地方立法后評估制度的內(nèi)涵及功能定位

韓清華

摘要立法后評估制度是指在地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施一段時間之后，評估主體遵循一定的評估程序，按照合法性、合理性、可操作性等評估標(biāo)準(zhǔn)對地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施績效、法律本身的缺陷等進(jìn)行評估，最后形成評估意見的制度。地方立法后評估是法律立、改、廢的重要依據(jù)，有利于提高立法質(zhì)量以及踐行民主立法。

關(guān)鍵詞地方立法評估制度內(nèi)涵功能定位

中圖分類號：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、地方立法后評估制度的內(nèi)涵與特征

（一）地方立法后評估制度的內(nèi)涵。

關(guān)于“立法后評估”的內(nèi)涵，雖然近幾年理論界和各地方立法實(shí)踐部門進(jìn)行了一些研究，但是尚未形成統(tǒng)一的定義。北京市稱為法律質(zhì)量評估，福建省稱為立法效果評估，云南省稱為立法回頭看。各省雖然對立法后評估的稱謂不盡相同，但是其工作實(shí)質(zhì)都是立法后評估。

在理論界，不同的學(xué)者對立法后評估的定義側(cè)重面也有所不同。例如，汪全勝把立法后評估稱為“法律績效評估”，認(rèn)為“法律績效評估就是對法律法規(guī)實(shí)施后所取得的成就與成果所進(jìn)行的評價與估計”。

在參考借鑒已有的理論成果與實(shí)踐成果基礎(chǔ)上，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然對立法后評估制度的定義不盡相同，但其內(nèi)在本質(zhì)是共通的，由以下因素構(gòu)成：

1、評估目的。地方立法后評估的目的是通過對立法進(jìn)行評估，對法律的立、改、廢以及提高立法質(zhì)量提供參考依據(jù)即評估意見。

2、評估主體。評估主體即評估機(jī)關(guān)，承擔(dān)著評估活動的主要工作。從我國各地方政府規(guī)章評估的實(shí)踐來看，評估主體一般采用人民政府內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)為主，其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)為輔的評估模式。

3、評估對象。地方立法后評估的評估對象可以是某一地方性法規(guī)、政府規(guī)章等，或者是對該地方一段時期以來的立法進(jìn)行評估，也可以是對地方某一類規(guī)范性文件進(jìn)行評估。在評估對象的選擇上，各地方在實(shí)踐中一般是出于該立法涉及人民群眾切身利益、社會關(guān)注度高等原因。

4、評估標(biāo)準(zhǔn)。評估標(biāo)準(zhǔn)是評估體系中的核心內(nèi)容，評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性與客觀性直接關(guān)系著評估結(jié)論的質(zhì)量。從我國立法實(shí)踐來看，合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)以及可操作性保準(zhǔn)是各地普遍采用的評估標(biāo)準(zhǔn)。

5、評估內(nèi)容。評估內(nèi)容是評估工作的主體部分，按照評估標(biāo)準(zhǔn)對選定的評估對象進(jìn)行評估。例如上海市人大常委會對《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》進(jìn)行評估涉及兩個方面的內(nèi)容：一是法規(guī)實(shí)施的成果，二是法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計和程序是否需要進(jìn)一步完善。

6、評估報告。立法后評估報告是評估活動的成果，通過評估報告，可以了解到評估活動開展的情況、評估對象存在的問題等，是法律的立、改、廢的重要參考依據(jù)。

綜上所述，本文認(rèn)為地方立法后評估制度是指在地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施一段時間之后，評估主體遵循一定的評估程序，按照合法性、合理性、可操作性等評估標(biāo)準(zhǔn)對地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施績效、法律本身的缺陷等進(jìn)行評估，最后形成評估意見的制度。

（二）地方立法后評估制度的特征。

透過地方立法后評估制度內(nèi)涵，結(jié)合我國地方立法后評估的實(shí)踐，我國地方立法后評估制度具有以下典型特征：

1、評估主體的內(nèi)部性。以我國地方行政立法后評估為例，評估主體多采用政府的法制部門或者法制部門聯(lián)合其他職能部門的形式，雖然在評估中也注重引入專家、社會公眾等參與評估，但是主導(dǎo)評估活動還是政府機(jī)關(guān)。

2、評估對象的特定性。我國目前所進(jìn)行的地方立法后評估實(shí)踐來看，大多數(shù)都是對某一特定的地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行評估，而很少涉及法的整體性評估或某一類立法的評估。例如新疆維吾爾族自治區(qū)人民政府選擇《新疆維吾爾族自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》、《新疆維吾爾族自治區(qū)土地監(jiān)察條例》進(jìn)行立法后評估。

3、評估內(nèi)容的系統(tǒng)性。評估內(nèi)容的系統(tǒng)性是指立法后評估不僅僅局限于評估立法所取得社會效益、經(jīng)濟(jì)效益，還包括立法所耗費(fèi)的有形成本、無形成本，以及立法條文本身。前者可以成為法律的績效評估，正如前文談到，立法后評估包括但不僅限于法律績效評估。

4、評估方法的多樣性。評估方法對于立法后評估不可或缺，部分省市的地方立法后評估辦法設(shè)有專門章節(jié)對評估方法進(jìn)行規(guī)定。例如，《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》第二十條，《廈門市規(guī)章立法后評估辦法》第十六條等對評估辦法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

5、參與對象的廣泛性。了解民意、聚集民意、反映民意的“開門評估”是立法后評估的客觀要求。上海市的首次地方立法后評估——《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》立法后評估，評估主體多元化，有上海市規(guī)劃局、上海市房產(chǎn)局、上海市文物管理委員會、上海市8個區(qū)的人大常委會，以及兩家企業(yè)和社會公眾。

二、地方立法后評估制度的功能

（一）是法律立、改、廢的重要依據(jù)。

立法者的有限理性與社會日新月異的發(fā)展之間的矛盾決定了立法不能做到盡善盡美，要提高立法質(zhì)量，就需要進(jìn)行“立法回頭看”，不斷自我審視、自我評估。立法后評估制度的目的就是通過對地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施的效果以及自身?xiàng)l文存在的問題等進(jìn)行評估，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)立法存在的問題，為進(jìn)一步完善立法服務(wù)。地方立法后評估所形成的評估報告就是法律的立、改、廢的重要依據(jù)。例如在《安徽省禁止非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠的規(guī)定》評估報告中的修改建議，被安徽省人大常委會采納，并列入了次年的立法計劃。

（二）是檢驗(yàn)立法實(shí)效的基本途徑。

亞里士多德曾說：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律?！笨梢妼?shí)現(xiàn)法治的條件之一就是法律獲得普遍的服從，即法律在現(xiàn)實(shí)生活中得到貫徹落實(shí)。從我國的立法實(shí)踐來看，立法者通常注重在立法前對立法的必要性、緊迫性等進(jìn)行論證，而對于立法后的立法實(shí)施效果跟蹤關(guān)注得相對較少，這不利于法律權(quán)威性的提高。立法后評估制度正是在法律實(shí)施一段時間之后，對法律實(shí)施的情況以及法律是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的立法目的、實(shí)現(xiàn)的程度如何等進(jìn)行評估，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在的問題，為進(jìn)一步完善立法提供依據(jù)。

（三）是推進(jìn)民主立法的新實(shí)踐。

近幾年我國地方的立法后評估均注重強(qiáng)化民眾的參與，廣泛吸取群眾參加到立法后評估活動中來，問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、群眾走訪等評估方法成為立法后評估采用的基本方法，并且被許多省市規(guī)范立法后評估活動的規(guī)范性文件明文規(guī)定。除此之外，許多地方在進(jìn)行立法后評估工作過程中，評估機(jī)關(guān)都采用網(wǎng)絡(luò)平臺等多種方式開設(shè)公眾意見反饋專欄，以方便公眾對立法后評估工作發(fā)表意見，依法保障公眾參加評估的權(quán)利。實(shí)踐表明，民眾廣泛參與到立法后評估中來，有利于保證評估活動的順利進(jìn)行以及評估結(jié)果的客觀性。而且，民眾參與到立法后評估這一公共事務(wù)中，能夠增強(qiáng)公眾與政府之間的信任。

（四）是提高公眾法律意識的重要途徑。

公眾廣泛參與到地方立法后評估中，不僅評估機(jī)關(guān)可以有效地獲得評估所需的客觀真實(shí)的信息，與此同時，公眾在立法后評估工作中，其法律意識也得到了提高?？梢哉f，吸取公眾參加立法后評估是一個雙贏的局面。在立法后評估中，公眾通過把自己對法律實(shí)施的真實(shí)感受表達(dá)出來的同時，也在不同意見和觀點(diǎn)的交流中，不斷地加深甚至修正自己對法律的認(rèn)識。因此，我國在以后開展的立法后評估活動中，應(yīng)該廣泛吸取公眾參與，以有效提高公眾的法律意識?！?/p>

（作者：廣東商學(xué)院2010級法學(xué)理論研究生）

注釋：

汪全勝著：《法律績效評估機(jī)制論》，北京大學(xué)出版社2010年版，第8頁。

《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》第二十條：立法后評估可以采用文獻(xiàn)研究、抽樣調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、召開座談會或者論證會、專家咨詢、案卷評查、相關(guān)立法比較分析等多種方法進(jìn)行。

《廈門市規(guī)章立法后評估辦法》第十六條：立法后評估應(yīng)當(dāng)采用下列方法：

（一）通過新聞媒體、門戶網(wǎng)站公開征集社會公眾意見；

（二）走訪行政執(zhí)法單位、司法機(jī)關(guān)、行政相對人或者書面征求其意見；

（三）召開座談會、專家論證會。

評估實(shí)施機(jī)關(guān)根據(jù)評估需要，還可以采用以下評估方法：

（一）發(fā)放調(diào)查問卷；

（二）實(shí)地考察；

（三）專題調(diào)研；

（四）個案分析；

（五）相關(guān)立法比較分析；

（六）成本效益分析；

（七）其他方法。

[古希臘]亞里士多德政治學(xué)，商務(wù)印書館1965年版，199頁.