上級審計機關(guān)如何加強對下指導工作的思考

舒 方 秦嘉龍

劉家義審計長提出“審計是國家經(jīng)濟運行的免疫系統(tǒng)”，表明審計不僅僅是事后監(jiān)督，更要做到事前監(jiān)督，防范于未然，這是未來我國審計工作的一個重要發(fā)展方向。我國的審計體系是“上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)業(yè)務領(lǐng)導”，所以上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的指導是職責所在，是整合審計資源、發(fā)揮審計機關(guān)整體合力的需要，更是實現(xiàn)審計的事前監(jiān)督作用的需要。本文以青海省為例，對上級審計機關(guān)如何加強對下指導進行研究。

一、上級審計機關(guān)對下指導工作現(xiàn)狀與分析

（一）審計項目計劃及審計項目組織實施管理的現(xiàn)狀及分析

1.審計項目計劃的現(xiàn)狀與分析

目前，我省基層審計機關(guān)仍處在“條塊結(jié)合，以塊塊管理為主”的雙重領(lǐng)導體制的管理下。在雙重領(lǐng)導管理模式下，下級審計機關(guān)的地位和獨立性相對較弱，受當?shù)卣陀嘘P(guān)部門牽制較大，容易，對審計計劃的安排產(chǎn)生一些不利的影響。同時，下級審計機關(guān)在編制年度審計項目計劃過程中，存在重年度計劃而輕中長期計劃的現(xiàn)象，這在很大程度上限制了審計工作開展過程的連續(xù)性。由于計劃的制定通常是根據(jù)以往的經(jīng)驗和項目計劃書，缺乏可行性分析與論證性研究，容易導致審計項目計劃中出現(xiàn)重點不突出、涉及范圍不全面、審計項目交叉審計、任務分配不公、審計項目的變更等問題。

2.審計項目組織實施管理的現(xiàn)狀及分析

審計項目管理就是由審計機關(guān)和相關(guān)審計人員按照審計工作標準，對具體審計項目進行管理的全過程。它是運用各種科學手段、制度和載體，進行計劃、執(zhí)行、控制、檢查、監(jiān)督和反饋等一系列自我約束的活動，但在實際的審計工作中，上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)在在這一方面的領(lǐng)導和指導方面的職責并沒有得到充分的履行和實現(xiàn)。上級審計機關(guān)在國家審計署統(tǒng)一部署的專項審計項目中對下級審計項目的管理力度大，做到了實時監(jiān)督與管理。在其他審計項目中，上級審計機關(guān)對下級的管理缺乏足夠的控制力，不利于我省審計資源的全面配置與整合，不利于形成并發(fā)揮整體的作用。

(二)審計機關(guān)人力資源管理的現(xiàn)狀與分析

審計人力資源整合是指審計機關(guān)為實現(xiàn)維護國家經(jīng)濟安全、提高政府工作效率的戰(zhàn)略目標，通過對時間的有效控制和空間防偽的合理適用，對其可利用人力資源精心篩選、合理配置和充分利用，以達到最優(yōu)的過程。在雙重領(lǐng)導體制下，我省審計廳擁有全省審計工作人員資格認定的權(quán)力，各級審計機關(guān)的上級政府擁有著下級審計機關(guān)人員配置的決定權(quán)，由于各級政府在進行有關(guān)人員的調(diào)動時，并沒有充分考慮審計機關(guān)的實際需要，造成引進人員的專業(yè)審計能力較薄弱，人員崗位的不匹配，不利于實現(xiàn)我省現(xiàn)有審計人力資源的整合，更不利于審計工作的開展。

（三）上級對下級審計機關(guān)業(yè)務檢查指導現(xiàn)狀與分析

我國的法律規(guī)定上級審計機關(guān)加強對下級審計機關(guān)的業(yè)務指導。近幾年，上級審計機關(guān)逐步突破了自身任務重、人力資源緊張等不利因素，加強了對下級在業(yè)務上的指導并取得了一定的成績。第一，對于全國統(tǒng)一的審計項目，上級通過統(tǒng)一組織項目、統(tǒng)一編制工作方案和審計報告，積極拓寬下級審計機關(guān)的審計思路；第二，依法審計是審計人員必須堅持的最高原則和“法理精神”,為逐步增強下級審計人員的法律認識，規(guī)范審計人員的行為，上級加強了對下級機關(guān)的法律教育；第三，加大對下級審計人員的業(yè)務培訓力度，實行重要項目的“以審代培”制度，以及去外省學習的“引進來”戰(zhàn)略，提高基層審計人員的業(yè)務水平。

二、上級審計機關(guān)加強對下指導工作的方法及措施

在下級審計項目的確立與項目實施過程中，上級審計機關(guān)在保證下級充分自主的前提下，應加強統(tǒng)一的領(lǐng)導與指導。通過實施項目的統(tǒng)籌確定與安排，有效的避免各級、各行業(yè)審計項目的交叉與重復審計，有利于節(jié)約審計成本，提高審計效率；對項目實施的統(tǒng)一指導，有利于綜合考慮審計任務與審計力量之間的分配，實現(xiàn)審計資源的全面配置與整合；對業(yè)務質(zhì)量統(tǒng)一的要求與監(jiān)督，有利于實現(xiàn)各級審計機關(guān)審計任務保質(zhì)保量的完成。因此，上級審計機關(guān)應從審計計劃、審計業(yè)務、審計法規(guī)、審計信息化建設、審計科研工作、審計領(lǐng)導班子建設等方面著手對下級審計機關(guān)進行指導。

（一）要加強審計計劃的管理，注重整合審計資源

整合審計資源，就是要通過制度、機制創(chuàng)新對審計中的人員、經(jīng)費、技術(shù)、信息等資源進行科學、有效地統(tǒng)籌安排，以便充分發(fā)揮資源的作用。上級通過積極參與到下級審計計劃的制定中，一方面能加強對下級審計機關(guān)在審計項目計劃的合理性和科學性方面的指導，確保其在安排審計項目時做到先急后緩，先重后輕；另一方面通過統(tǒng)一的計劃與安排，有效克服我省下級各審計機關(guān)在人力資源、項目經(jīng)費、審計項目、硬件設備、審計信息等方面的欠缺，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，節(jié)約社會成本，形成并發(fā)揮我省整體合力。

（二）創(chuàng)新審計業(yè)務管理，指引下級審計機關(guān)規(guī)范開展審計工作

為進一步加強對下級的指導，上級應繼續(xù)加大實際的調(diào)研、調(diào)查力度，掌握下級審計機關(guān)的現(xiàn)狀并分析其原因。通過溝通充分了解下級在實際審計工作中的難題，以提出針對性的建議。針對全省審計過程中存在共性的問題進行歸納與總結(jié)，找出解決的措施與辦法，在全省執(zhí)行統(tǒng)一的方案，實現(xiàn)審計工作的規(guī)范性。同時，加強業(yè)務檢查監(jiān)督指導，實現(xiàn)上下聯(lián)動。努力加強上下級審計機關(guān)之間的溝通和協(xié)調(diào)，合理分配工作，并及時搜集下級審計機關(guān)的反饋信息，堅持定期和不定期的工作檢查制度，幫助下級審計機關(guān)解決實際工作中的問題，注重聽取下級審計機關(guān)的建議和意見，樹立地區(qū)審計工作“一盤棋”的思想。

（三）制定實施和建立健全審計機關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度

審計工作的有效開展，審計職能及作用的發(fā)揮，都依賴于良好、完善的審計法制環(huán)境。建立健全符合我省實際情況的審計機關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度，對于改善審計法制環(huán)境，提高我省審計機關(guān)運行的規(guī)范性，提升審計機關(guān)的工作能力，推動我省審計工作走向事業(yè)化、規(guī)范化，具有重要意義。

1.完善選拔用人和人員分配制度

人員匱乏和審計任務日趨繁重是下級審計機關(guān)尤其是基層審計機關(guān)難以保質(zhì)保量的完成計劃的主要原因，也嚴重制約著我省審計工作的發(fā)展。針對這一問題，第一，上級審計機關(guān)應積極拓展人才引進渠道，增加審計經(jīng)費的投入，改善工作環(huán)境和待遇，積極引進審計專業(yè)人才，為審計機關(guān)引入新鮮血液。第二，嚴把“進口關(guān)”。對于新進人員，要實行嚴格有效的考核，不僅需要對專業(yè)素養(yǎng)（包括審計知識、會計知識、計算機知識等）進行考核，也要對涉及團隊協(xié)作等的綜合能力測試，著力引進德才兼?zhèn)涞娜藛T來充實審計隊伍，為各級審計機關(guān)注入新生力量。第三，完善人員分配制度，努力做到人盡其用。

2.建立審計工作分級責任制與獎懲制度

為強化審計人員的責任意識，明確審計責任，實現(xiàn)對審計人員業(yè)務的科學考核和合理的評價，上級審計機應建立健全工作分級責任制，將審計項目計劃規(guī)定的總目標經(jīng)過層層分解，落實到各級審計機關(guān)，再由各級審計機關(guān)通過建立并運用科學有效的績效評價和考評制度。

3.促進審計科研工作，提高審計人員理論與研究能力

為更新我省審計人員的理論知識，增強其科研能力，我省上級審計機關(guān)可借鑒審計署加強審計科研機構(gòu)和隊伍建設的方法，加強審計廳本級及其下屬機關(guān)審計人員的研究能力，使其成為“分析研究的高手”，增強審計人員的業(yè)務水平與理論研究能力，促進審計隊伍的專業(yè)化建設。

4.拓寬渠道，創(chuàng)新對下指導方式與方法

第一，提高認識，強化學習。一是繼續(xù)充分發(fā)揮審計業(yè)務骨干人才的帶領(lǐng)作用，大力推進目前的“實務導師制”和“傳幫帶”等活動；二是定期組織審計機關(guān)內(nèi)部經(jīng)驗交流，分享工作經(jīng)驗，實現(xiàn)整體的共同提高；三是加強業(yè)務培訓，提高業(yè)務素質(zhì)。第二，創(chuàng)新機制，實施審計人員審計系統(tǒng)內(nèi)部交換及崗位輪換。第三，聯(lián)網(wǎng)機制。隨著計算機的發(fā)展與廣泛運用，特別是審計管理軟件與信息數(shù)據(jù)庫的開發(fā)與推廣，上級機關(guān)在對下級指導中應注重信息化技術(shù)的運用，把現(xiàn)代科學技術(shù)與審計工作緊密的結(jié)合起來，不斷提高審計管理水平。

科研課題：

本文系青海省2012年審計學會重點科研課題的階段性研究成果。

[1]劉家義同志在全國審計工作會議上的講話[J].審計研究,2009（01）：3-11.

[2]尹穎.河南省地方審計機關(guān)管理體制存在的問題[J].管理工程師,2011（04）：6-8.

[3]劉兆明，李娜，劉旸.論審計項目管理的架構(gòu)[J].合肥工業(yè)大學學報(社會科學版),2008（05）：13-17.

[4]陳太輝，張龍.如何提高審計專業(yè)人員的工作能力[J].審計研究,2011（04）：25-31.