公立大學(xué)自治權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及法理基礎(chǔ)探討

王傳干　姚曙明　楊帆

摘要：伴隨著高校法治化建設(shè)的日趨精進(jìn)，高校自治的呼聲亦不斷高漲。高校作為現(xiàn)代文化最為核心、最為基礎(chǔ)的傳播平臺(tái)，其法治化和自治權(quán)的理論基礎(chǔ)根植于文化法治國家中文化法治原則和文化自主原則。在文化法治國家的視閾下，高校自治權(quán)具有權(quán)利與權(quán)力雙重結(jié)構(gòu)屬性，在實(shí)際運(yùn)行過程中應(yīng)接受法律保留原則的制約和來自國家的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：大學(xué)自治權(quán)；結(jié)構(gòu)；法理基礎(chǔ)；法律邊界

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-0845（2013）02-0009-03

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和法律體系的日臻完善，把教育管理和辦學(xué)活動(dòng)納入法治軌道已逐漸成為深化教育改革、推動(dòng)教育發(fā)展的重要途徑。值此，在國家推動(dòng)文化大繁榮大發(fā)展的背景之下，從自治權(quán)的概念出發(fā)，探尋其在法治國家中的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在結(jié)構(gòu)，進(jìn)而確立高校自治的法律邊界，對(duì)推動(dòng)高校法治化建設(shè)、促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮，將具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、大學(xué)自治權(quán)的概念

自治（Autonomie）從字面上理解，可認(rèn)為是一個(gè)機(jī)構(gòu)的立法權(quán)，從廣義上看則是指一個(gè)機(jī)構(gòu)在立法、司法、行政上盡可能獨(dú)立于國家，不受國家影響的權(quán)力[1]。然而，法治國家原則并不允許有治外法權(quán)的存在，因此，大學(xué)并不能完全脫離法治的管轄范疇，所以，究竟何為大學(xué)自治權(quán)，學(xué)界并沒有一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)。有學(xué)者主張，大學(xué)自治“一般指大學(xué)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地決定自身的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，并將其付諸實(shí)踐，不受政府、教會(huì)和其他任何社會(huì)法人機(jī)構(gòu)的控制和干預(yù)”[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，“大學(xué)自治是指大學(xué)作為一個(gè)團(tuán)體享有不受政府、教會(huì)以及其他官方和非官方任何團(tuán)體和任何個(gè)人干預(yù)的自由和權(quán)力，是大學(xué)成員以大學(xué)這個(gè)團(tuán) 體的代表資格而非以個(gè)人的資格來決定大學(xué)自身的管 理”[3]。盡管，學(xué)者對(duì)這一概念的表述有諸多不同，但就實(shí)質(zhì)內(nèi)涵而言，筆者認(rèn)為，自治權(quán)至少應(yīng)包括以下三個(gè)方面：一是大學(xué)自治權(quán)是基于學(xué)術(shù)自由（AkademicheFreiheit）而產(chǎn)生的，其根本目的也是要保障學(xué)術(shù)自由?！皩W(xué)術(shù)自由的概念緣起于德國，后流傳至包括美國在內(nèi)的其他國家，經(jīng)過學(xué)者的大力倡導(dǎo)，學(xué)術(shù)自由逐漸被美國社會(huì)所接受，并最終成為法院判例所確定的權(quán)利”[4]。在西方國家大學(xué)自治權(quán)是直接可由有學(xué)術(shù)自由導(dǎo)出的保護(hù)權(quán)益，具有憲法位階的效力。二是自治權(quán)的享有主體應(yīng)包括大學(xué)和教師。三是大學(xué)自治的事項(xiàng)僅限于大學(xué)內(nèi)部行政事務(wù)，而不及于大學(xué)所參加的其他方面的事務(wù)。綜上論述，在吸收和借鑒前人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，“我們可將高校自治權(quán)定義為高?；趯W(xué)術(shù)自由而享有自我管理高校內(nèi)部事項(xiàng)、排除其他外力干涉的權(quán)利”[5]。

二、大學(xué)自治權(quán)的結(jié)構(gòu)

根據(jù)我國《高等教育法》第31條規(guī)定，公立高等學(xué)校具有法人資格，是獨(dú)立的法律主體?！坝捎诠⒏叩葘W(xué)校在社會(huì)生活中所扮演的角色具有多重性，在不同的法律關(guān)系中具有不同的權(quán)力和義務(wù)”，所以，高校自治權(quán)也表現(xiàn)出了雙重的結(jié)構(gòu)性，即對(duì)外的權(quán)利與對(duì)內(nèi)的權(quán)力。

1.權(quán)利結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代大學(xué)起源于中世紀(jì)，根據(jù)史料，中世紀(jì)大學(xué)通過特許狀獲得的自治權(quán)主要包含：“1）居住權(quán)。由于中世紀(jì)大學(xué)的師生經(jīng)常來往于各大學(xué)之間講學(xué)，但并不享受所在城市的居住權(quán)。2）司法管轄權(quán)。大學(xué)的司法管轄權(quán)是指大學(xué)建立的相對(duì)獨(dú)立的司法程序和機(jī)構(gòu)，師生們不受所在城市司法體制的管轄。3）罷課權(quán)，遷移權(quán)。它指如果大學(xué)師生同城市當(dāng)局或教會(huì)發(fā)生矛盾，或教學(xué)和學(xué)習(xí)受到干擾，可以舉行罷課，以示抗議；若問題得不到解決，大學(xué)可以自行遷校。4）頒發(fā)教學(xué)許可證權(quán)。在大學(xué)組織出現(xiàn)之前，頒發(fā)教學(xué)許可證的制度就己經(jīng)存在了。5）免稅、免除兵役權(quán)?！盵6]現(xiàn)代大學(xué)制度確立以后，大學(xué)的對(duì)外關(guān)系包括高等學(xué)校作為主體與其他自然人、法人和社會(huì)組織間所產(chǎn)生的法律關(guān)系，主要的內(nèi)容是高校與政府間的關(guān)系。我國教育體制歷來就有“學(xué)在官府”的傳統(tǒng)，學(xué)校是官府，教師是政府官吏，高校與政府的關(guān)系亦伴隨著高校法律地位的變化而改變。1949年新中國成立后，國家對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行改造，將其轉(zhuǎn)化為全民所有制的事業(yè)單位，隸屬于政府。作為政府的隸屬單位，高等學(xué)校并沒有自己獨(dú)立的意志，與政府的關(guān)系屬于內(nèi)部行政關(guān)系，高校必須服從主管部門的直接管理。1995年《教育法》及1998年《高等教育法》的頒布確立了高等學(xué)校的法人地位，高等學(xué)校逐步從政府中解脫出來。至此，高校脫離于政府，作為享有獨(dú)立的法律地位的公法人，其與政府及其他主體間的法律關(guān)系才逐步顯現(xiàn)出來，自治權(quán)作為民事權(quán)利的外在結(jié)構(gòu)性也由此得以凸顯。

2.權(quán)力結(jié)構(gòu)

自治權(quán)雖同時(shí)具有權(quán)力與權(quán)利的雙重屬性，但其核心內(nèi)涵與構(gòu)成卻仍在于其權(quán)力屬性。關(guān)于自治權(quán)的權(quán)力事項(xiàng)范圍主要有兩種學(xué)說，即德國學(xué)說和日本學(xué)說。前者認(rèn)為大學(xué)自治事項(xiàng)包括：“1）擬訂研究及教學(xué)計(jì)劃。2）舉辦學(xué)術(shù)活動(dòng)、授予博士學(xué)位及教授資格，均屬自治立法權(quán)的范圍。3）教學(xué)研究人員之人事。4）大學(xué)內(nèi)部秩序之管理?！盵7]依日本學(xué)說，大學(xué)自治的范圍應(yīng)包括：“1）人事自治。2）研究教育事項(xiàng)自治。3）學(xué)生與學(xué)校之設(shè)施管理、秩序維持自治。4）財(cái)務(wù)事項(xiàng)自治。”[8]根據(jù)我國《高等教育法》和《教育法》的規(guī)定，“我國大陸公立大學(xué)自治權(quán)的內(nèi)容大致包括以下七類：1）招生。制訂招生方案，調(diào)節(jié)招生比例。2）教育教學(xué)。設(shè)置學(xué)科和專業(yè)，制訂教學(xué)計(jì)劃，選編教材，實(shí)施教學(xué)。3）科學(xué)研究?？茖W(xué)研究，技術(shù)開發(fā)，社會(huì)服務(wù)，科技交流合作，決定授予學(xué)位。4）機(jī)構(gòu)設(shè)置，配備人員。5）教師管理。聘任教師，評(píng)聘教師職務(wù)，調(diào)整工資津貼，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分。6）學(xué)生管理。學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分，頒發(fā)證書。7）經(jīng)費(fèi)使用。管理、使用各種財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)?！盵9]由此可見，我國大學(xué)自治權(quán)包括所有建立在學(xué)術(shù)自由基礎(chǔ)上的規(guī)章制定、組織自主、人事自主、財(cái)務(wù)自主及其他以保障學(xué)術(shù)自由為目的的權(quán)力。隨著社會(huì)歷史的發(fā)展變遷，大學(xué)自治權(quán)的外延不斷變遷，難以通過列舉方式窮盡之，凡以保障大學(xué)學(xué)術(shù)自由為目的的事項(xiàng)皆可劃歸大學(xué)自治權(quán)的范疇。

三、大學(xué)自治權(quán)的法理基礎(chǔ)

在法治國家的視閾中，文化法治原則和文化自主原則共同構(gòu)成了文化與國家的關(guān)系。現(xiàn)代大學(xué)作為文化的創(chuàng)造者和傳播者，其法治化和自治權(quán)的理論基礎(chǔ)便根源于此。

1.法治國家的演進(jìn)與文化國家之勃興

法治國家在德文中為rechtsstaat，在英文中則為legalstate，aruleoflawnation。法治國家的概念起源于德國，“就其德文本意及康德的解釋而言，指的是一個(gè)‘有法制的國家，它要求所有國家機(jī)關(guān)和人民都必須服從由最高立法者制定的法律，依法辦事”[10]。法治國家自19世紀(jì)產(chǎn)生以來經(jīng)歷了多個(gè)不同的歷史類型，包括實(shí)證主義法治國家、自由法治國家及社會(huì)法治國家。法治國家思想在產(chǎn)生之初屬于實(shí)證主義法學(xué)的一部分，主張對(duì)立法者所頒布的任何法律，無論良惡，都必須一應(yīng)遵從，實(shí)際上即是強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的至高無上，以致于后來為納粹所利用。第二次世紀(jì)大戰(zhàn)后，德國著名實(shí)證法學(xué)家拉德勃魯赫痛心地指出，“法律實(shí)證主義以其‘法律就是法律的信條，使得德國法律界對(duì)專橫、非法的法律失去抵抗力”[11]。其后，“一些歐陸法學(xué)家們雖仍在繼續(xù)延用德國‘法治國的外殼，但是已換上了英美‘法治的內(nèi)容，對(duì)‘法治國進(jìn)行了脫胎換骨的改造”[12]?！白杂煞ㄖ螄备拍钍乾F(xiàn)代德國學(xué)者彼德？巴度拉提出來的，是指十八九世紀(jì)自由資本主義時(shí)代，要求個(gè)人權(quán)利的絕對(duì)保障，個(gè)人權(quán)利的行使只要沒有侵害他人權(quán)利皆屬私人事務(wù)，國家不應(yīng)干涉，國家扮演著“守夜人”的角色。20世紀(jì)后，受到福利國家思想的影響，自由法治國逐步發(fā)展為社會(huì)法治國。社會(huì)法治國的法與國家思想認(rèn) 為，“國家除了維持社會(huì)秩序外，還有照顧人民生活的義務(wù)”[13]。政府應(yīng)樹立服務(wù)理念，承擔(dān)對(duì)人民“從搖籃到墳?zāi)埂钡摹吧嬲疹櫋钡牧x務(wù)。

文化國家是就憲法上文化與國家之間的關(guān)系而言的。憲法是調(diào)整人民與國家關(guān)系的根本法，其所規(guī)定的文化事務(wù)構(gòu)成了憲法與文化間的基本關(guān)系，這也是憲法上的文化國家的概念輪廓。然而，文化與國家之間的關(guān)系是先于立憲存在的。早在古希臘古羅馬時(shí)代，國家、宗教與文化是混為一體的。至19世紀(jì)，“在自由法治國的思想影響下，宗教首先脫離國家，造成國家的世俗化；之后，文化逐漸從國家脫離出來，文化成為私人的事務(wù)”[14]。在實(shí)證主義國家法的理念影響下，文化并未真正脫離國家，甚至在20世紀(jì)的歐洲更強(qiáng)調(diào)國家維護(hù)文化的任務(wù)。20世紀(jì)后，自由法治國逐步發(fā)展為社會(huì)法治國，社會(huì)法治國關(guān)涉人們“從搖籃到墳?zāi)埂钡摹吧嬲疹櫋?，指在物質(zhì)生活保障之上，“至于國家對(duì)人民生活的照顧，主要是文化國所關(guān)涉的內(nèi)容”[15]。我國現(xiàn)行法治是建立在自由法治國語境里的，但伴隨著我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展及福利國家的興起，我國法治建設(shè)逐步向社會(huì)法治國轉(zhuǎn)變。黨的十七屆六中全會(huì)提出，“推動(dòng)文化大繁榮大發(fā)展”，這從國家戰(zhàn)略的高度回應(yīng)了文化國家對(duì)于國家文化職責(zé)的訴求。

2.文化國家與法治國家的調(diào)和與型塑

據(jù)上文論述，文化國家之概念必然面臨文化國家與法治國家如何調(diào)和的問題。也就是說，一方面國家應(yīng)從法治國原則出發(fā)保障文化之與國家的獨(dú)立性，確保文化自治；另一方面，亦須因文化國對(duì)于國家照顧文化事業(yè)的訴求，積極承擔(dān)文化事務(wù)。二戰(zhàn)以后，在自由法治國思想的主導(dǎo)下，文化脫離于國家成為私人事務(wù)，國家不應(yīng)干預(yù)文化事務(wù)，產(chǎn)生了文化自治（Autonomie）的概念。然而，文化自治導(dǎo)致了文化遺產(chǎn)可以任意買賣，造成文化遺產(chǎn)的流失與破壞，而且文化自治本身難以通過自身自主權(quán)免于私人與社會(huì)力量的侵害，必須藉由國家公權(quán)力予以保障。就此，文化國與法治國相互交織、融合而成為文化法治國。在文化法治國的視閾下，文化既要保持其獨(dú)立性，又不能完全脫離國家而存在，在文化與國家關(guān)系上必須遵循以下原則：一是文化自主原則。文化具有自我覺醒、自我反省和自我創(chuàng)建的功能。正如費(fèi)孝通所言，“生活在一定文化歷史圈子的人對(duì)其文化有自知之明，并對(duì)其發(fā)展歷程和未來有充分的認(rèn)識(shí)”。文化的發(fā)展及其進(jìn)程不應(yīng)受到任何形式的操控。二是文化法治原則。文化之與國家的獨(dú)立性是為了保證文化發(fā)展的自主性。但文化本身并不具有自我保護(hù)的功能，文化自主也不意味著國家完全不能介入文化事務(wù)，國家應(yīng)為文化軟環(huán)境提供法治硬保障。亦即，國家必須在自由民主法治的憲法秩序之下，努力落實(shí)文化國家的國家任務(wù)。

3.以文化法治國家理論作為高校法治化的基礎(chǔ)

作為文化獲得、文化傳播及文化創(chuàng)做的平臺(tái)，高校是我國文化發(fā)展和文化傳承最為核心的的場(chǎng)所，也是近年來我國教育體制改革中最為棘手的一環(huán)。自1980年以來，我國高校教育改革不斷深入，且隨著改革的深入各種矛盾與問題日漸突出。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是高校法律體系缺陷導(dǎo)致高校法律地位不明確，管理無章可循。二是教育行政管理體制障礙，政府職能缺位、錯(cuò)位?，F(xiàn)在很多學(xué)校作為行政科層體系的一環(huán)，行政化、官僚化意識(shí)濃厚。在歷次高校教育改革的過程中“始終未能在中央和地方、政府和學(xué)校之間實(shí)現(xiàn)合理科學(xué)的職權(quán)劃分，出現(xiàn)‘統(tǒng)‘死‘亂‘收的循環(huán)局面”[16]。要突破這一高校體制改革的瓶頸，必須將高校法治改革納入文化法治的體系中，以文化法治國家理論作為高校法治化的建構(gòu)基礎(chǔ)，堅(jiān)持文化法治原則，厘清高校法人地位；堅(jiān)持文化自主原則，通過高校自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保障高校的學(xué)術(shù)自由。

四、大學(xué)自治權(quán)的法律邊界

1.大學(xué)自治與法律保留

由文化法治國之文化自主原則的推演，大學(xué)享有自治權(quán)已確定無疑?！暗牵灾尾⒉荒芎翢o節(jié)制，亦即，完全沒有國家監(jiān)督的大學(xué)自治在憲法上是不可能的”[17]?！皩W(xué)術(shù)自由屬基本權(quán)之一環(huán)，可能受到限制，在法治國下為必然之現(xiàn)象”[18]，同時(shí)也是文化法治原則的要求。因此，基于文化法治國之文化自主原則和文化法治原則，應(yīng)以最低限度的法律保留原則最為適用和妥當(dāng)。亦即，“國家對(duì)于學(xué)術(shù)及大學(xué)教育的發(fā)展，除應(yīng)加以扶助獎(jiǎng)勵(lì)外，也應(yīng)基于監(jiān)督的職責(zé)，確保大學(xué)成為‘學(xué)術(shù)公正組織，使學(xué)術(shù)制度的運(yùn)作能符合憲法客觀基本秩序的要求”[1]。由此看來，雖然大學(xué)自治直接源于憲法上文化自主原則，但亦應(yīng)受到法律保留原則之限制。具體而言，法律保留主要關(guān)涉高校對(duì)涉及教師與學(xué)生之基本權(quán)利直接處分的事項(xiàng)，包括學(xué)位授予辦法、收費(fèi)辦法、對(duì)教師開除公職和學(xué)生開除學(xué)籍等；對(duì)其他不涉及對(duì)教師與學(xué)生基本權(quán)利的直接處分之重要事項(xiàng)可采取許可方式，包括大學(xué)自治章程、組織規(guī)章和校長的選任等。

2.大學(xué)自治與國家監(jiān)督

我國《高等教育法》第13條規(guī)定：“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。”第14條規(guī)定：“國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。國務(wù)院其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)高等教育工作。”由此可見，高校自治權(quán)不僅受到憲法法律保留原則的限制，而且在具體運(yùn)作過程中還應(yīng)接受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。只是國家對(duì)于高校之監(jiān)督是法律上的監(jiān)督，而不是行政監(jiān)督，亦即行政機(jī)關(guān)僅對(duì)依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限、方式對(duì)高校超越法律的行為予以監(jiān)督，并不涉及專業(yè)性的合理性監(jiān)督。結(jié)合我國相關(guān)法律規(guī)定及具體國情，現(xiàn)階段對(duì)于大學(xué)自治權(quán)的限制可采取以下模式：1）以大學(xué)自我監(jiān)督、自我管制為主。自治的含義是脫離行政的干預(yù)而非脫離法律，自治本身是建立在法律原理和規(guī)范基礎(chǔ)之上的。2）以法律監(jiān)督為輔。在高校自治的視閾內(nèi)法律往往是隱含在背后的，只有當(dāng)自治之事項(xiàng)逾越了法律，其監(jiān)督才被觸發(fā)。3）國家對(duì)于高校公共任務(wù)完成的效果享有“知情權(quán)”，對(duì)高校越權(quán)行為可進(jìn)行合法性審查。因大學(xué)所承擔(dān)教育事項(xiàng)的公共任務(wù)本質(zhì)未有改變，國家已然承擔(dān)大學(xué)財(cái)政給付義務(wù)，所以國家享有對(duì)大學(xué)自治事項(xiàng)的知情權(quán)。假若大學(xué)以學(xué)術(shù)為由為名從事國家禁止的諸如“克隆人”等有違法律、人性尊嚴(yán)、公序良俗等事項(xiàng)的研究時(shí)，國家可通過法律手段加以干預(yù)。

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〔責(zé)任編輯：趙 濱〕