邊緣社區(qū)的公眾參與——以柏林鄰里管理項目為例

薄力之 鄧琳爽

社區(qū)更新是城市更新的重要組成，也是城市規(guī)劃公眾參與最重要的落腳點之一。不同國家、不同城市、不同片區(qū)的社區(qū)在更新中往往會面對不同的情況。因地制宜的更新策略需要同樣因地制宜的公眾參與模式。作為發(fā)展中國家，我國的社區(qū)更新和公眾參與起步較晚，迫切需要從發(fā)達國家的案例中吸取經(jīng)驗。受到經(jīng)濟條件的限制，發(fā)達國家中的邊緣社區(qū)各方面條件與國內(nèi)的舊城社區(qū)比較類似，借鑒意義比普通社區(qū)要強（圖1）。

我國目前的社區(qū)更新往往采用大尺度的、快速而徹底的模式，政府是主要的推動力。而發(fā)達國家已經(jīng)過了城市快速發(fā)展的時期，社區(qū)更新往往采取小尺度的、緩慢而持續(xù)的模式，公眾參與是主要的推動力。目前我國社區(qū)更新的模式也逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，公眾參與的重要性逐步凸顯。因此探討在社區(qū)更新中如何開展公眾參與工作是城市規(guī)劃工作者的緊迫任務(wù)之一。

1 社會整合城市計劃

1.1 柏林的邊緣社區(qū)

邊緣社區(qū)位于柏林市的邊緣區(qū)域（圖2），居民以移民或社會底層組成，受到全球化及歐洲經(jīng)濟形式的影響，失業(yè)率居高不下，無法通過自籌資金進行社區(qū)更新，甚至無法維持基本運轉(zhuǎn)。社會與文化的雙重隔離使得這些社區(qū)的犯罪率居高不下，社區(qū)吸引力的下降加劇了排外性，內(nèi)部的復(fù)雜性使得外來力量很難了解社區(qū)內(nèi)部的具體情況，自上而下的社區(qū)更新變得不可行。擺在當(dāng)?shù)卣媲暗膬蓚€難題是：首先，如何阻止這些地區(qū)情況進一步的惡化；其次，以什么樣的組織機構(gòu)形式來推動這些地區(qū)的城市更新。

1.2 社會整合城市計劃

為了緩解社會隔離和改善邊緣社區(qū)的生活條件，德國政府1999年提出了社會整合城市計劃（The Socially Integrative City，簡稱SIC）。其目的在于在邊緣社區(qū)的更新中能夠更好地整合各種流程，將城市規(guī)劃與住房政策以及其他社會經(jīng)濟指令緊密結(jié)合，最終建立起公眾、資金和個體間的聯(lián)系[1]。

同樣的計劃在歐洲不是個案，早在1980年代初，很多國家就開始了類似的工作：例如荷蘭的“鄰里基金”（Neighborhood Funds）計劃，英國的“城市和地區(qū)的新政”（New Deal for Cities and Regions）計劃等[2]。

1.3 SIC的目標(biāo)

SIC包含很多具體的工作，首先是滿足最迫切需求街區(qū)的需要，給予當(dāng)?shù)鼐用窦寄芘c知識的培訓(xùn)。因此有人認(rèn)為SIC式的舊城更新更關(guān)注思想的提升而不是外部環(huán)境的提升。其次，通過對社區(qū)有限公共空間的改善增強鄰里交往，使相互隔離的群體之間增進交流，提升社區(qū)活力。增強鄰里認(rèn)同感可以有效地減少人口流動，增加社區(qū)的穩(wěn)定性。再次，為了完成上述工作，聯(lián)邦政府、當(dāng)?shù)卣⒈镜亟M織、本地居民必須通過有效的組織參與到工作中來[3]。

1.4 SIC的組織形式

SIC的組織形式由多個層面的工作組成（圖3）。

2 “鄰里管理”項目

2.1 什么是“鄰里管理”項目

“鄰里管理”（Neighborhood Management，簡稱NM）項目是SIC最重要的體現(xiàn)和實踐，也是一座將高層的城市管理工作與底層的鄰里生活相連的橋梁，完成由政府機構(gòu)完全管理向本地居民逐步自我管理組織的轉(zhuǎn)變?！班徖锕芾怼表椖颗c包括歐盟、德國聯(lián)邦政府、社會整合城市項目、歐洲復(fù)蘇項目（Aufschwung durch Europa program）、柏林市政府在內(nèi)的上層組織有著直接聯(lián)系[4]（圖4）。

2.2 核心角色

“鄰里管理”項目的核心參與者是鄰里居民。“鄰里管理”項目的核心工作是創(chuàng)建一種有效的政策和機制，鼓勵本地居民自組織自管理。

“鄰里管理”工作組是整個項目推進的組織者與協(xié)調(diào)者。與其他的組織機構(gòu)不同，“鄰里管理”工作組不在政府與辦公樓里，而是直接在鄰里社區(qū)內(nèi)辦公。“鄰里管理”工作組是社區(qū)更新進程中的轉(zhuǎn)換樞紐。通過與不同組織與個人的溝通（圖5），一方面聯(lián)系頂層政府層面與底層本地居民層面，另一方面聯(lián)系社會性組織與經(jīng)濟性組織[5]。

2.3 資金來源

“鄰里管理”項目的資金來自不同層面，例如柏林市區(qū)的33個“鄰里管理”項目，從1999到2005年，從聯(lián)邦政府得到2 100萬歐元，比例為17%；從歐盟得到4 900萬歐元，比例為40%；從柏林市政府得到5 300萬歐元，比例為43%。在鄰里管理的日常工作中，工作組可以申請其他項目或組織的資金，同時不同的項目的資金構(gòu)成也有所不同[6]。

2.4 活動的主要領(lǐng)域

“鄰里管理”項目的工作，基本上可以涵蓋到鄰里日常生活的方方面面：就業(yè)，資格和培訓(xùn)，建設(shè)鄰里項目，學(xué)校和教育，促進健康，運輸及環(huán)境，街區(qū)文化，體育及康樂，整合多樣化的社會和種族，房屋市場和住宅產(chǎn)業(yè)化，居住環(huán)境和公共空間，社區(qū)形象的改善和公共關(guān)系（圖6）。

2.5 “鄰里管理”工作組

在大多數(shù)案例中，鄰里管理員來自社會導(dǎo)向的城市發(fā)展部門，具備一定的在鄰里層面城市更新的技能。這項工作需要較高的溝通技巧和社會比較學(xué)基礎(chǔ)，特別是要熟悉如何與青年人及外來移民有效溝通。此外，管理學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)、資金管理也是必備技巧。鄰里管理員除了需要具備以上技能外，最重要的是要有對此項工作強烈的認(rèn)同感。

鄰里管理員的第一步工作為描述所在區(qū)域的優(yōu)勢與劣勢，并以此來制定鄰里分階段的程式目標(biāo)，然后推動本地居民自發(fā)形成和組織社區(qū)生活。但是他們最基礎(chǔ)的工作是提供項目進展需要的居民基金，這項基金受到鄰里分配委員會的直接控制（圖7）。

2.6 “鄰里管理”的組織模式

“鄰里管理”團隊按季度或月度舉辦公眾論壇或會議，邀請項目所有的相關(guān)方、參與方或者感興趣的團體、機構(gòu)與專家進行討論，投票并作出決定。通過讓本地居民參與，使得整個過程公開透明，這樣鄰里管理的工作更便于為本地社區(qū)接受。

鄰里管理團隊只參與組織工作，項目的實現(xiàn)主要通過非政府組織、教師、社會工作者、發(fā)起者、建筑公司等。例如，鄰里管理項目想開展針對年輕新移民的德語普及，他們就給當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校或者青年中心一定經(jīng)費，讓他們開展教學(xué)。

我們從圖7中可以看到，地區(qū)委員位于市政府層面，街區(qū)監(jiān)督員位于過渡層面，鄰里管理工作組位于社區(qū)層面，整個過程被很好地組織[7]。

3 案例: W rangelkiez地區(qū)的介紹

3.1 區(qū)位及現(xiàn)狀

W rangelkiez位于柏林內(nèi)城原西柏林東邊界的 Kreuzberg區(qū)，面積46hm2，人口1.23萬人，約40%為移民及其后代，40%為德裔年輕人[8]。建筑風(fēng)貌為典型的19世紀(jì)柏林風(fēng)格。本地的交通條件非常好，有地鐵站點Schlesisches Tor，同時緊鄰施普雷河，北側(cè)為漂亮的Oberbaum大橋（圖8）。

整個區(qū)域依托不同的城市更新計劃進行了數(shù)輪的整體更新，因此在整體建筑空間風(fēng)貌上不比其他區(qū)域差。大多數(shù)建筑作為住宅使用，沿著Schlesische大街有若干零星的商店與咖啡館。整個案例區(qū)域內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，35%的人口靠社會救濟金度日，失業(yè)率高達30%。超過40%為移民，在當(dāng)?shù)貙W(xué)校中移民更是高達97%[9]。

另外還有一種德國特有的問題。這種問題在其他發(fā)達國家非常罕見，那就是在德國的第三代移民，特別是土耳其人的德語水平要低于第一二代。語言問題致使土裔的年輕人很難走出自己的社區(qū)就業(yè)，外來的教育很難進入和開展工作。在這種情況下，占到30%本地人口的土耳其社區(qū)非常的緊密與強勢，在本地的各種管理中有比較強的話語權(quán)。其他的人口還包括阿拉伯人、南斯拉夫人、非洲人。民族對立與貧窮造成本區(qū)域的管理工作遠難于其他地區(qū)。本地的中產(chǎn)以上階層和文化藝術(shù)活動均搬離至其他區(qū)域。

3.2 歷史

在16世紀(jì)，整個區(qū)域作為農(nóng)田與分散的小工廠。現(xiàn)在的地鐵1號線位于當(dāng)時的城墻（Zollmauer）舊址。17世紀(jì)，Gurlitzer火車站的建設(shè)使得大約10萬移民來到了柏林的東南角。大量的移民帶來了住房短缺。19世紀(jì)70年代到20世紀(jì)40年代，是一個長期的住房建設(shè)時期，但是快速建造的房屋標(biāo)準(zhǔn)很低，廚房是公用的，廁所在院子里（圖9，圖10）。從1940年代到1950年代，W rangelkiez區(qū)域沒能幸免于二戰(zhàn)[9]。

從1960年代開始，柏林墻的建設(shè)使本區(qū)域成為郊區(qū)，高層與中層家庭搬出，房租直線下降。從1946年起，歷史上著名的土耳其勞工潮涌入柏林，政府原計劃這些勞工會在10到20年時間后返回自己的國家。因此這些勞工被安排到了一些特定區(qū)域居住，W rangelkiez正是其中之一。政府的計劃是等這些勞工回國后再徹底地更新。在這個背景下，投資者不會投資這些區(qū)域，W rangelkiez發(fā)展停滯不前[9]。

1989年，柏林墻倒塌后，本區(qū)域的發(fā)展?jié)摿Φ玫綇V泛的認(rèn)可，單位租金翻倍。但是隨后土耳其勞工并沒有回到自己的祖國，并繼續(xù)在此區(qū)域定居，預(yù)想中的城市中心并未出現(xiàn)，基地經(jīng)濟停滯不前。直到現(xiàn)在，本地的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)只是由小公司、小服務(wù)業(yè)、小商店組成[9]。

到1995年，Berlin Arena（競技場地區(qū)）的再開發(fā)（圖11）給W rangelkiez帶來了活力。Arena是一個包括劇院、俱樂部、餐館、咖啡、電影院和游泳池的綜合性開發(fā)，對年輕人有很強的吸引力。W rangelkiez正好位于Arena與地鐵站之間，找到了復(fù)興的路徑。

4 W rangelkiez的鄰里管理

4.1 “鄰里基金”項目

作為“鄰里管理”項目的案例點，W rangelkeiz同時也參與了另一個附加項目：“鄰里基金”（Neighborhood Fund），它是一項在所有“鄰里管理”案例點增加額外柏林市政府資助的試驗計劃。目的在于加強“鄰里管理”項目的效力，更加強化鄰里自下而上的管理模式[10]。

4.2 “鄰里管理”工作組

“鄰里管理”工作組作為整個流程的組織者，在鄰里直接辦公。辦公室的風(fēng)格往往比較親密：有直接面向街道的大窗戶，各種活動的海報與通知都能在窗戶上的公告欄內(nèi)找到。它不是一個管理機構(gòu)而是一個服務(wù)機構(gòu)，事實上它也不隸屬與任何政府機關(guān)，而是作為中間者協(xié)調(diào)政府與居民二者關(guān)系。

在“鄰里管理”和“鄰里基金”項目中，“鄰里管理”工作組作為組織者：第一步組織評委會（分配委員會，Allocation Comm ittee）的成立；主要由隨機抽取的本地居民和相關(guān)私營團體組成。第二步，從社會的各個層面收集項目建議。第三步，作為分配委員會與柏林議會的協(xié)調(diào)者。

4.3 決策及實施的程序

“鄰里管理”項目的決策程序為：

第一步，工作組收集提議：提議的收取形式為項目建議書；提交者包含各類團體：思想研討會、本地論壇、規(guī)劃單元，以及專家報告。當(dāng)然，最廣泛的提議來自于本地居民。

第二步，工作組將這些提議整理成標(biāo)準(zhǔn)格式，包括：題目、內(nèi)容、提議、目標(biāo)人群、項目預(yù)算。然后，這些標(biāo)準(zhǔn)文件被提交給分配委員會，委員會會決定哪些提議與鄰里的實際需求相對應(yīng)，且能夠?qū)嵤?。其他的提議被否決。獲得通過的提議將被送還工作組修正完善。

第三步，修正完善后，項目建議被提交給柏林市議會以及柏林投資銀行，他們將復(fù)查項目后發(fā)放資金。街區(qū)監(jiān)督員負(fù)責(zé)基本的監(jiān)督工作。

最后，項目開展以項目小組或“鄰里管理”工作組為主體。如果項目比較大，參議院也會參與。

4.4 分配委員會

雖然工作組是整個過程的組織者，但是整個過程的核心是分配委員會。他們能否代表本地居民的實際利益是整個項目成功的關(guān)鍵。委員會的構(gòu)成是其能否代表群眾利益的根本因素。這就要求分配委員會中本地居民的比例要占到50%以上，剩余部分來自社會組織、本地機構(gòu)、協(xié)會和教堂等，分別代表學(xué)校、幼兒園，老年設(shè)施、土地所有者、房屋所有者等的利益。分配委員會也可以包含已經(jīng)在社區(qū)管理中活躍的個人。從這方面來說，分配委員會必須涵蓋社會的方方面面。

以W ranglekiez為例，分配委員會由30人構(gòu)成，其中15人為本地居民，而且參與的方法很簡單，只要走進居委會管理辦公室，表達參與的意愿，大多數(shù)人都會被接受。因此這個分配委員會是完全開放的。

在筆者的實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，參與鄰里管理的人員與其工作性質(zhì)與受教育程度相關(guān)，土耳其人和其他一些底層居民對“鄰里”項目的了解非常有限，因此參與度非常低。而社會工作者、教師等職業(yè)的參與度則非常高。

4.5 提議項目的類別

在W range lkiez區(qū)域，從2001到2003年，114件項目資金申請被討論，其中的37項獲得通過。在這些申請中，53.1%來自本地居民，33.1%來自俱樂部及項目發(fā)起人，8.3%來自當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)協(xié)會，3.2%來自學(xué)校和幼兒園，2.1%來自教會[7]。

在所有提議中，28.3%關(guān)于提升住房與公共空間；24.7%關(guān)于社會及教育問題；21.6%關(guān)于鄰里文化，12.0%關(guān)于促進鄰里整合，11.4%關(guān)于信息和交往，2.0%關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)與本地經(jīng)濟[7]。

筆者認(rèn)為，關(guān)注居住環(huán)境的提高不令人意外，但是對于本地首要問題，就業(yè)與經(jīng)濟衰退的關(guān)注過低（2.0%），表明本項目對于此類問題的作用有限。同時，一方面可能是提議者對無法近期獲益的項目沒興趣，另一方面可能失業(yè)者沒有提議。

提議的通過與否與其預(yù)算有著密切的關(guān)系，大多數(shù)項目需要2 500歐到25 500歐之間。數(shù)額過大的項目往往很難通過。

4.6 提議項目的實例

項目的內(nèi)容基本上涵蓋到了鄰里生活的方方面面：維修公共空間內(nèi)的座椅；給行道樹的樹池增加木頭柵欄；針對年輕人，特別針對不說德語的土耳其家庭的語言培訓(xùn)。除了這種受眾目標(biāo)非常明確的項目外，有的項目更接近于事件營造，例如大受歡迎的“和鄰居一起做飯（Cooking With The Neighborhood）”項目，主要在于鼓勵不同背景、種族的鄰里增進交流。此外還有提升鄰里文化氛圍，增進居民認(rèn)同感的“B書電影藝術(shù)節(jié)（Film And Art Festival In B-Book）”、“ W rangelkiez歷史展覽”等。

除了能夠有廣泛受眾的項目外，有一部分項目針對特殊群體，例如：新成立的女子俱樂部，給年輕女性提供一個安全和良好的休閑環(huán)境；專門給老年人使用的網(wǎng)吧等。

4.7 借鑒及問題

“鄰里管理”項目很好地將本地居民納入到社區(qū)管理中，但是通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)仍然存在一定的不足。

首先，公眾的參與完全取決于是否有興趣，而有興趣的本地居民的喜好是否能夠代表全部居民的喜好值得商榷。主動參與者中，教師、社會工作者、各種本地實業(yè)的所有人（例如俱樂部老板）占到很大比例。移民，低教育程度居民很少參與，并不是因為其不可以參與而是其自身缺少自我管理、公共參與的意識。

其次，失業(yè)與經(jīng)濟衰退問題并沒有得到很好的關(guān)注。本地居民往往從自身利益與近期利益出發(fā)，很少有長遠考慮。如積極的參與者中又很少有人有失業(yè)的問題，真正受到失業(yè)困擾的人并沒有閑情逸致來參與項目提議。

總體而言，鄰里管理最大的問題是，鄰里小組的工作在于給予本地居民向積極方向發(fā)展的可能，而忽略了其自己是否積極。很大程度上，鄰里管理的成效受到鄰里小組工作程度的影響，能否將更廣泛、更底層的居民納入到程序中其實需要鄰里小組的大量工作，而這項工作一直缺少度量的標(biāo)準(zhǔn)。

4.8 小結(jié)

對于公眾參與剛剛起步的我國而言，鄰里管理項目有著較強的借鑒意義。

首先，鄰里管理小組與我國居委會有很多相似性，均以改善鄰里生活為目標(biāo)，區(qū)別在于鄰里管理小組成員往往具有居委會工作人員不具有的專業(yè)技能，而居委會的優(yōu)勢在于其組成以鄰里居民為主，對鄰里的需求更明確也更了解本地居民。因此以居委會為基礎(chǔ)，展開鄰里管理的公眾參與工作成本低、見效快；其次，目前我國的公眾參與工作往往流于形式，居民參與的熱情不高，而以鄰里建設(shè)作為公眾參與的出發(fā)點，關(guān)系到每個居民每天的生活質(zhì)量改善，其參與熱情必定較高，是培養(yǎng)我國公眾參與意識的良好途徑。

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