城市社區(qū)自治的民主化管理
——以上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）的實踐為視角

王捷

城市社區(qū)自治的民主化管理
——以上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）的實踐為視角

王捷＊

現(xiàn)代城市社區(qū)自治的關鍵在于居民，因為社區(qū)居民的自主管理和積極參與決定了社區(qū)自治程度的好壞和政府服務職能的貫徹程度。對于現(xiàn)代城市社區(qū)自治，需要始終貫徹民主理念，將居民的意愿作為第一要素，通過自主管理和民主參與等方式保障居民在社區(qū)自治中的權利。上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）充分思考和關注城市社區(qū)的民主化管理，通過“4+1”工作法和回應訴求的“三站式直通車”，積極探索城市社區(qū)實際民主管理的新方法和新途徑，真正使民主化管理具體化，操作化，是值得借鑒的現(xiàn)代城市社區(qū)自治模式。

“4+1”工作法 三站式直通車 社區(qū)自治 民主化管理

一、城市社區(qū)自治與民主化管理

什么是城市社區(qū)自治？有學者指出：“所謂城市社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強制性干預，社區(qū)各種利益相關者習慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務，并使社區(qū)進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程”[1]陳偉東.社區(qū)自治[M].北京：中國社會科學出版社，2004：156、196.，他們所提出的多方合作共治的社區(qū)自治概念比較能反映我國現(xiàn)階段的實際情況，也符合社會發(fā)展的大趨勢。在基層政府的實踐中，上海市五里橋社區(qū)也提出，民主化管理，就是在充分了解民情民意的基礎上，堅持黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的要求，以民主協(xié)商、多方聯(lián)動的方式，調(diào)動和發(fā)揮社區(qū)各方積極性，共同回應群眾訴求，化解社區(qū)矛盾，促進社會和諧。

衡量一個社區(qū)自治程度的高低和好壞，主要的標準就是這個社區(qū)居民和組織廣泛參加社區(qū)建設的程度，也就是民主化管理的程度。建設高度的社會主義民主不僅需要經(jīng)濟社會發(fā)展等外在條件，也需要公民有效行使民主權利的內(nèi)在條件[2]陳濤.轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)自治問題研究[D].復旦大學博士學位論文。。通過社區(qū)自治的民主化管理，使公民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實踐中培育公共意識、參與意識和合作精神，為社區(qū)自治提供堅實的基礎。

在城市社區(qū)實行民主化管理已成為當下中國的實踐創(chuàng)新社會管理的趨勢，但如何在城市基層構建良好的社區(qū)自治運行體制，在實踐中還是一個很大的難題。具體而言，我們面臨的問題包括：如何在當前中國城市建設逐步實現(xiàn)社區(qū)自治，即自我管理、自我教育、自我服務、自我約束？如何讓城市基層社會民眾參與社會公共事務，成為實現(xiàn)基層民主的重要方式？民主并不只是理念，而是需要在實踐中真正將民主通過管理來運作起來，才能使民主更具有具體的意義，使得民主建設更加成熟和健康。社區(qū)自治的實踐將擴大民主自治精神，使民主思想和理念成為全體市民普遍遵守的運行規(guī)則[3]林廣 .中美城市社區(qū)自治比較研究——以上海、紐約為例[J].中外名城比較.。只有將民主管理具體化、操作化才能真正建立為民服務的制度，才能使城市基層組織通過民主管理有成效地開展工作，才能使居民感受到民主帶來的好處，才能形成一個高效的民主管理制度。

基層社區(qū)自治的開展是和中國基層民主治理的發(fā)展相契合的。按照民主化管理的理念，社區(qū)自治的關鍵在于居民有效參加，這是社區(qū)基層民主的生命所在，因此在貫徹社區(qū)自治民主化管理時首先需要注意的是將居民的民主參與和自主管理作為核心，民主和自主管理的實現(xiàn)是完善社區(qū)自治民主化管理的手段，而實現(xiàn)社區(qū)居民利益又是基層社區(qū)民主自主開展的最終目標，無論是哪一個團體都不能夠損害這一基本理念。

二、社區(qū)自治民主化管理的內(nèi)容與方法

目前中國的城市社區(qū)自治民主化管理，根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關立法和各地推進社區(qū)自治的實際進程來看，社區(qū)自治的內(nèi)容主要包括六個方面：[1]第一，人事選免自治；第二，財產(chǎn)財務自治；第三，社區(qū)教育自治；第四，社區(qū)服務自治；第五，社區(qū)管理自治；第六，社區(qū)居民委員會通過自治的辦法和形式，協(xié)助政府管理社會事務。這些都體現(xiàn)了城市社區(qū)自治民主化管理的宗旨。而我國的基層民主，無論是村民自治還是居民自治，都包含四大民主[2]陳濤.轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)自治問題研究[D].復旦大學博士學位論文。：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，其中民主管理是四大民主之一。推行基層民主自治，不僅有利于發(fā)展民主，而且表示著整個治理模式的轉(zhuǎn)換。下面結(jié)合上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）的實踐分別闡述。

（一）民主化管理的內(nèi)容

具體而言，城市社區(qū)的民主化管理的內(nèi)容主要有以下三方面：

1. 社區(qū)事務公開

每個居民都享有獲得自己利益相關信息的權利，有了具體的知情權，居民才有可能參與民主的監(jiān)督和評議，因此社區(qū)事務公開是實現(xiàn)民主化管理的首要環(huán)節(jié)。在合理的期限內(nèi)，每一位居民都必須有平等的機會了解有關的政策以及政策所帶來的后果，特別是在涉及到居民個人自身利益的時候尤其如此，這樣的透明化才能在資金和財務方面進行真正意義上實質(zhì)的監(jiān)督和管理。在實踐中，上海市五里橋社區(qū)（街道）通過在居民區(qū)層面的所謂“三會”機制達到社區(qū)事務公開的目標，所謂的三會即聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會；其中的聽證會和協(xié)調(diào)會就比較有效地達到了社區(qū)事務公開的效果。聽證會是涉及社區(qū)實施的項目或居民群眾切身利益的重大事項，居委會在做決策前，由居委會組織部分社區(qū)成員代表召開會議，廣泛討論，并提出具體意見的會議制度。由居委會組織成立聽證小組，居委會主任擔任組長；在收到政府有關部門書面聽證通知的7日內(nèi)，決定召開聽證會；在安排聽證會之前，必須要對聽證事項的群眾意見進行廣泛的搜集；在程序上，聽證會也必須合法合理；聽證結(jié)束后的7日內(nèi)，再將聽證會的表決結(jié)果公示。這樣公開公示的方式也將矛盾解決在前端。協(xié)調(diào)會是對涉及社區(qū)成員間的公益性、社會性事務以及一般矛盾、利益沖突，進行協(xié)商解決的會議制度。在召開協(xié)調(diào)會前的7日內(nèi)，列出需要協(xié)商的事宜，準備好必要的材料；由當事人在現(xiàn)場陳述事實和理由，工作人員當庭記錄并歸納好矛盾和沖突的關鍵焦點；各方協(xié)調(diào)一致后可制作協(xié)調(diào)文書由當事人和協(xié)調(diào)會的人員簽字蓋章，產(chǎn)生一定的約束效力；若不能協(xié)調(diào)一致的，協(xié)調(diào)會在事后也盡力化解矛盾。

2. 社區(qū)責任感

社區(qū)責任感不僅僅只是社區(qū)街道黨員干部及社區(qū)工作者自身對社區(qū)的強烈責任心，更是要注意到培養(yǎng)社區(qū)廣大居民對社區(qū)工作的高度責任意識和參與社區(qū)自治活動的熱衷程度。首先，黨員干部應該認同民主化管理的積極意義，為每一位有心參與的居民提供這樣的條件和環(huán)境；其次，每一位居民都盡可能地參與到社區(qū)的活動，積極響應社區(qū)的號召，不要讓這些只是流于形式，應當對社區(qū)工作和事務提出有效中肯的意見和建議，幫助黨員干部能夠更好地發(fā)揮帶頭作用，也將社區(qū)自治的規(guī)制更加完善。

3. 居民監(jiān)督評議

閉路電視系統(tǒng)檢測技術主要應用于管道修復、詳查與驗收等方面，技術應用過程中需要配備燈光系統(tǒng)、攝像頭與爬行器等設備。在閉路電視系統(tǒng)檢測技術應用方面，技術人員主要利用攝像機檢測排水工程管道內(nèi)部情況，結(jié)合檢測數(shù)據(jù)使用相關技術軟件，通過管道缺陷檢測確定缺陷類型與涌水點位置等。在排水管道內(nèi)部問題檢測結(jié)束之后，施工企業(yè)可以根據(jù)檢測結(jié)果進行管道驗收及維護管理。

社區(qū)自治本就包括了居民的監(jiān)督管理權，雖然理論上來說，民主監(jiān)督機制是管理者的工作，是上級監(jiān)督下級是否正確處理好國家、社區(qū)、居民的三者利益關系，有沒有真正落實民主化管理的方針政策，但對于不斷進行歷史更新的現(xiàn)代城市的社區(qū)自治來說，居民參與監(jiān)督評議行使監(jiān)督權是一種下級對于上級的新型有效評價，其實更能體現(xiàn)居民的參與和自治。因為只有來自群眾居民的聲音才能更好地反映整個社區(qū)自治的方向。上海五里橋社區(qū)（街道）居民區(qū)層面的“三會”之一的評議會，就很好地保障了居民的監(jiān)督管理權。他們將評議會作為居委會組織社區(qū)成員代表對被評議的機構、事件、對象的工作進行考核考評的會議制度。被評議的對象是公安、工商、稅務、環(huán)衛(wèi)、市容監(jiān)察、房管、衛(wèi)生等區(qū)職能部門派駐機構及其工作人員，也包括物業(yè)公司、社工工作站等居民區(qū)組織及其工作人員。在年底召開評議會前的15日內(nèi)，會議小組會要求被評議對象提交工作總結(jié)；以全年工作計劃為考據(jù)，形成書面調(diào)查報告，綜合評議工作績效和存在問題，形成書面的評定意見；會議后的7日內(nèi)，將書面評定意見對被評議對象和上級進行一個反饋處理。目前來看，卓有成效。

（二）民主化管理的方法

從實踐中看，以下的社區(qū)自治的民主化管理方法被證明較為有效的：

1. 明確社區(qū)管理職責，加強分工

分清職責、統(tǒng)籌合作，有利于調(diào)動各部門工作的積極性，大大地提高了工作效率，這樣同時也會感染到居民自身的工作積極性。而且分工合作、職責劃分有利于居民更好地行使自己的監(jiān)督管理權，可以更快地向上級反映訴求和建議也有利于上級更快地啟動程序處理這些建議，這樣也有效地推動了民主化管理的進程。

在上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道），提出“五會”配“五制”的方法來達到明確社區(qū)管理職責、加強分工的目的。他們在實踐中，以“現(xiàn)場辦公會”配套“領導包干制”，“社區(qū)事務綜合調(diào)處會”配套“訴求轉(zhuǎn)接制”，“服務群眾和諧議事會”配套“社情民意月報制”，“民生實事提議會”配套“民生實事項目征詢契約制”，“矛盾排查分析會”配套“社會穩(wěn)定風險評估制”。上述方法有效地達到了分清職責、加強分工的目的。在居民區(qū)層面無法解決的，由街道統(tǒng)籌辦理，選擇協(xié)調(diào)相關部門、召開現(xiàn)場辦公會、通過綜合調(diào)處會整合資源參與解決或納入下階段實事工程立項解決。

只有建立起社區(qū)與居民之間的互動機制，才能保證信息收集和反饋渠道的暢通，以及信息的真實性和有效性[1]楊寅、羅文廷.城市社區(qū)公共服務的完善與改革——以上海市普陀區(qū)長壽路街道為例證[J].浙江學刊，2008，(5).。要更好的實現(xiàn)民主化管理，克服針對性不強的狀況，必須建立有效的社區(qū)自治的信息反饋機制，必須以居民能夠充分參與到社區(qū)公共事務和相關公共服務的決策為前提，這種參與不僅僅讓居民表達了意見和建議，更重要的是這些建議可以影響到社區(qū)自治整個體系的規(guī)劃、實施和結(jié)果。

在實踐中，上海市五里橋社區(qū)（街道）在最基層的責任區(qū)層面實行“短、平、快”工作法，就是一個很好的信息反饋機制實踐。他們認為在責任區(qū)可以解決的，依托組團力量，開展自住互助服務或利用團隊資源，將能夠解決的問題在責任區(qū)以“短、平、快”的手段加以解決。所謂“短”，即短距離、面對面，直接了解回應訴求。通過建立零距離走訪機制和面對面反饋機制，將走訪范圍擴大到每戶家庭，建立零距離訴求反映渠道，將走訪了解的問題、要求和困難即使反映解決，縮短群眾和黨組織之間的距離。責任區(qū)服務團隊在了解到群眾訴求后通過上門走訪、電話告知等方式及時消除群眾疑慮。所謂“平”，即平民化、鄰里商，推動群眾民主自治。通過弄堂議事會和民情議事日等形式，定期召集責任區(qū)服務團隊的參與，開展內(nèi)部交流或者團隊群眾互動。通過“草根會議”，快速高效地解決實際問題；每月還確定一天為責任區(qū)民情議事日，參加對象為責任區(qū)服務團隊和居民群眾代表，研究重點、難點和熱點問題，使居民訴求件件落實。所謂“快”，即快回應、巧化解，及時解決實際問題。形成了訴求快速回應的模式和工作流程：簡單問題現(xiàn)場解決、突發(fā)問題即刻上報、復雜問題匯總研究、疑難問題及時上報的訴求快速回應，盡力保證走訪時當場解決、走訪后及時呼應。

還需要提及的是，建立長效的信息反饋機制方面，上海市五里橋社區(qū)（街道）的社情民意月報制也值得借鑒。他們堅持在街道每月定期匯總走訪收集到的社情民意，形成《社情民意報告》，作為群眾訴求向上傳遞的一種有效渠道，一方面讓民情暢通，另一方面通過報告有針對性的了解社區(qū)居民集中反映的問題，并對成因、現(xiàn)狀加以分析，提出建議，便于有關部門早日應對，盡快找到解決方法。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，《社情民意報告》已經(jīng)頗見成效。在2011年5月，入戶走訪共9210戶，收集意見建議共345件，非入戶走訪共2293人，征詢問題共221件。該報告還同時公布責任區(qū)和居民區(qū)解決問題的信息，比如5月份責任區(qū)解決問題信息，當月解決問題共371件，其中公共服務類166件，綜合管理類60件，矛盾協(xié)調(diào)類100件，民情建議類45件；5月份居民區(qū)解決問題信息，當月解決問題共126件，其中公共服務類53件，綜合管理類24件，矛盾協(xié)調(diào)類23件，民情建議類17件。同時《社情民意報告》還精選出解決問題的案例以便進行以后的指導和參考。

3. 制定社區(qū)自治規(guī)范，堅持有據(jù)可循

社區(qū)自治是城市和社區(qū)成員依照法律，對本社區(qū)事務進行自我管理的制度[2]彭惠青.城市社區(qū)自治中居民參與的時空變遷與內(nèi)源性發(fā)展探索[J].當代世界語社會主義，2008，(3).。根據(jù)法律的規(guī)定，對于社區(qū)自治進行宏觀上的把控和指導，無論是地方政府決策，還是社區(qū)委員會選舉，又或者是非政府組織的活動都有法可依有據(jù)可循。同時社區(qū)自治的其他有關部門，例如社會團體、基金會、非企業(yè)單位和志愿者組織都要遵循規(guī)范從事服務工作，完善規(guī)范體系，建立監(jiān)督和保障機制。在這一方面，上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)就在他們的“三站式直通車”中予以了特別重視，他們引導制定了居民公約，以居民公約的自律形式，增加居民對社區(qū)的歸屬感，培養(yǎng)社區(qū)共同意識。居民公約是針對社區(qū)實際，以訂約踐約為載體，吸引群眾參與、加強公民道德建設的重要途徑。制定的具體行為規(guī)范和社區(qū)自律意識有助于增加普遍認同和自覺遵守，更益于居民不斷提升自身道德素質(zhì)。

4. 提高居民的素質(zhì)，增強責任心

居民素質(zhì)的整體提高和責任心的增強是實現(xiàn)社區(qū)自治的根本保障，要讓居民不但參與到社區(qū)自治中來，也讓居民以社區(qū)自治為自己的責任和義務。大力提高居民的素質(zhì)，增強居民的自治意識，是我國城市社區(qū)建設目標得以順利實現(xiàn)的最重要、最根本、最具有戰(zhàn)略意義的舉措，也是一項艱巨、長期的任務[1]劉君德.中國的城市社區(qū)自治怎么走？——上海濰坊街道社區(qū)居委會民主建設實踐的啟示[J].杭州師范學院學報（人文社會科學版），2001，(4).。提高居民的覺悟，增強他們的責任心也是社區(qū)自治的保障方法。在目前的情況下，為逐步提高居民素質(zhì)，實行社區(qū)事務代理制度，也是一個較為可行的漸進式途徑。比如，上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）在居民區(qū)層面推行的群眾事務代理制度，這一制度是由居民區(qū)黨組織、居委會、群團組織等出面代理，幫助群眾向有關部門反映訴求、提出意見和建議；針對突出、重大的矛盾糾紛可能引起社區(qū)工作不穩(wěn)定的事務和相關政策中涉及到群眾利益群眾不滿的事務中，代理制度進行一個前期的事務排查，堅持便民利民、公平公正公開，充分尊重群眾意愿，在代理事務中堅持行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解三位一體，依據(jù)法律法規(guī)為民排憂解難。這一制度有助于居民通過實踐提高民主素質(zhì)與社區(qū)管理的經(jīng)驗，值得推廣。

三、社區(qū)自治民主化管理的實踐探索：上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）的“4+1”工作法與“三站式直通車”

（一）“4+1”工作法與“三站式直通車”

在前文中我們多處以上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)的社區(qū)自治民主化管理實踐作為分析對象。應該看到，在應對上海城市社區(qū)建設和發(fā)展的歷史背景和條件下，五里橋社區(qū)（街道）經(jīng)過長期的摸索和提煉，最后逐步形成完善了“4+1”工作法，提出了實踐型的城市社區(qū)自治民主化管理工作模式。五里橋社區(qū)（街道）黨工委按照中央提出的“充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”的要求，結(jié)合多年的黨建工作經(jīng)驗，努力“虛心問政于民、真心問需于民、誠心問計于民”，逐步探索形成了“組團式服務、民主化管理、區(qū)域化支撐、群眾性評議”+“社區(qū)隊伍建設”的“4+1”城市社區(qū)黨建工作方法。實踐已經(jīng)證明，“4+1”工作法在基層社區(qū)自治的民主化管理過程中是行之有效的。

在“4+1”工作法的指導下，上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)提出的三站式直通車機制是該社區(qū)黨工委通過整合各方資源，在責任區(qū)、居民區(qū)、街道三個層面[ 即責任區(qū)層面實行“短、平、快”工作法，居民區(qū)層面的“三會一代理一公約”自治管理方法，街道層面以“五會”配“五制”方法，相關內(nèi)容前文已述，在此不贅。]建立上下聯(lián)動、各方參與的回應訴求、解決問題機制。這一機制充分保證社區(qū)黨員群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，促進各方對社區(qū)事務進行溝通分工、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、化解矛盾，完善社區(qū)自治共治體系建設。這一機制以金字塔的形式逐層負責，在責任區(qū)、居民區(qū)、街道形成三站式直通車，快速、有效解決問題，把絕大多數(shù)問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，力求在一線掌握問題、在一線化解矛盾，對政府的創(chuàng)新社會管理而言，這也是其實行社區(qū)自治民主化管理的重要目的。

（二）五里橋社區(qū)實踐成效及其意義

據(jù)不完全統(tǒng)計，近3年來，五里橋社區(qū)（街道）共召開聽證會175次，協(xié)調(diào)會202次，代理群眾訴求223件，解決各類問題2756件，化解、緩解矛盾143起。從上述實踐中看，五里橋社區(qū)（街道）的 “三站式”直通車和訴求回應解決機制與民主化管理是相輔相成的。民主化管理依托三站式直通車具體運用到社區(qū)自治的實踐過程當中去；而三站式直通車正是以民主化管理為基準和指導方向，具體將民主和群眾參與運用到城市社區(qū)自治。通過三站式直通車的處理模式，五里橋社區(qū)（街道）充分發(fā)揮了城市社區(qū)自治的民主化管理，用樣本具體的數(shù)據(jù)和案例為未來城市社區(qū)自治的完善和對策提供了很好的指導和建設性的建議。三站式直通車處理居民訴求的解決機制發(fā)揮了黨組織的主動性，開拓了工作思路的多樣性，使工作方法更加的深入化和平面化，通過規(guī)范對制度加以約束，從而使得“4+1”工作法中的民主化管理在有序中更加人性化。

首先，五里橋社區(qū)（街道）收集處置大量居民訴求，實現(xiàn)了“無縫銜接”，加快了訴求回應的速度，民主化的管理將社會矛盾化解在了基層，落實了社會和諧的基礎。其次，在上下聯(lián)動打破困擾基層的信息壁壘和管理分層，提升訴求回應的質(zhì)量，推行了民主決策和民主監(jiān)督，實現(xiàn)了社區(qū)居民的根本利益。再次，通過自治和共治完善了居民全程參與社區(qū)自治活動中，確保訴求回應的匹配，培育了居民民主意識，有利于建設文明社區(qū)，同時也提高了居民的自治能力，促進了基層自治組織的發(fā)展。

*王捷，男，北京法律文化研究中心副研究員。本文初稿的寫作得到華東政法大學李靜之、趙元的幫助，特此致謝。