住房公積金，誰的提款機(jī)？

強(qiáng)制性的公積金制度究竟讓誰受益？

呂建設(shè)?東方IC

編者按

一周前，證監(jiān)會(huì)透露出欲推公積金入市的消息。關(guān)于政府有無權(quán)力動(dòng)用這筆錢、誰該分享收益的爭(zhēng)議由此紛起。

中國(guó)的住房公積金制度誕生于1990年代初的上海，起因是助推房改，政府缺錢。近20年來，這一制度被推廣至全國(guó)各地。雖然繳納公積金的是企業(yè)和個(gè)人，但這筆錢卻長(zhǎng)期掌控在政府、銀行手中。公積金究竟姓公還是姓私，始終是無法回避的問題。

這一制度如何在上海艱難誕生，并獨(dú)立運(yùn)作取得極大成效？在推廣至全國(guó)之后，又如何異化、流弊纏身？國(guó)企如何將公積金制度變成內(nèi)部員工的高福利？當(dāng)初從新加坡引進(jìn)的這一制度，為何橘生淮北，又應(yīng)該如何改變？南方周末經(jīng)濟(jì)版塊推出本期公積金專題。

◤住房公積金制度實(shí)行近20年，本屬互助性質(zhì)的一個(gè)資金池，卻漸漸異化成政府、銀行和國(guó)有壟斷企業(yè)控制的聚寶盆。這一制度何以畸形，又該如何改變？

南方周末記者 馮禹丁

發(fā)自北京、上海

來不及從容地吃一頓午餐，中午12點(diǎn)，宋小敏登上了去往北京某郊縣的輕軌列車，“對(duì)于我們這行來說，時(shí)間觀念是第一位的”。

宋開辦了一堆公司，主營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)際上只有一個(gè)——幫人代取住房公積金。下午1點(diǎn)，宋和手下職員準(zhǔn)時(shí)到達(dá)目的地——某公積金中心營(yíng)業(yè)廳，先去取號(hào)機(jī)上拿號(hào)，再退出營(yíng)業(yè)廳到旁邊咖啡館開“現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)”。宋小敏現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)新來的職員：最后檢查一次資料袋里的10項(xiàng)材料是否齊全，背誦一下需要記住的公司名、注冊(cè)號(hào)、個(gè)人姓名和身份證號(hào)等，“以免待會(huì)兒磕巴”。

選擇在郊縣以及午休時(shí)間辦理，宋小敏都是經(jīng)過慎重考慮的。北京各區(qū)縣的公積金提取政策松緊不一，自然要挑選最松的地方。而午休時(shí)間人少，“前面等候人數(shù)為0”，可以保證在1點(diǎn)半上班時(shí)第一個(gè)上柜臺(tái)辦理，否則時(shí)間不可控。他們的工作，是按時(shí)計(jì)費(fèi)的。

一切順利。半小時(shí)不到，新員工就辦好了兩位客戶的公積金提取手續(xù)?；厝サ穆飞?，宋小敏指著發(fā)票單上一個(gè)“該職工公積金已提取”的紅章對(duì)新員工說，“只要這個(gè)章落下，我們就可以找客戶收錢了”。

宋小敏原來是北京一家外企的高管，三年前發(fā)現(xiàn)公積金提取的商機(jī)，干脆辭職創(chuàng)業(yè)。他的網(wǎng)站首頁上寫著“三不用”的大標(biāo)語：不用本人參與！不用找原單位！不用專程來北京！其業(yè)務(wù)模式是用工作關(guān)系掛靠、代辦租房手續(xù)等方法，幫助離職離京人員提取其在北京繳納的住房公積金，并在其中收取10%-20%的傭金。

他的手機(jī)一刻不停地響著，全是要其“幫忙”提取公積金的電話。宋小敏估計(jì)離職離京人群有不下200萬人，按照現(xiàn)行公積金極為繁瑣嚴(yán)苛的提取手續(xù)，“客戶”們付給宋小敏的傭金遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于自己提取所需要付出的時(shí)間和金錢成本。若沒有原單位的配合，他們甚至根本無法取出住房公積金?！皠e人一句話就把他們打發(fā)了——‘公積金中心不對(duì)個(gè)人?！彼涡∶粽f，“是現(xiàn)有公積金提取制度給了我們發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)?！?/p>

這的確是個(gè)巨大的商機(jī)，打開百度搜索“代為提取公積金”，會(huì)發(fā)現(xiàn)一大批從事這一業(yè)務(wù)的公司。路邊的電線桿上，也滿是這類小廣告。這也是一個(gè)悲哀的事實(shí)：眾多異地工作的繳存人不得不依靠灰色的地下中介產(chǎn)業(yè)，才能拿回這筆屬于自己的錢。

提取困難，僅是現(xiàn)有住房公積金制度諸多為人所詬病的弊端之一。在中國(guó)實(shí)施了近20年的這一制度，進(jìn)步之慢，缺點(diǎn)之多，令其最早的設(shè)計(jì)和操刀者也失望不已。

而南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初更是認(rèn)為，公積金制度當(dāng)初的設(shè)計(jì)目標(biāo)——職工購(gòu)房的“互助資金”，早已有名無實(shí)，“住房公積金制度的歷史作用已經(jīng)完成，沒有多少理由繼續(xù)存在下去”。

怪異的公私合體

中國(guó)的住房公積金制度，最早發(fā)軔于1991年。上海市借鑒新加坡中央公積金的制度經(jīng)驗(yàn)，率先建立起住房公積金制度。之后，北京、天津、南京、武漢等城市相繼效仿。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出全面推行住房公積金制度。

這一制度建立的最初動(dòng)因，是國(guó)家要搞住房商品化改革，但住房建設(shè)資金短缺，于是強(qiáng)制性從職工工資中抽取5%，單位補(bǔ)貼5%，歸集為公積金資金池，用于發(fā)放住房建設(shè)貸款。

但對(duì)于公積金的定性，爭(zhēng)議持續(xù)多年。1990年代，很多人認(rèn)為公積金姓“公”或“半公半私”，因?yàn)槠淅U存帶有強(qiáng)制性，由政府管理，單位補(bǔ)貼部分實(shí)際是財(cái)政補(bǔ)貼，且免稅。

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但在上海試點(diǎn)中，公積金很明確地定位為民間互助基金。全國(guó)推廣后，官方正式的表述中，公積金也沒有爭(zhēng)議地一直姓“私”，如1994年國(guó)務(wù)院文件對(duì)公積金的定位是“一種國(guó)家支持的社會(huì)互助購(gòu)房基金”。1996年8月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見》，進(jìn)一步明確了住房公積金是職工個(gè)人住房基金，不屬于財(cái)政預(yù)算資金，但按照“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”的原則進(jìn)行管理。

于是，公積金便形成了一種怪異的混合體。從屬性講，它姓私，但從管理上，卻由掛靠在政府部門的事業(yè)單位管理，而且是多頭管理?！八褚粋€(gè)金融機(jī)構(gòu)，但是屬于事業(yè)單位管理體制?！睆?fù)旦大學(xué)住房政策中心執(zhí)行主任陳杰評(píng)價(jià)說。

1999年4月《住房公積金管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）的頒布，以立法的形式確立了住房公積金的三方共管模式：住房建設(shè)部獲得公積金代管權(quán)；財(cái)政部獲得公積金增值收益支配權(quán)；央行則監(jiān)管公積金的存貸利差和金融活動(dòng)。顯然，這是部門利益博弈的結(jié)果。

至今全國(guó)各地已成立了384個(gè)住房公積金中心，和數(shù)十個(gè)不受“屬地化管理”約束的鐵道、石化、煤炭、航空、電力等行業(yè)自己的公積金中心。比如在北京，有“國(guó)管”與“市管”兩套公積金系統(tǒng)，前者適用于中央直屬企業(yè)和中直機(jī)關(guān)等，后者屬于北京市管，兩套系統(tǒng)的管理體系和提取規(guī)則大不一樣。

雖然理論上公積金姓“私”，但實(shí)際操作中，許多地方政府把公積金結(jié)余作為財(cái)政小金庫(kù)，進(jìn)行侵占、挪用、貪污等。比如2005年湖南郴州公積金中心原主任李樹彪貪污、挪用公款上億元。2013年2月，西安市住房公積金管理中心原主任薛華鋒等人利用職務(wù)之便收受巨額賄賂。

主管部門對(duì)公積金的使用方向，也充滿爭(zhēng)議，詬病者認(rèn)為存在“以公權(quán)侵犯私權(quán)”之嫌。

2009年，國(guó)家力推9000億保障性住房投資，住建部按國(guó)務(wù)院131號(hào)文要求，允許各地閑置住房公積金用于保障房建設(shè)，很多城市“踴躍試點(diǎn)”，約400億公積金以直接貸款形式投入到保障房建設(shè)中。

此舉引起了廣泛質(zhì)疑。批評(píng)人士認(rèn)為，根據(jù)1999年頒布、2002年修訂的《條例》，住房公積金不能用于發(fā)放住房建設(shè)貸款。公積金投入保障房建設(shè)，嚴(yán)格來講是違法的。事實(shí)上，1999年之前住房公積金可以介入開發(fā)貸款業(yè)務(wù)，但很多地方貸款審查、催繳不到位，產(chǎn)生了呆賬壞賬，因此《條例》要求停止發(fā)放住房建設(shè)貸款。

而在沒有明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人且未經(jīng)繳存人表決的情況下，萬一公積金在保障房建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)虧損，比如保障房出現(xiàn)泡沫，建成了租售不出去，繳存人的利益如何得到保障？財(cái)政是否愿意為之“兜底”？陳杰曾就此問題問過一些地方官員，得到的回應(yīng)答非所問：保障房項(xiàng)目的貸款利率比債券利率高一個(gè)百分點(diǎn)，屬于優(yōu)良資產(chǎn)。

社科院財(cái)貿(mào)研究所研究員汪利娜也是這一政策的批評(píng)者。她說，“即便有能力還，愿意不愿意償還都得存疑，誰也不敢保證地方政府會(huì)否違約?！?/p>

“劫貧濟(jì)富”的制度

截至2011年底，全國(guó)住房公積金繳存余額已高達(dá)2.1萬億元，約有1億繳存人，但從這筆巨款中獲益的人是誰呢？答案是，這是一個(gè)“劫貧濟(jì)富”的制度。

對(duì)于最應(yīng)從中獲益的絕大多數(shù)繳存人來說，公積金并不好用。雖然公積金貸款利率比商業(yè)貸款低2%，但其限制條件頗多，買不起房或不符合規(guī)定的繳存人難以享受到這一貸款優(yōu)惠。這也造成公積金沉淀率較高，如2007年末全國(guó)公積金個(gè)貸率（個(gè)人公積金貸款余額占?xì)w集繳存余額的比例）只有52.83%，沉淀資金占繳存余額的比例為22.76%。且越是貧窮的省市地區(qū)，資金沉淀率越高，河北省2007年末個(gè)貸率只有27.33%。

按照現(xiàn)行規(guī)定，除非買房、裝修、合同租房或離退休，繳存人無法取出公積金，這意味著大部分繳存人的公積金都將存在低息賬戶上多年，才可能取出——職工繳納的住房公積金按年利率1.21%計(jì)息，遠(yuǎn)低于同期存款利率，更難以抵抗中國(guó)每年的通脹率。

而被強(qiáng)制替員工繳納公積金的私人企業(yè)當(dāng)然也不是受益者。多位江浙一帶的企業(yè)主告訴南方周末記者，政府強(qiáng)制他們?yōu)檗r(nóng)民工繳納住房公積金，“純粹是為國(guó)家財(cái)政做貢獻(xiàn)”。農(nóng)民工大多文化水平低，流動(dòng)性高，離職后一般無意愿和能力找原單位去提取手續(xù)繁瑣的公積金。

真正的贏家則是政府、銀行和國(guó)有壟斷企業(yè)。

公積金中心將公積金存在銀行與付給繳存人的利差，連同公積金中心購(gòu)買國(guó)債的利息收益和發(fā)放公積金貸款的利差收益，構(gòu)成公積金的增值收益。

根據(jù)物權(quán)法中“孳息歸屬”的原則，公積金的增值收益的所有權(quán)當(dāng)屬繳存人，但按照《條例》規(guī)定，公積金增值收益可以以廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金的名目，上繳給財(cái)政使用。如2007年末住房公積金為廉租住房補(bǔ)充資金總額為130.03億元，余額為51.03億元，累計(jì)向同級(jí)財(cái)政上繳城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金79億元。

如前所述，2009年之后，“閑置”公積金更是大量進(jìn)入本該由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的保障房建設(shè)。

此外，公積金在一些地方并未“?？顚簟?，而是直接成為政府部門的準(zhǔn)財(cái)政資金。比如2006年，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)沈陽鐵路局集中管理的住房公積金存在與生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)資金混存混用的問題，促動(dòng)該局32.62億元住房公積金限時(shí)實(shí)行專戶存儲(chǔ)。

工、農(nóng)、中、建、交五家國(guó)有商業(yè)銀行是公積金制度的另一受惠者。它們享有接受公積金低息存款的特權(quán)，在公積金項(xiàng)目上其存貸差約為5%，按目前公積金繳存余額2萬多億元算，銀行獲利應(yīng)為1000億元。這還不算商業(yè)銀行每年向公積金中心收取的歸集手續(xù)費(fèi)和貸款手續(xù)費(fèi)。

公積金制度還為國(guó)企提供了一條向員工輸送隱形福利的途徑。由于公積金可免稅，近年來石油、金融、電信等行業(yè)的國(guó)有壟斷企業(yè)屢屢被爆出為其高管或職工繳納高額公積金，變相提高福利水平的新聞。

十年修法無下文

由于公積金只能用于個(gè)人購(gòu)房貸款、銀行存款和購(gòu)買國(guó)債，而長(zhǎng)期被指投資渠道狹窄，運(yùn)營(yíng)效率低，增值不力。目前2萬億的公積金余額中，平均結(jié)余比例高達(dá)近30%。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，2012年初，公積金結(jié)余資金已超過4000億元。

2013年2月26日，證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，全國(guó)住房公積金入市的相關(guān)研究準(zhǔn)備工作已經(jīng)啟動(dòng)，證監(jiān)會(huì)將積極配合有關(guān)部門盡快推動(dòng)《條例》的修訂。這一消息被一些媒體解讀為公積金可能要進(jìn)入股市。

但復(fù)旦大學(xué)住房政策中心執(zhí)行主任陳杰認(rèn)為，這幾乎不可能。“公積金入市，我覺得應(yīng)該是購(gòu)買債券，投資股票未免太夸張了，也不具備可操作性?！彼J(rèn)為，“誰是操盤手？不可能各地分別操盤吧。但現(xiàn)在的管理體制很難被打破，地方政府不會(huì)放棄小金庫(kù)?！?/p>

而購(gòu)買債券的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)要小得多，且可以上市流通。陳杰建議債券可以以財(cái)政部名義發(fā)售，賣給各地公積金中心，債券到期時(shí)再用租金或公有產(chǎn)權(quán)的形式把錢流轉(zhuǎn)起來?！斑@可以做到多贏：繳存人收益多些，保障房建設(shè)單位融資成本低些，國(guó)家也解決了保障房建設(shè)資金來源和公積金增值任務(wù)?！彼f。

住房公積金的投向問題，又涉及《條例》的修訂，因?yàn)橹啊稐l例》對(duì)其資金用途做了嚴(yán)格的限定。比如2004年上海曾經(jīng)動(dòng)議將住房公積金放開到醫(yī)療，結(jié)果因有違《條例》被人大否決。知情人士透露，目前住建部正在召集修訂《條例》，但修訂稿何時(shí)出臺(tái)，并無樂觀預(yù)期，“已經(jīng)討論十多年了，一直沒個(gè)結(jié)果”。

陳杰和同事曾經(jīng)就《條例》修訂意見，提交過好幾稿，其主要建議包括擴(kuò)大公積金用途范圍，用債券形式進(jìn)行多元化投資；放寬目前對(duì)租房提取公積金的過嚴(yán)限制；管理體制上逐漸實(shí)現(xiàn)資金跨區(qū)域流動(dòng)，有匯總功能；明確公積金管理屬性，逐步向金融專業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)管理方向轉(zhuǎn)型等。

對(duì)這些建議，住建部等部委也都認(rèn)可，部里幾位司長(zhǎng)還為此召開了一次高端研討會(huì)，但“會(huì)后就沒有下文了”。

陳杰認(rèn)為，《條例》11年改不動(dòng)，除了部門掣肘外，另一個(gè)重要原因是近些年的住房政策變化太快，每一次房地產(chǎn)市場(chǎng)新政策出臺(tái)，都可能打亂《條例》的修法。而且，由于上位法《住房保障法》等遲遲立不起來，導(dǎo)致《條例》的修訂工作也難以推動(dòng)。

而在南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初看來，公積金制度已經(jīng)完全偏離了“互助資金”的目標(biāo)，異化為準(zhǔn)金融部門、房地產(chǎn)調(diào)控手段等政策目標(biāo)，“再怎么修訂條例，也難以解決根本問題”。

與上海公積金制度的設(shè)計(jì)者戴曉波一樣，鐘茂初主張徹底改變公積金管理中心的管理體制，把公積金轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障制度的一部分，由專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)管理。

（應(yīng)被訪者要求，宋小敏為化名）