人民如何監(jiān)督權力

編者按

全國兩會正在召開，如何開好兩會，尤其是全國人民代表大會？執(zhí)政黨如何通過國家制度，接受人民的全面監(jiān)督？南方周末在這一期刊登一位老共產黨員、湖南省原人大常委傅學儉老先生歷經(jīng)20年實踐和思考得出的一些觀點，作為一家之言，供讀者參考。

◤“實行民主真行憲，只見公仆不見官”，用民主打破“歷史周期律”是會奏效的。

◤法律規(guī)定人大的監(jiān)督權，除了“一府兩院”，還應該把對中國共產黨及其領導干部的監(jiān)督包括在內。

◤應由法律規(guī)定，多少名代表或常務委員會組成人員，可以聯(lián)名對同級黨委或黨委的任何領導人提出屬于政治、經(jīng)濟、文化、社會及作風、廉政勤政等重大問題的議案。

我作為一名老共產黨員，一直思考一個至關重要的問題，就是執(zhí)政黨如何從戰(zhàn)略和法治的高度解決好接受人民群眾監(jiān)督。這個問題，我在1991年致時任總書記江澤民的“反腐倡廉，取信于民”的信中，明確提出了人大監(jiān)督制度創(chuàng)新問題（中央的回函及原信已收入中國民主法制出版社1998年12月出版的《盛世諍言》一書）。

在當前形勢下，民眾普遍認為，要強化反腐制度創(chuàng)新，特別是用人機制、監(jiān)督機制的創(chuàng)新。

最緊迫的是，希望依法創(chuàng)新三個制度：一是實行各級黨政領導干部競選制度，以切實體現(xiàn)權力是人民賦予的；二是民眾監(jiān)督執(zhí)政黨的制度，以真正體現(xiàn)一切權力屬于人民；三是只對事實與法律負責的新聞輿論監(jiān)督制度，以充分發(fā)揮新聞媒體對權力監(jiān)督的特殊作用。

這是落實十八大精神，完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益的最根本、最重要的長效保障機制。

本文就第二個制度，即執(zhí)政黨接受人民群眾監(jiān)督的主體形式問題，提出如下思考與建議。

黨領導人民與人民監(jiān)督黨的“和諧統(tǒng)一”

中央要求“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”。我認為，一個最重要的條件，即在建設社會主義法治的國度里，要用長效機制保障實現(xiàn)黨領導人民與人民監(jiān)督黨的和諧統(tǒng)一。

中國共產黨是領導中國人民事業(yè)的核心力量；民眾對它進行監(jiān)督，這是中國政治的最大特色。也是“一切權力”都應依法接受人大制度監(jiān)督的應有之義。這是所有和諧之首，是黨外監(jiān)督的重中之重。

“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產黨”。這是毛澤東作出的歷史結論。正因如此，鄧小平尖銳地指出：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大?！彼€進一步告誡全黨：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。對這個問題要有清醒的認識?！?/p>

所謂清醒的認識，應包括兩層含義：一是“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。

二是沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗?！耙乐篂E用權力，就必須以權力來約束權力”。

執(zhí)政以后，特別是1980年總結新中國成立以來的歷史經(jīng)驗時，鄧小平指出：“要避免因缺乏對黨和政府的監(jiān)督而造成的災難，就必須改革黨和國家的領導制度，建立起群眾能真正起監(jiān)督作用的民主制度和法律制度，否則，歷史的悲劇仍然會重演?！?/p>

為此，鄧小平特別強調“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部”。

建立起民眾真正起監(jiān)督作用的民主制度和法律制度，是建立黨的強有力的監(jiān)督體系的核心。

必須解決好執(zhí)政黨接受監(jiān)督的問題。究竟怎樣建立“群眾監(jiān)督制度”呢？民眾在中國共產黨領導下又怎么監(jiān)督共產黨？通過什么形式監(jiān)督？

習近平總書記提出，把權力關進制度的籠子里。對這個重大政治問題，務必引導全黨首先是中央委員會形成共識，科學回答和解決這一歷史性課題。

實事求是地講，中華人民共和國成立六十多年了，民眾的民主監(jiān)督并沒有取得根本性進展，還是說在嘴上寫在紙上多，時至今日，民眾對執(zhí)政黨的監(jiān)督仍處于一種自發(fā)與無序的狀態(tài)，甚至在不少地方、部門還是一個“禁區(qū)”、“誤區(qū)”。

老百姓寫信監(jiān)督吧，不成！開會監(jiān)督吧，不能！所謂信訪、舉報，雖然是一種監(jiān)督方式，但風險很大。

媒體報道，舉報腐敗者，不時有人被打擊報復?！度嗣袢請蟆芬苍鵀榇撕魡?，“別讓反腐勇士再流淚”！這難道不發(fā)人深思嗎？

前些年，我在一次農村調研時，一位中年農民講了一番令人終生難忘的話。他說，共產黨為人民做的好事天大地大，沒有夸大。但有兩件事沒管好：一是人（指領導干部）沒管好，腐敗分子太多；二是錢沒管好，浪費太大。他建議我們的黨一定要想出一套辦法，管好吃皇糧的（全國約4500萬人），管住當官的，讓老百姓真正有說話權。

現(xiàn)在，違背黨章第二條第三款的規(guī)定，已是普遍而嚴重的現(xiàn)象。就以共產黨員的“個人利益”來講，法律和政策有嚴格規(guī)定。但從上至下，左左右右，利用職權千方百計擴大個人利益，已到了榮辱不分、腐蝕大眾靈魂、導致社會風氣敗壞的程度，在黨內實際上已形成一個“特殊利益層”。

諸如專車擴大化、出訪擴大化、秘書擴大化、公款吃喝擴大化、生活補貼擴大化、住房標準擴大化、休閑娛樂享受擴大化以及說不清的個人利益暗箱擴大化等等。

如上自中央，下至地方，一些有實權、有條件的單位、機關，幾乎都利用國家各級財力，為本單位、本部門、本系統(tǒng)建成了所謂培訓中心、活動中心以及駐外辦（站）等等，賺了大伙分錢，虧了國家去填。老百姓管這叫“團結你我他，共同挖國家”。

這些擴大化的利益，歸誰享受了？只能是少數(shù)人。亞當·斯密在《道德情操論》中指出：“如果一個社會經(jīng)濟發(fā)展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上是不得人心的，而且是有風險的，因為它注定要威脅社會穩(wěn)定”。

一些領導干部患上了“浸潤型的政治墮性病”，連這點“道德情操”都沒有了。惡果是嚴重損害黨和政府的形象，直接威脅黨的生命！民眾對此深惡痛絕。

這是一種極大的失去民心的危險因素。實際上違背了黨章總綱關于“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”原則。一位青年女教授，在一次我主持召開的廉潔文化研討會上，她對共產黨寫在黨章上的“沒有自己特殊的利益”尖銳地提出質疑。面對這一質疑，我深感到了應以科學發(fā)展觀來審視自己的時候了。

黨內如此復雜的反腐敗斗爭，是關系黨的生死存亡的政治斗爭，而且處于激化狀態(tài)，只是不是主要矛盾罷了。習近平一針見血地指出：“大量事實告訴我們，腐敗越演越烈，最終必然會亡黨亡國，我們要警醒啊！”這不就是不流血的政治斗爭嗎！

現(xiàn)在社會上特別是知識界，還包括黨內的一些同志，甚至一些老同志，有一種共同的“輿論”，即認為共產黨的“同體監(jiān)督”不解決問題，說“刀再鋒利也削不了自己的把”等等。一位從正省級領導崗位上退下來的老同志親口對我說：“黨內民主實際上是一把手的民主?！蹦呈形瘯浻伞芭陌濉钡奈恢谜{到“鼓掌”的位置后，在一次人大會他作為差額選舉對象落選后，深有感觸地說：“過去手中有權，覺得民主多了?，F(xiàn)在又覺得民主少了?！贝嗽挶迫松钏迹?/p>

黨風現(xiàn)狀，確實令人憂慮。社會各界人士的種種說法，真是到了“聽之刺心，思之可畏”的程度！就連我那一輩子從事家務的老伴也對腐敗恨之入骨！

我認為，在經(jīng)濟全球化、世界多極化，大競爭的新時代，年輕一代要牢記歷史比較難。在長期和平和市場經(jīng)濟環(huán)境中，特別是執(zhí)政條件越來越優(yōu)越的情況下，要培養(yǎng)機關干部尤其是領導干部艱苦奮斗、與人民群眾保持血肉聯(lián)系的優(yōu)良作風是很難很難的了！

忘記過去意味著背叛，在一些黨員干部中變成了現(xiàn)實。所以，民眾對權力監(jiān)督提出了更高更嚴的要求。

“實行民主真行憲，只見公仆不見官”的延安作風啟示我們，用民主打破“歷史周期律”是會奏效的。這就是說，只有用擴大民主的方式實現(xiàn)黨領導人民與人民監(jiān)督黨的和諧統(tǒng)一，從而保持和深化黨在革命戰(zhàn)爭年代與民眾建立的那種血肉關系。

執(zhí)政黨接受民眾監(jiān)督的主體形式

什么是“群眾監(jiān)督制度”的最好形式？

我認為，憲法已經(jīng)確認：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！?/p>

共產黨的十五大報告強調指出：“黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動。維護憲法和法律的尊嚴、堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權?！?/p>

這說明人民代表大會代表人民依法履行監(jiān)督權力，對“一切權力”實施監(jiān)督，應包括對執(zhí)政黨各級組織權力和領導干部的監(jiān)督。這個“任何組織”也應包括執(zhí)政黨這個組織。共產黨的十七大報告關于“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”，這個權力也應包括執(zhí)政黨的權力。

民眾的監(jiān)督權通過人民代表大會制度實現(xiàn)，應當是執(zhí)政黨接受民眾監(jiān)督的主體形式。

現(xiàn)行法律規(guī)定人大的監(jiān)督權，除了“一府兩院”，還應該把對中國共產黨及其領導干部的監(jiān)督包括在內。否則，無論從憲法還是從黨章規(guī)定的監(jiān)督思想來講，都是一個極大的缺失，其危害性、危險性可想而知。

實施上述形式的監(jiān)督，具有三個明顯特點：一是代表廣大民眾進行監(jiān)督，因而具有廣泛的人民性；二是根據(jù)嚴格法律規(guī)定程序進行監(jiān)督，因而具有嚴肅的法律性；三是黨領導人民依法進行的人大監(jiān)督，有極高的權威性。

如果能這樣做，而且認真做好了，在共產黨執(zhí)政條件下的“中國監(jiān)督制度”獨具特色，展示于世，將使國人、世人為之大振！這樣就把“堅持黨的領導，人民當家作主和依法治國”三者真正有機統(tǒng)一到“人民”與“法治”上來了。

有人認為黨是領導核心，接受單個的群眾的監(jiān)督可以，怎么能接受人大制度的監(jiān)督呢？把群眾監(jiān)督與人大監(jiān)督對立起來，是一種糊涂觀點，十分有害。江澤民同志說得好：“人大監(jiān)督是代表人民進行的監(jiān)督，這是一種國家機制，而不是個人行為。”

建立對執(zhí)政黨監(jiān)督的國家機制，這也是共產黨的自我完善，是破天荒的。實施人大制度監(jiān)督，必將改變長期軟弱乏力的監(jiān)督現(xiàn)狀，使監(jiān)督剛性、影響力大大增強。會大大增強黨同人民的血肉聯(lián)系，提高黨的威信，更好地發(fā)揮人民代表大會制度的作用，真正體現(xiàn)“一切權力屬于人民”的憲法精神和“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的黨章精神。

實施人大制度監(jiān)督的四點具體設想

1991年7月，我在致江澤民同志“反腐倡廉，取信于民”的四點建議中，第二點提出了群眾怎么監(jiān)督執(zhí)政黨的問題，即“人民代表大會這個國家的根本政治制度，能否代表人民履行監(jiān)督職權。”（中國民主法制出版社《盛世諍言》2003年修訂版第12頁）

中央給我的回信說：“來信已送江澤民總書記等黨中央領導參閱，對于你關心黨和國家事業(yè)的精神，表示謝意?！?/p>

12年后，即2003年《求是》雜志第一期發(fā)表的《以黨內民主推進人民民主》的文章中對這一問題明確闡述如下，“各級人民代表大會負有對憲法和法律執(zhí)行情況實施監(jiān)督的最高權力，黨的各級組織和全體共產黨員都必須在憲法和法律范圍內活動，自覺接受人民代表大會的監(jiān)督?！?/p>

一位曾任省人大常委會副主任的老紅軍意味深長地說，他不自覺你怎么辦呢？還是要靠“依法監(jiān)督”來解決??！這一重大的政治原則問題，自此以后，很少見到“創(chuàng)新”之說了。

黨中央一貫“支持和保證人大依法履行監(jiān)督職權”。如果按現(xiàn)行的組織法規(guī)定，人大只能對“一府兩院”進行法律監(jiān)督（也尚未到位），留下的這個很大的監(jiān)督“空檔”，只能用法治的原則來解決。為保障各級黨組織和全體共產黨員接受各級人民代表大會的監(jiān)督，特提出以下四點設想：

第一，通過立法，賦予人大新的監(jiān)督職權。

這是“改革黨和國家的領導制度”的大事，對執(zhí)政黨依法實施人大制度監(jiān)督，涉及國家根本大法的修正，應經(jīng)過黨中央或法定形式提出對憲法和人大組織法的修正案，提請全國人大審議，賦予各級人民代表大會代表人民履行對同級黨組織監(jiān)督的職能、形式、程序等。

第二，監(jiān)督依法采用“議案”模式。

人大對同級黨組織的監(jiān)督，應嚴格與黨內各種形式的監(jiān)督區(qū)別開來，也應與對“一府兩院”的監(jiān)督區(qū)別開來。

人大對同級黨組織的監(jiān)督依法采用“議案”模式實施。由法律作出規(guī)定，在人民代表大會或常務委員會舉行會議期間或閉會期間，多少名代表或多少名常務委員會組成人員，可以聯(lián)名對同級黨委或黨委的任何領導人提出屬于政治、經(jīng)濟、文化、社會及作風、廉政勤政等重大問題的議案。議案經(jīng)人大主席團、常委會主任會議討論報大會臨時黨組、常委會黨組，經(jīng)研究提出意見后，呈報同級黨委，同時報上一級黨委。

第三，議案辦理程序。

為認真辦理落實議案，建議各級黨委設立相應的辦理議案的機構，以示黨對人民群眾監(jiān)督的重視。

議案辦理程序應由法律作出規(guī)定。按照議案的內容，可采用同級和上級黨組織聯(lián)合辦理，也可以由同級黨組織或上級黨組織單獨辦理。但在辦理議案的過程中，必須首先全面聽取提議案人的意見以及有關組織、有關方面、有關人員的意見。

為確保監(jiān)督實效，應按照各級黨組織干部管理權限，依法依紀，實事求是，提出議案辦理結果報告，并在法律規(guī)定時間內，反饋給人大或常務委員會及提議案的代表，在答復過程中，可以運用黨章等文件中有關規(guī)定，如依法質詢制、問責制，必要時向社會公告，以便發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。

鑒于各級黨代會將改為常任制，同級人大提出的有關重大議案，應報送黨代會組織機構。

第四，逐步優(yōu)化人大及常委會組成人員的結構。

這一監(jiān)督機制的重大改革與實施，對人大及其常委會提出了更高更嚴的要求。因此，應根據(jù)黨的十六大、十七大和十八大有關精神，優(yōu)化人大常委會和人民代表大會組成人員的結構。在文化、職業(yè)、性別、政治面貌等方面都要相應作出科學規(guī)定。

認真搞好相關制度建設，加強選區(qū)民眾對選出代表的監(jiān)督。與此同時，還要建立健全民眾參與監(jiān)督的相關制度，以真正形成行之有效的群眾監(jiān)督體系。

上述思考與建議，2004年3月、9月，新華社調查組、中組部有關部門同志，到湖南專門聽取了我的匯報。

毛澤東說得好：“只有人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有大政方針決之于眾，才不會人亡政息”。政府如此，執(zhí)政黨更應如此。原因很簡單，因為在中國只有共產黨有資格犯大錯誤；因為中國要出問題，還是出在共產黨內部。只有全黨真正樹立“國大于黨、國法大于黨規(guī)”的科學理念，我們的黨才能自覺在憲法和法律允許的范圍內活動。

我不同意“同體不能監(jiān)督”的觀點，黨內監(jiān)督非常重要，是內因、是決定因素，但必須與時俱進，不斷創(chuàng)新。我們不搞三權鼎立那一套，但必須堅定不移地、創(chuàng)造性地搞馬克思主義的這一套，進一步解放思想，擴大黨內民主，擴大人民民主。走“民主”這條新路，依法解決執(zhí)政黨的監(jiān)督問題，這就是我的結論。

我的上述思考，經(jīng)過近20年的深入調研和上下求索，于2009年2月底正式形成近萬字的《建議信》，用特快專遞直呈中南海。正當兩會繁忙時節(jié)的3月7日、8日，幾位中央領導同志分別作出重要批示，并形成“中央領導同志批示通知”文件，表示對我所提建議要認真研究，還明文請時任湖南省委領導同志向我和另一位老同志轉達中央的感謝和問候。

（作者系湖南省人大原常委、農委主任?？l(fā)時略有刪節(jié)）