我國廉政制度存在問題的原因淺析

劉靜

摘

要本文主要以云南省為例，從廉政建設(shè)的角度出發(fā)，分析了目前我國廉政制度存在問題的原因。

關(guān)鍵詞云南省廉政制度存在問題原因

中圖分類號：D261 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ

近兩年，云南省反腐倡廉制度建設(shè)在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)廉潔從政方面發(fā)揮積極的作用，有效地遏制了腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的勢頭，倡導(dǎo)了勤廉從政的良好風(fēng)氣，得到了人民群眾的擁護(hù)。然而，反腐倡廉工作中制度落實(shí)難、執(zhí)行不力的問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響和制約著黨風(fēng)廉政建設(shè)的深入開展，是迫切需要解決的一個重大課題。

一、制度結(jié)構(gòu)性原因

制度反腐是國家廉政建設(shè)的核心。近年來，各級政府經(jīng)過不斷的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度學(xué)習(xí)，愈發(fā)意識到制度問題對于廉政建設(shè)具有根本性和長期性的影響，要解決好廉政建設(shè)，最根本的就是要逐步實(shí)現(xiàn)反腐策略由運(yùn)動式反腐向制度反腐的歷史轉(zhuǎn)型。通過制度重建和一系列制度創(chuàng)新，反腐制度安排越來越完善，然而，現(xiàn)實(shí)中卻說明制度反腐工作還存在諸多令人深思的問題。對此，一些觀點(diǎn)認(rèn)為，腐敗問題之所以難以遏制，主要的原因是廉政制度短缺，廉政制度的短缺根本在于廉政制度結(jié)構(gòu)性原因。

1、廉政制度不完善的結(jié)構(gòu)性根源是兩個“不對稱性”。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)層面分析，云南省廉政制度不完善的結(jié)構(gòu)性根源是信息不對稱性和權(quán)力不對稱。腐敗是一種濫用權(quán)力的秘密行動，信息不對稱程度越高，腐敗的機(jī)會和可能性就越高，權(quán)力不對稱程度越高或者權(quán)力不受制約性越低，腐敗的機(jī)會和可能性就越高。增加透明度，將所有涉及到公共利益公共服務(wù)的信息全部披露和加強(qiáng)監(jiān)督是解決當(dāng)前廉政制度建設(shè)結(jié)構(gòu)性問題的重要方法和基本手段。

2、廉政制度建設(shè)中的制度剩余與制度短缺問題是廉政制度建設(shè)不完善重要的結(jié)構(gòu)性原因。供給過剩的制度安排在廉政制度需求這個層面上看大致可分為兩類：一類是那些本意是為了防止或者制約腐敗的制度或法規(guī)并沒有達(dá)到原有目的，相反卻成為了腐敗滋生的溫床；另一類是那些本意是維護(hù)社會政治穩(wěn)定的法律法規(guī)，但卻堵塞了反腐敗的渠道，人為地增加了反腐敗的難度。例如信訪制度規(guī)定群眾反映問題，要逐級上訪，越級上訪就屬于違法行為，然而作為我國廉政建設(shè)的重要措施以及紀(jì)檢監(jiān)察部門獲取信息的重要渠道，逐級上訪不僅不能解決問題，往往還會導(dǎo)致反映問題的人受到打擊報(bào)復(fù)的情況發(fā)生。廉政制度剩余的諸種表現(xiàn)，不僅不利于廉政工作的正常開展，反而帶來各種制度相互“打架”、廉政機(jī)構(gòu)間職能扯皮、過分追求人員和工作經(jīng)費(fèi)的最大化等嚴(yán)重后果，從而使廉政工作出現(xiàn)邊際效益遞減的怪現(xiàn)象。

從廉政制度體系來看，云南省初步構(gòu)建了廉政制度體系，但事實(shí)上仍存在諸多問題與漏洞。首先，云南省專門的、相對獨(dú)立的廉政機(jī)構(gòu)短缺。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第18條給監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定的5項(xiàng)職責(zé)來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)只有兩項(xiàng)是肅貪，而且它是政府的組成部分，獨(dú)立性難以實(shí)現(xiàn)，加上反貪局的工作屬于事后監(jiān)督，只能監(jiān)督與犯罪有關(guān)的貪污賄賂。其次，云南省廉政規(guī)則短缺。云南省廉政規(guī)則中不僅缺乏有關(guān)言論免責(zé)、保障民主人士和公民提出批判性意見的法律法規(guī)，也缺乏保障法院在預(yù)算、組織關(guān)系上獨(dú)立于同級黨委和政府的法規(guī)和保證透明、參與、問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)的法律法規(guī)；缺乏有關(guān)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，由于中共中央關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定和國務(wù)院發(fā)布的《個人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》缺乏法律的權(quán)威性，這使得其在執(zhí)行過程中無足輕重。再次，人大的審議監(jiān)督功能仍停留于制度文本層面。限制了人大對人事、預(yù)算等重大事項(xiàng)審議權(quán)的空間，使人大成為“橡皮圖章”。另外，以新聞媒體為代表的公民社會不夠強(qiáng)大，監(jiān)督力量有限。一方面新聞媒體自身的獨(dú)立性不夠，很難發(fā)揮像西方媒體那種“第四權(quán)力”的作用；另一方面媒體伸張正義怕被打擊報(bào)復(fù)。從公民監(jiān)督來看，表達(dá)自由、保障知情權(quán)和參與權(quán)的規(guī)則還需完善，司法機(jī)構(gòu)由于依附性太強(qiáng)，很難切斷自身與政府之間藕斷絲連的利益聯(lián)系，這些都成為云南省廉政制度體系建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。

二、制度適應(yīng)性原因

廉政制度應(yīng)當(dāng)作為一個完整的層級結(jié)構(gòu)體系，注重層級之間和制度之間的適應(yīng)性與協(xié)調(diào)性，才能確保廉政制度功能的發(fā)揮，在云南省廉政建設(shè)的實(shí)踐中，我們?nèi)鄙俚氖橇贫鹊倪m應(yīng)性。制度與制度環(huán)境、制度與權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、制度與制度、制度與其實(shí)施之間的適應(yīng)性缺失，是導(dǎo)致制度反腐華而不實(shí)的根源。

1、從特定的制度環(huán)境來看，很多政府管理制度沒有隨著反腐敗形勢需要而做出協(xié)調(diào)性制度創(chuàng)新，尤其是公職人員系統(tǒng)的任用制度最為典型。一方面，干部任用的方式還是委任制，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用暫行條例》規(guī)定，各級黨委或人事部門按照干部管理權(quán)限履行選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)。這就導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的權(quán)利死死地握在少數(shù)人的手里，以致在實(shí)際中造成了領(lǐng)導(dǎo)干部只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)。另一方面，目前領(lǐng)導(dǎo)干部的任用方式還使用醞釀制。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五、第六條規(guī)定：醞釀制特指“討論決定”干部任免的微觀或具體表決機(jī)制或規(guī)則。在醞釀制下，表決票的權(quán)重因個人的職位高低不同而不同。這樣就造成了在云南省各級政府機(jī)關(guān)中出現(xiàn)書記或一把手的權(quán)重最大其他副書記次之的局面，書記的權(quán)利缺乏有力的監(jiān)督，容易導(dǎo)致職務(wù)犯罪，買官賣官的現(xiàn)象。

2、云南省已經(jīng)有一整套相對完備的廉政制度，但從實(shí)際情況來看，腐敗形勢仍然比較嚴(yán)峻。制度反腐未取得明顯成效的原因在于廉政制度的適應(yīng)性狀況不佳。首先，廉政制度與制度環(huán)境之間的適應(yīng)性缺失，廉政制度與社會轉(zhuǎn)型、與權(quán)力配置結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。監(jiān)督體制雖然監(jiān)督主體多、機(jī)構(gòu)多、方式和渠道多，但沒有起核心作用的機(jī)構(gòu)和渠道，各種監(jiān)督力量之間缺少配合，難以形成合力。在實(shí)際運(yùn)作過程中彼此既有交叉，也有空隙，職責(zé)權(quán)限不清，又缺乏溝通和協(xié)調(diào)，弱化了監(jiān)督機(jī)制的功能，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)日益市場化、公權(quán)日益擴(kuò)張化的社會環(huán)境的需求。其次，非正式制度與正式制度之間的適應(yīng)性缺失。非正式制度是一些利益相同的人在辦事過程中自覺形成的一套規(guī)則，它存在于正式制度規(guī)定之外，又伴隨正式制度而生，它表現(xiàn)為一套工作程序、方式、慣例、規(guī)則等，它利用正式制度提供的資源、條件、機(jī)會，又在無形中取代了正式制度，政府官員按照非正式制度辦事可以得到額外的好處，辦事的人通過賄賂而辦事順利或者得到更大的好處，在這種情況下，雙方都會認(rèn)同非正式制度而把正式制度拋到一邊。因此，政府部門內(nèi)部的非正式制度使正式制度的每一次創(chuàng)新都失去實(shí)效廉政建設(shè)中正式制度與非正式制度之間適應(yīng)性的缺失，也反映了精神文明建設(shè)的任務(wù)還未完成。最后，廉政制度與實(shí)施機(jī)制之間的適應(yīng)性缺失。有一整套廉政制度，卻不能得到真正的實(shí)施，其原因就是缺少一套有效的與制度相適應(yīng)的獎懲機(jī)制。廉政制度在實(shí)施過程中缺乏有效的機(jī)制和公正的執(zhí)法者；缺乏有效的監(jiān)督手段與監(jiān)督激勵；缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)和依法辦事的社會文化；獎懲機(jī)制無法運(yùn)行；制度履行成本高且無效。

三、制度非系統(tǒng)化原因

廉政制度建設(shè)缺乏統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、高瞻遠(yuǎn)矚性的整體規(guī)劃，制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)安排。一方面，一些基礎(chǔ)性的廉政制度仍未出臺，完整嚴(yán)密的廉政制度體系尚未形成；另一方面，在廉政制度建設(shè)上對官員的思想覺悟期待過高，同時(shí)又奉行“宜粗不宜細(xì)”的制度建設(shè)原則，造成已出臺的制度缺乏足夠的嚴(yán)密性和可操作性。有的廉政制度具有很強(qiáng)的應(yīng)急性、臨時(shí)性，既不完備，也不配套，缺乏應(yīng)有的權(quán)、責(zé)、利相互制衡的機(jī)制，這樣的廉政制度不僅不能從根本上解決腐敗問題，而且還會出現(xiàn)相互矛盾、相互推諉的現(xiàn)象，致使腐敗分子有機(jī)可乘、有隙可鉆，甚至有恃無恐。

1、廉政制度設(shè)計(jì)上的缺失。廉政制度失衡失效，很大原因在于廉政制度設(shè)計(jì)的相關(guān)環(huán)節(jié)上存在問題。首先，廉政制度建設(shè)在制度設(shè)計(jì)上受到傳統(tǒng)思維定式的影響，社會動員不充分。設(shè)計(jì)層次過分集中于上級，重主流輕分支；設(shè)計(jì)思想過分著重于對腐敗行為的禁止與規(guī)范，重主體輕程度；設(shè)計(jì)主體僅僅限于黨內(nèi)和部分專家，排斥了社會的力量和群眾的智慧。其次，的廉政制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)思想，制度體系不規(guī)范。突出表現(xiàn)在國家法律，黨內(nèi)法規(guī)和部門行業(yè)規(guī)章制度這三大制度規(guī)范體系的規(guī)劃存在“缺位、越位、不到位”的問題。在廉政制度的設(shè)計(jì)中，國家法律缺位主要表現(xiàn)在很多該由憲法規(guī)定下來的制度要靠黨內(nèi)法規(guī)和部門行業(yè)規(guī)章制度來“補(bǔ)位”，比如民主集中制，干部廉潔自律等；黨內(nèi)法規(guī)越位表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)管了很多黨紀(jì)不需管或不該管的事，比如黨員在金融方面的違紀(jì)問題在黨紀(jì)處分條例中特別做出規(guī)定；部門行業(yè)規(guī)章制度不到位表現(xiàn)在不少部門行業(yè)制度由其自行起草，缺乏公眾參與和監(jiān)督。最后，廉政制度設(shè)計(jì)偏向的就事論事，覆蓋范圍不全面。

2、廉政制度系統(tǒng)謀劃不足，制度建設(shè)碎片化，整體效能不高，有些制度規(guī)定效力層次太多，形態(tài)散亂。首先，廉政制度的出臺程序太簡單，影響其嚴(yán)密性和科學(xué)性。在廉政建設(shè)的實(shí)踐中，一項(xiàng)制度的出臺，通常是業(yè)務(wù)部門出草案，相關(guān)部門提意見，最后領(lǐng)導(dǎo)研究通過，對基層干部的想法了解不多，過響的口號、過高的目標(biāo)，影響制度存活率，影響制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性。其次，相關(guān)的廉政制度投放速度太快，沖淡了制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。遇事就發(fā)文、定制度的慣性思維，導(dǎo)致制度出臺過快、過濫、過于隨意，制度多、口號多，原則多，實(shí)現(xiàn)不了的目標(biāo)多。龐雜、混亂的制度環(huán)境反而影響制度本身的權(quán)威性、可及性。最后，廉政制度的目標(biāo)太模糊，影響制度執(zhí)行的規(guī)范性。許多廉政制度只提目標(biāo)，不落實(shí)責(zé)任，精細(xì)化、項(xiàng)目化的管理思維欠缺；粗線條的制度設(shè)計(jì)方案，為違反規(guī)定留了后路，為掌權(quán)者權(quán)力膨脹、關(guān)系通融制造了可乘之機(jī)。

四、廉政制度自我調(diào)適性原因

在反腐倡廉體系建設(shè)中，制度是保證，有了制度，就能規(guī)范行為。然而廉政制度和政策不能有效地防治和減少干部的腐敗行為，其重要原因是廉政制度的自我調(diào)適，導(dǎo)致廉政制度執(zhí)行力相對不高，一些反腐敗的禁令、廉政制度和法律在執(zhí)行中打了折扣，效果不理想。

1、廉政制度執(zhí)行監(jiān)督無效，廉政制度變化缺乏延續(xù)性導(dǎo)致其執(zhí)行力不高。很多廉政制度出臺后，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制沒有或脆弱，沒有建立和完善廉政制度執(zhí)行工作責(zé)任制，不明確責(zé)任主體以及責(zé)任追究的具體內(nèi)容，使得廉政制度執(zhí)行的質(zhì)量和成效得不到真正落實(shí)。從云南省廉政制度建設(shè)的實(shí)際情況看，在一項(xiàng)廉政制度還基本合理的情況下，對廉政制度的修改和調(diào)整，需要注意前后相對連續(xù)，把廉政制度變化的程度與人們可承受的程度結(jié)合起來。在現(xiàn)實(shí)中，許多廉政制度出臺了、失敗了，卻沒有合理的終止程序，導(dǎo)致廉政制度重復(fù)、泛濫。

2、廉政制度建設(shè)的過程中存在選擇性執(zhí)行決策方針的現(xiàn)象，這一點(diǎn)正是地方保護(hù)主義的具體體現(xiàn)。在廉政制度建設(shè)的過程中，作為執(zhí)行者的下級政府或部門內(nèi)部，根據(jù)本地區(qū)、本部門的利益需求而對上級政府或部門制定的政策進(jìn)行任意的取舍，對自己有利就認(rèn)真執(zhí)行，不利就舍棄或者變通執(zhí)行。部分地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，為了追求自身的各種政治、經(jīng)濟(jì)利益，有選擇地執(zhí)行那些易于出政績、獲取上級好感和肯定的政策，而對其他政策則暫緩執(zhí)行或變通執(zhí)行，導(dǎo)致廉政制度的總體執(zhí)行不力不足。地方政府選擇執(zhí)行的目的在于“為我所用”和實(shí)現(xiàn)自身的利益的最大化，其結(jié)果破壞了公共政策的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，導(dǎo)致“政策變形”和執(zhí)行的“走樣”，直至造成政策執(zhí)行失敗。

執(zhí)行力是實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的能力，是將思想轉(zhuǎn)化為行動的能力，廉政制度執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)廉政制度目標(biāo)過程中速度、質(zhì)量和效能的綜合體現(xiàn)。加強(qiáng)的廉政制度執(zhí)行力建設(shè)的重要意義在于再好的思路、決策和制度，如果沒有執(zhí)行力，目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。在廉政制度建設(shè)的過程中，把執(zhí)行變?yōu)楦骷壵賳T自動自發(fā)自覺的行動，才能發(fā)揮廉政制度建設(shè)應(yīng)有的效力，也才能促進(jìn)整個政府機(jī)構(gòu)的管理。在加強(qiáng)廉政制度執(zhí)行力，還要把廉政制度執(zhí)行力建設(shè)與廉政文化建設(shè)結(jié)合起來，形成廉政制度執(zhí)行力文化。要形成廉政制度執(zhí)行文化，要在云南省各級黨政部門尤其是紀(jì)檢監(jiān)察組織里大力倡導(dǎo)執(zhí)行力理念，普及提高執(zhí)行力方面的理論和知識；要努力培養(yǎng)紀(jì)檢監(jiān)察人員的求真務(wù)實(shí)、注重細(xì)節(jié)、言必行和行必果的精神；要把執(zhí)行力納入紀(jì)檢監(jiān)察人員的聘任、考核、晉升和獎懲中；要把執(zhí)行力與紀(jì)檢監(jiān)察部門的決策、績效評估結(jié)合起來，使每個干部都能理解執(zhí)行力的真諦，自覺提升廉政制度的執(zhí)行能力?！?/p>

（作者：云南大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事政府績效評估研究）

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