中藥的注冊管理法規(guī)也在逐漸完善。我國當(dāng)前的藥品注冊管理法規(guī)體系可分解為國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件、技術(shù)要求和指導(dǎo)原則等層面，具體見表3。

表3 當(dāng)前我國藥品注冊管理法規(guī)體系的構(gòu)成[14]

3 中歐法律體系產(chǎn)生差異的原因

3.1 文化背景

歐盟是由多個國家組成的共同體，文化元素多元化是歐盟制定法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)考慮的重要因素之一。在立法過程中努力尋找文化多樣性和統(tǒng)一性的平衡點(diǎn)。

中藥法律法規(guī)的制定始終有一條主線貫穿其中，以中醫(yī)理論為基礎(chǔ)[15]，遵循儒家和道家的哲學(xué)體系和中醫(yī)的陰陽五行學(xué)說[16]。中藥法律體系的建立吸收了中藥文化重宏觀、重歸納，辨證論治的中醫(yī)藥理念，在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上發(fā)展與完善。

3.2 政治體制

歐盟的政治體制因其獨(dú)特性影響著草藥注冊法規(guī)在歐盟的發(fā)展。二戰(zhàn)后，歐洲各國意圖建立統(tǒng)一的歐洲實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的愿望[17]。因此，歐洲各國與中國一般以國家本位為政治基礎(chǔ)不同，歐盟議會對草藥在歐盟的發(fā)展有重大影響。歐盟議會左派對中醫(yī)藥有認(rèn)同感，對中醫(yī)藥在歐盟發(fā)展提供了良好的支持力量[18]，促進(jìn)了草藥注冊法規(guī)的制定、完善與實(shí)施。

我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、各民主黨派共同發(fā)展的國家，區(qū)別于歐盟的多個政治派系，因此易于達(dá)到各利益方之間的平衡。同時，中國各黨派大多數(shù)都接受中醫(yī)藥理論，接受中藥用藥，這也促進(jìn)了中藥注冊法規(guī)的發(fā)展。

3.3 司法體制

歐盟草藥法律法規(guī)的制定、實(shí)施與完善受英美法系和大陸法系兩大法系的影響，因此，在制定法律時需要考慮兩大法系的特點(diǎn)，不能有失偏頗。中國在移植大陸法系的基礎(chǔ)上建立了具有中國特色的社會主義法系，社會主義法系在某些方面仍然沿用大陸法系的思想，但其本質(zhì)上已經(jīng)產(chǎn)生了較大的改變。中藥的立法即遵循社會主義法系。

社會主義法系和大陸法系有相通之處，中藥進(jìn)入歐盟可以以大陸法系國家為切入口，從國別選擇上，可以首先從德國開始，因德國在歐盟中占有領(lǐng)導(dǎo)地位且德國民眾對中藥持比較寬容和接受的態(tài)度，有良好的社會基礎(chǔ)[18]。中藥在歐盟立法也可以合理利用英國作為判例法國家的優(yōu)勢，判例法具有開放性和快捷性。如果能夠在英國成功進(jìn)行中藥的注冊，有此案例作為依據(jù)，對在英國立法成功大有幫助，其他國家的立法也能以此為依據(jù)。中藥還可以在歐盟層面上通過歐盟議會對各成員國進(jìn)行立法，可操作性強(qiáng)[20]；同時還可以盡可能多地讓歐盟議會等立法機(jī)構(gòu)吸納中藥在中國的立法思想。

4 結(jié)語

無論是中藥注冊法規(guī)體系還是歐盟草藥注冊法規(guī)體系，其建立的價值取向都是相同的，都是力圖完善注冊規(guī)范，促進(jìn)產(chǎn)品注冊的標(biāo)準(zhǔn)化。但由于文化背景、政治體制、司法體制等方面的差異，這兩種注冊法規(guī)體系不盡相同。歐盟政治派別較多，文化沖突較為明顯，需要在實(shí)踐中逐漸接受中藥的理念，因此其草藥注冊法規(guī)體系的建立起步較晚，也相對緩慢。

如今歐盟當(dāng)局意圖通過多方協(xié)商、征詢多方意見建立完善的歐盟草藥注冊法規(guī)體系。因此，我國應(yīng)抓住契機(jī)，加強(qiáng)歐盟對中醫(yī)藥理念的認(rèn)同，闡述中藥注冊法規(guī)體系的構(gòu)建思想，為其提供思路和參考，促進(jìn)歐盟草藥注冊法規(guī)體系的建立，為中藥早日進(jìn)入歐盟市場提供法律支持。

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The Comparison Study on the Registration Systems of Laws and Regulations of Herbal Medicine in European Union and Traditional Chinese Medicine in China

Li Qinchuan1，Chen Yongfa1，Pan Qin2（1 China Pharmaceutical University，Jiangsu Nanjing 211198，China；2 The Research Center of Tianjin Zhongxin Pharmaceutical，Tianjin 300457）

The registration systems of laws and regulations of herbal medicine in European Union and traditional Chinese medicine in China were introduced in this paper.The integrated registration system of laws and regulations in European Union was described，and the causes of differences between the registration systems of European Union and China were analyzed so as to provide a guidance for the better adaption to the registration system of laws and regulations of herbal medicine in European Union.

Herbal Medicine in European Union；Traditional Chinese Medicine；Registration System of Laws and Regulations

10.3969/j.issn.1672-5433.2013.07.013

2012-03-07）

李秦川，女，碩士。研究方向：醫(yī)藥政策法規(guī)。E-mail：linda_wind617@hotmail.com

陳永法，男，博士。研究方向：國外藥事法規(guī)。通訊作者E-mail：cyf990@163.com