論人民建議征集信息公開問題

肖衛(wèi)兵

論人民建議征集信息公開問題

肖衛(wèi)兵＊

人民建議征集信息公開是參政議政的要求，也是政府科學(xué)民主決策的需要。現(xiàn)有人民建議征集信息公開工作存在重征集、輕回應(yīng)，重內(nèi)部交流、輕外部公開；重一對(duì)一的回復(fù)、輕一對(duì)多的公開，重投訴請(qǐng)求類信訪信息查詢、輕建議意見類信訪信息公開四大缺陷。這些缺陷造成了人民建議征集作為政府權(quán)力這樣一種錯(cuò)誤印象，結(jié)果推導(dǎo)出政府沒有權(quán)力進(jìn)行人民建議征集。要徹底解決這些缺陷以及固有認(rèn)識(shí)偏差，就需從人民建議的政府信息屬性、適用法律、公開方式以及公開渠道上建立完善一套系統(tǒng)的人民建議征集信息公開機(jī)制。

人民建議 信息公開 信訪 征集 民主決策

我國《憲法》為人民建議的提出和征集提供了根本性保障，《信訪條例》則進(jìn)一步落實(shí)了憲法關(guān)于人民建議征集方面的規(guī)定。人民建議被視為信訪的一種納入到了《信訪條例》當(dāng)中進(jìn)行規(guī)范。不過，投訴請(qǐng)求類信訪仍是《信訪條例》所關(guān)注的重心?！缎旁L條例》雖然對(duì)建議意見類信訪有了一些規(guī)定，如通過公開信訪機(jī)構(gòu)聯(lián)系方式提供便利建議提交的信訪渠道、獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展或者對(duì)改進(jìn)國家機(jī)關(guān)工作以及保護(hù)社會(huì)公共利益有貢獻(xiàn)的建議等。新修訂的《上海市信訪條例》明確將信訪功能定位為參政議政和權(quán)利救濟(jì)兩大方面。[1]丁偉. 關(guān)于《上海市信訪條例（修訂草案）》的說明[EB/OL]. http://www.spcsc. sh.cn/ckzl/content/2013-02/18/content_95927.htm，2013-06-05.依托上海市信訪辦于2011年成立的人民建議征集處，人民建議征集正逐漸成為有序推動(dòng)公民政治參與并同時(shí)集民心、民智和民力實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主決策的重要手段。要更好實(shí)現(xiàn)參政議政和科學(xué)民主決策目的，則離不開人民建議征集信息方面的規(guī)范公開。要消除人民建議征集作為政府權(quán)力進(jìn)行有選擇性征集的顧慮，[2]蔣曉偉. 征集人民建議是國家民意機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的專門活動(dòng)[J]. 檢察風(fēng)云·創(chuàng)新社會(huì)管理理論專刊， 2012（6）:20.就需要將人民建議征集工作納入政府信息公開軌道進(jìn)行規(guī)制。本文試就人民建議征集信息公開問題進(jìn)行探討。

一、人民建議征集信息公開的必要性

信訪視野下的人民建議征集是指各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)通過和人民互為主動(dòng)的方式交換建議的過程。人民建議征集信息公開是參政議政的要求，也是政府科學(xué)民主決策的需要。

1.參政議政的需要。人民建議征集作為一項(xiàng)有助于提升公民參政議政的社會(huì)管理創(chuàng)新手段，離不開信息公開的支持。可以說，信息公開是保障我國公民參與權(quán)行使的前提和基礎(chǔ)。[3]參見《中國的民主政治建設(shè)》白皮書。白皮書說道：“中國政府要求各級(jí)政府部門辦理的行政事項(xiàng)，能夠公開的都要向社會(huì)公開，提高政府工作的透明度，保障人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”近年來，中央政府開始鼓勵(lì)公眾有序參與到政治生活當(dāng)中。十六大政治報(bào)告指出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！痹撚^點(diǎn)在2004年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中予以重申。黨的十七大和十八大政治報(bào)告進(jìn)一步要求從各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域提升公民有序政治參與水平。上海市新修訂的《信訪條例》也寄希望通過強(qiáng)化信訪工作參政議政功能，進(jìn)一步保障公民的參與權(quán)。[4]丁偉. 關(guān)于《上海市信訪條例（修訂草案）》的說明[EB/OL]. http://www.spcsc. sh.cn/ckzl/content/2013-02/18/content_95927.htm，2013-06-05.從實(shí)際情況來看，我國公民參政議政的意愿也逐步高漲。從廈門到啟東、再到寧波和現(xiàn)在的云南昆明PX風(fēng)波，透露出我國民眾迫切希望在關(guān)系到自身切身利益領(lǐng)域方面有自己的話語權(quán)并得到尊重。2011年底成立的上海市信訪辦人民建議征集處至今已累計(jì)辦理各類人民建議意見1萬余件，“建議意見類信訪事項(xiàng)已占信訪總量中的一定比例，2012年1月至10月，建議意見類信訪事項(xiàng)占來信、電子郵件總量的33%?！盵5]李上濤，鈕懌. 市民金點(diǎn)子頻頻擺上市長會(huì)議桌[N]. 文匯報(bào)， 2012-11-29(1).有了中央的支持以及民眾的回應(yīng)，擴(kuò)大公民有序政治參與儼然已成一種趨勢。我們關(guān)注的焦點(diǎn)不再是是否需要提升公民有序政治參與水平，而是如何提升的問題。

要提升公民有序政治參與水平，則需要大力推進(jìn)政府信息公開工作。《中國的民主政治建設(shè)》白皮書說道：“中國政府要求各級(jí)政府部門辦理的行政事項(xiàng)，能夠公開的都要向社會(huì)公開，提高政府工作的透明度，保障人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！笨梢哉f，公民對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等事務(wù)的參與依賴于對(duì)各種信息的了解程度。政府信息公開有助于民眾了解行政權(quán)力運(yùn)作的前因后果和自身利益在行政權(quán)力運(yùn)作過程中的損益，進(jìn)而有效地參政議政。[1]張中一：政府信息公開效果研究：以上海政府信息公開為主要觀察對(duì)象[D]. 上海：上海交通大學(xué)法學(xué)院，2008.政府作為最大的信息擁有者，[2]中華人民共和國政府信息公開條例（草案）（送審稿）[Z].2002-12-27.在征集人民建議之前，需要向民眾公開政府所關(guān)心的議題，以及對(duì)這些議題的一些初步闡釋。這種前期公開有助于民眾更加有的放矢地獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。在人民建議處理后，有必要通過信息公開讓建議人和其他公眾都有權(quán)知道政府對(duì)人民建議是否采納以及采納理由方面的結(jié)果信息。這樣一種互動(dòng)方式不僅體現(xiàn)了對(duì)建議人的尊重，而且也可提高其他人提建議的積極性，進(jìn)而擴(kuò)大建議范圍和提升建議深度。

2.科學(xué)民主決策的需要。我國延續(xù)幾千年的“官本位”思想使得政府在做出決策時(shí)倚重“領(lǐng)導(dǎo)說了算”，[3]李芳. 政府誠信與責(zé)任政府[J]. 長沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào),2007(4): 19.由于整個(gè)決策未經(jīng)民主程序，一旦公布常常出現(xiàn)各種問題。為改變這種“領(lǐng)導(dǎo)說了算”的決策做法，就需要建立一套科學(xué)民主的決策機(jī)制。人民建議征集制度是對(duì)這個(gè)決策機(jī)制的支持。

1997年以來，民主決策和民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督一起被認(rèn)為是發(fā)展我國社會(huì)主義民主的四種主要形式。政府信息公開被看作改善民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的工具之一。十五大政治報(bào)告就提到民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的推行，離不開政府信息公開。黨的十六大報(bào)告要求“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”。2004年頒布的《全面推行依法行政實(shí)施綱要》將公開視為行政決策的主要組成部分。國務(wù)院2008年通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》要求重要決策直接聽取基層群眾的意見和建議。黨的十八大報(bào)告重申：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序……凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見?！?/p>

上海在推進(jìn)人民建議征集工作時(shí)就強(qiáng)調(diào)“旨在將‘民心’作為衡量決策的坐標(biāo)、把‘民智’作為科學(xué)決策的基礎(chǔ)、把‘民力’作為實(shí)施決策的動(dòng)力，始終堅(jiān)持人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系”。[4]上海兩新互動(dòng)網(wǎng). 上海市人民建議征集制度建設(shè)[EB/OL]. http://www.shlxhd.gov.cn/ XY18/Detail.aspx?voteItemId=500016， 2013-06-05.人民建議征集作為社情民意的有效表達(dá)和匯集分析渠道成為上海實(shí)施科學(xué)、民主決策的一項(xiàng)不可忽視的重要工作。人民建議征集制度的探索有助于政府從被動(dòng)防范民眾上訪轉(zhuǎn)向主動(dòng)問計(jì)于民。[5]凌燕. 注重民意表達(dá)，建立人民建議征集制度[J]. 檢察風(fēng)云·創(chuàng)新社會(huì)管理理論專刊， 2012(6): 29.但是，人民建議征集工作本身也存在公開問題。要充分發(fā)揮人民建議在政府決策中的重要作用，就應(yīng)將其納入政府信息公開范圍。在人民建議征集過程中，政府對(duì)人民建議的不回應(yīng)或者回應(yīng)不及時(shí)是導(dǎo)致公民參與熱情不高的一個(gè)重要原因。很多公民建議杳無音信。政府的冷漠換來的是公民對(duì)有序政治參與的冷漠。[6]高艷. 公民參與視閾下的人民建議征集制度[J]. 理論導(dǎo)刊， 2011(12): 28.

二、人民建議征集信息公開現(xiàn)狀分析

現(xiàn)有人民建議征集工作在信息公開方面存在四大缺陷，即重征集、輕回應(yīng)，重內(nèi)部交流，輕外部公開，重一對(duì)一的回復(fù)，輕一對(duì)多的公開，重投訴請(qǐng)求類信訪信息查詢、輕建議意見類信訪信息公開。這些缺陷造成了人民建議征集作為政府權(quán)力這樣一種錯(cuò)誤印象，[7]蔣曉偉. 征集人民建議是國家民意機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的專門活動(dòng)[J]. 檢察風(fēng)云·創(chuàng)新社會(huì)管理理論?？?， 2012（6）:19.結(jié)果推導(dǎo)出政府沒有權(quán)力進(jìn)行人民建議征集。要徹底解決這些缺陷以及固有認(rèn)識(shí)偏差，則離不開人民建議征集信息公開制度的建立和推行。

1.征集重于回應(yīng)?，F(xiàn)有人民建議征集工作重在征集?；貞?yīng)這種向建議人公開的方式并不是關(guān)注重點(diǎn)。國務(wù)院頒布的《信訪條例》只是將建議意見類歸為信訪的一種類型進(jìn)行了原則方面的規(guī)范，沒有就規(guī)范人民建議征集工作做出具體規(guī)定。其中涉及到信息公開的就只有第九條的告知信訪機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式和工作時(shí)間、第二十二條的答復(fù)方式和時(shí)間。第十一條雖然要求國家信訪工作機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)、查詢信訪事項(xiàng)辦理情況提供便利。但是《信訪條例》第十二條則只要求信訪部門將信訪人的投訴請(qǐng)求輸入信訪信息系統(tǒng)，供信訪人查詢其所提出的投訴請(qǐng)求的辦理情況。

為適應(yīng)民眾參政議政熱情的提升，新修訂的《上海市信訪條例》一個(gè)創(chuàng)新之處就是要求建立人民建議征集制度?！稐l例》第六條規(guī)定各級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立、健全人民建議征集制度，并可以通過信訪渠道，征集、梳理、分析信訪人對(duì)社會(huì)公共事務(wù)提出的建議和意見。從該條規(guī)定來看，人民建議征集更多還是突出在政府單方面的主動(dòng)為之，無論是征集、還是梳理到后面的分析、采納以及獎(jiǎng)勵(lì)更多體現(xiàn)的是政府單方面從公眾處收集到建議意見后的內(nèi)部工作流程，缺少對(duì)公眾建議回應(yīng)這類告知或公開方面的硬性要求。有關(guān)書面信訪處理意見則只是針對(duì)投訴請(qǐng)求類。當(dāng)然，人民建議和投訴請(qǐng)求類信訪雖同屬政府信息，但在公開程度和范圍乃至方式上應(yīng)有所不同。

2.內(nèi)部交流重于外部公開。我國現(xiàn)行的信訪制度側(cè)重在內(nèi)部流轉(zhuǎn)，對(duì)外部公開方面則有所忽視。體現(xiàn)的是一種單向度傳輸。國務(wù)院《信訪條例》當(dāng)中規(guī)定了信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)，其中除了受理、查詢之外，其他的如交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查以及研究分析和指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的都是內(nèi)部交流方面的工作事宜。查詢和國務(wù)院《信訪條例》第九條當(dāng)中規(guī)定的向社會(huì)公布信訪工作機(jī)構(gòu)的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時(shí)間和地點(diǎn)、查詢信訪事項(xiàng)處理進(jìn)展及結(jié)果的方式等相關(guān)事項(xiàng)是其中僅有的和外部公開有聯(lián)系的職責(zé)。如果不將外部公開和內(nèi)部交流等同對(duì)待，信訪的參政議政功能就會(huì)受到制約。

3.側(cè)重于一對(duì)一的回復(fù)?，F(xiàn)有關(guān)于人民建議征集信息公開主要是針對(duì)建議人的回復(fù)，更多時(shí)候估計(jì)還沒有回復(fù)?！豆枮I市人民建議征集辦理獎(jiǎng)勵(lì)辦法》對(duì)此做了一些調(diào)整。其中除了一文一復(fù)的答復(fù)方式外，還有針對(duì)內(nèi)容相同或相近的廣大建議人普遍關(guān)注的人民建議采取召開座談會(huì)、利用新聞媒體等具有廣泛告知性的方式進(jìn)行答復(fù)。這突破了原先的一對(duì)一的回復(fù)類公開。但是，該辦法并沒有涉及到除此之外的人民建議的主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開問題。沒有常規(guī)性的主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開機(jī)制的建立，就不能說建立起了真正意義上的人民建議征集信息公開機(jī)制。

4.側(cè)重于投訴請(qǐng)求類信訪信息查詢。國務(wù)院《信訪條例》要求省級(jí)政府頒布關(guān)于投訴請(qǐng)求類信訪辦理情況查詢的具體實(shí)施辦法。上海在2005年頒布實(shí)施了《上海市信訪事項(xiàng)查詢試行辦法》。其中明確將其適用范圍限定在投訴請(qǐng)求類信訪。該辦法第二條規(guī)定信訪人向本市各級(jí)政府信訪機(jī)構(gòu)或有關(guān)行政機(jī)關(guān)查詢投訴請(qǐng)求信訪事項(xiàng)的辦理情況，有關(guān)機(jī)關(guān)接受查詢請(qǐng)求、反饋查詢結(jié)果的活動(dòng)，適用本辦法。有關(guān)建議意見類信訪的查詢則無法可依。查詢作為信息公開的一種，如果沒有相應(yīng)制度支撐，就無法充分發(fā)揮人民建議的參政議政功能，也會(huì)制約其科學(xué)、民主決策實(shí)效的發(fā)揮。

三、人民建議征集信息公開若干對(duì)策

1.確立人民建議的政府信息屬性。人民建議屬于政府信息。依照《政府信息公開條例》第二條關(guān)于政府信息的定義，我們可以推導(dǎo)出人民建議是一種行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中所獲取的政府信息?！墩畔⒐_條例》所界定的政府信息為行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。一項(xiàng)信息要構(gòu)成政府信息，需要符合四個(gè)要件：主體是行政機(jī)關(guān)；必須和履行職責(zé)相關(guān)；以一定形式記錄保存；制作或獲取。人民建議是作為行政機(jī)關(guān)的信訪部門，如上海市信訪辦的人民建議征集處，依其在信訪渠道開展人民建議征集工作這份職責(zé)所獲取的來自人民的以書信、電子郵件、傳真等各種方式提交的信息以及所制作的關(guān)于人民建議處理方面的信息，符合《政府信息公開條例》關(guān)于政府信息的四個(gè)構(gòu)成要件。如果有申請(qǐng)人向信訪部門申請(qǐng)涉及到人民建議征集方面的信息公開，信訪部門就無法依據(jù)《政府信息公開條例》第二條以“非政府信息”予以答復(fù)而不予公開。

2.人民建議信息公開適用《政府信息公開條例》進(jìn)行調(diào)整。屬于政府信息一種的人民建議征集信息可以直接適用《政府信息公開條例》進(jìn)行調(diào)整。人民建議征集信息和投訴請(qǐng)求類信息不同?，F(xiàn)有實(shí)踐對(duì)于后者不適用《政府信息公開條例》調(diào)整。對(duì)于投訴請(qǐng)求類信訪信息，統(tǒng)一適用特別法規(guī)定，即有關(guān)信訪事項(xiàng)方面的查詢制度。實(shí)踐過程中，行政機(jī)關(guān)在收到這類信息公開申請(qǐng)后，一般都以“其他法律法規(guī)規(guī)定例外”進(jìn)行答復(fù)，并建議申請(qǐng)人通過其他特別規(guī)定進(jìn)行查詢。司法實(shí)踐也大多支持這種答復(fù)。[1]趙某訴上海市靜安區(qū)監(jiān)察局（2013）滬二中行終字第162號(hào)；張某訴上海市人民政府（2013）滬高行終字第19號(hào)。人民建議屬于信訪信息的一種，如果和投訴請(qǐng)求類信訪信息區(qū)別開來，統(tǒng)一走政府信息公開渠道進(jìn)行公開的話，似乎有所不妥。但是如果走信訪查詢這種特別渠道的話，就涉及目前并沒有相關(guān)制度進(jìn)行調(diào)整。這是因?yàn)閲鴦?wù)院《信訪條例》只授權(quán)地方就投訴請(qǐng)求類信訪信息制定特別辦法。上海就投訴請(qǐng)求類信訪信息查詢制定了《上海市信訪事項(xiàng)查詢試行辦法》。

考慮到人民建議和投訴請(qǐng)求類信訪信息的差別，在降低立法成本的情況下，我們建議適用現(xiàn)有《政府信息公開條例》對(duì)人民建議征集信息進(jìn)行公開。這樣做有利于人民建議征集信息更大程度和范圍上的公開，從而有助于人民建議征集在有序推動(dòng)公民政治參與和實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主決策方面的積極作用。這是因?yàn)榧{入《政府信息公開條例》調(diào)整的人民建議征集信息公開可以去除規(guī)定在信訪事項(xiàng)查詢特別規(guī)定當(dāng)中的主體資格限制。《上海市信訪事項(xiàng)查詢試行辦法》將查詢主體限定為提出該信訪事項(xiàng)的信訪人。非該事項(xiàng)的信訪人無權(quán)也無法進(jìn)行查詢。如果人民建議征集信息也適用該主體資格限制的話，人民建議征集信息的使用價(jià)值就會(huì)大打折扣。

3.主動(dòng)公開作為人民建議信息公開的主要方式。

人民建議信息在公開方式上應(yīng)當(dāng)側(cè)重主動(dòng)公開，輔助依申請(qǐng)公開。這主要考慮到我國通過了一個(gè)以主動(dòng)公開為主的政府信息公開立法。[2]Weibing Xiao. China’s Limited Push Model of FOI Legislation[J]. Government Information Quarterly， 2010(27):346我國《政府信息公開條例》不僅規(guī)定了最低標(biāo)準(zhǔn)，而且還用三個(gè)條款的內(nèi)容分別規(guī)定了各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)公開的政府信息?！墩畔⒐_條例》還提供了一般標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了四種情形供行政機(jī)關(guān)決定可以主動(dòng)公開的政府信息。這四種情形包括涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的?！墩畔⒐_條例》也設(shè)置了六大保障措施，用以確保主動(dòng)公開要求得到落實(shí)。這六大保障措施包括多渠道的主動(dòng)公開、各式各樣的政府信息公開場所、政府信息公開目錄和指南的編制和出版、主動(dòng)公開信息20個(gè)工作日的時(shí)間限制、舉報(bào)和行政處分機(jī)制。[1]具體到人民建議征集信息，除了現(xiàn)有的主動(dòng)公開信訪機(jī)構(gòu)聯(lián)系方式和工作時(shí)間外，在主動(dòng)公開機(jī)制上，我們還可以考慮：

一是主動(dòng)開展人民建議征集工作。在“征”上下工夫。人民建議征集部門可以通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各種渠道開展各類主題的人民建議有獎(jiǎng)?wù)骷顒?dòng)，如黑龍江省曾經(jīng)開展的“我為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村建言獻(xiàn)策”有獎(jiǎng)?wù)骷顒?dòng)等。這類有獎(jiǎng)?wù)骷顒?dòng)是政府以一種開放姿態(tài)主動(dòng)向人民征集建議，有助于引導(dǎo)公眾就政府最為急迫需要解決的問題貢獻(xiàn)智慧。在進(jìn)行主動(dòng)征集活動(dòng)時(shí)，要有信息流通思維，不僅僅局限于一些標(biāo)準(zhǔn)框架，要盡量闡釋所需征集的主題、具體內(nèi)容、征集時(shí)間、方式，如有獎(jiǎng)勵(lì)的，獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)主動(dòng)公開。

二是編制并主動(dòng)公開《人民建議征集公報(bào)》。該公報(bào)以非正式出版物的方式定期出版。除了分送相關(guān)職能部門和建議人外，還可供一般人隨意參閱。[2]上海自成立人民建議征集處以來，編寫了《人民建議專報(bào)》和《人民建議摘報(bào)》。這些專報(bào)和摘報(bào)除了上報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外，也可依據(jù)《政府信息公開條例》所規(guī)定的如涉及公民、法人或者其他組織切身利益的以及需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的主動(dòng)公開適用標(biāo)準(zhǔn)考慮主動(dòng)公開。

4.依申請(qǐng)公開作為人民建議信息公開的輔助方式。我國說的主動(dòng)公開，不是要求所有政府信息都主動(dòng)公開，對(duì)于那些不能主動(dòng)公開的人民建議信息，我們可以采取依申請(qǐng)公開。做好依申請(qǐng)公開工作，需要考慮到：

一是開展對(duì)人民建議定屬性工作。在人民建議信息制作開始，就界分其屬于主動(dòng)公開還是依申請(qǐng)公開內(nèi)容，方便今后開展人民建議信息公開工作。對(duì)于那些涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，以及需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的人民建議信息，應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》要求列入主動(dòng)公開信息。屬于主動(dòng)公開范圍的人民建議信息，應(yīng)當(dāng)自該信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。其他信息則可列入依申請(qǐng)公開范圍，按照依申請(qǐng)公開程序進(jìn)行辦理。

二是申請(qǐng)人范圍不限定在提出人民建議本人，還應(yīng)擴(kuò)展到包括公民、法人等其他所有主體。向人民建議本人公開是對(duì)其的尊重。在做好人民建議登記、處理和答復(fù)工作基礎(chǔ)上，對(duì)于被采納的建議發(fā)放人民建議證書；對(duì)于未被采納的建議要做好解釋工作。不必等到建議人自己向人民建議征集部門申請(qǐng)信息公開。如果除建議人外的其他主體申請(qǐng)人民建議信息公開的，則要啟動(dòng)第三方征詢機(jī)制，向建議人征詢是否同意公開；如果同意公開的，予以公開；如果不同意公開的，原則上不予公開。當(dāng)然，建議人在提交人民建議時(shí)就明確同意公開的情形除外。還有，如果信訪部門認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，按照《政府信息公開條例》應(yīng)當(dāng)予以公開。不過，建議人有權(quán)知道該公開決定及做出該決定的理由。

三是被申請(qǐng)主體是作為人民建議信息收集和處理的機(jī)構(gòu)，即信訪部門。依據(jù)《政府信息公開條例》第十七條所規(guī)定的“誰制作，誰公開”原則，信訪部門作為人民建議信息獲取以及人民建議處理意見的制作部門，是答復(fù)信息公開申請(qǐng)的第一責(zé)任部門。雖然人民建議在處理時(shí)會(huì)涉及到其他相關(guān)職能部門，這些相關(guān)職能部門也會(huì)制作和人民建議相關(guān)的政府信息，但是考慮到這些職能部門較為分散，作為建議人和公眾是無法知曉的，如果嚴(yán)格按照“誰制作，誰公開”的話，不利于人民建議信息公開工作。從便民考慮，信訪部門作為可以獲取到這些人民建議處理意見的機(jī)構(gòu)，理應(yīng)作為答復(fù)涉及到人民建議征集信息的公開申請(qǐng)的受理部門。受理相關(guān)申請(qǐng)的信訪部門不能適用“非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍”予以答復(fù)。

四是雖然屬于依申請(qǐng)公開的政府信息，但并不意味著所有人民建議信息都是可以公開的。這就說明對(duì)政府信息公開申請(qǐng)的答復(fù)可以是全部公開、部分公開或不予公開。部分公開的依據(jù)是《政府信息公開條例》第二十二條。該條規(guī)定，申請(qǐng)公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開的信息內(nèi)容。不予公開是因?yàn)樗暾?qǐng)的人民建議信息落入《政府信息公開條例》當(dāng)中所規(guī)定的例外。這些例外包括商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和國家秘密。還有就是三安全一穩(wěn)定例外，即國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。在公開人民建議信息時(shí)，也應(yīng)考慮所申請(qǐng)的人民建議信息是否落入這些例外，如果落入，則不予公開；能夠區(qū)分處理的，則予以部分公開。

5.公開渠道上的完善。政府信息公開的渠道一般包括圖書館、檔案館、政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等。對(duì)于人民建議征集信息，公開渠道上更是需要發(fā)揮政府網(wǎng)站作為發(fā)布政府信息“第一平臺(tái)”的作用。[3]這就需要我們建立集人民建議信息一站式入口的平臺(tái)，供民眾通過該入口瀏覽到所有和人民建議相關(guān)的政府信息。該一站式平臺(tái)還需要提供強(qiáng)大的搜索功能，對(duì)人民建議信息進(jìn)行分門別類，方便民眾快速找到。對(duì)于主動(dòng)公開人民建議信息要用不對(duì)公眾再使用這些信息設(shè)置任何障礙的開放格式在線公開。同樣在該網(wǎng)站上，還需要有選擇性主動(dòng)公開那些具有典型性的屬于依申請(qǐng)公開范圍的人民建議信息，方便除建議人外的其他主體了解和使用。