關(guān)于完善糧食補(bǔ)貼政策的幾點思考

王瑞澤

[關(guān)鍵詞]糧食補(bǔ)貼；財政負(fù)擔(dān)；類型

2004年以來，中央相繼出臺了免征農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)等一系列重大政策，充分表現(xiàn)了國家解決“三農(nóng)”問題的決心，體現(xiàn)出對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的關(guān)心與支持。實行糧食直補(bǔ)，將流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼調(diào)為生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，農(nóng)民從中直接受益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。糧食直補(bǔ)政策成為最受歡迎和最具影響力的支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策。

一、實施糧食補(bǔ)貼政策的基本成效

1.提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是周期較長、效益較低的大產(chǎn)業(yè)。我國長期以來對農(nóng)業(yè)都采取支持和保護(hù)態(tài)度，有一套農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法。以往通過糧食購銷企業(yè)對農(nóng)民進(jìn)行價格補(bǔ)貼，由于存在壓等壓價等現(xiàn)象和行業(yè)不正之風(fēng)，農(nóng)民實際上很難從中受益，而且國家利益損失較重?，F(xiàn)在直接補(bǔ)貼改變了以前通過補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼方式，取而代之的是直接惠及農(nóng)民、支持農(nóng)民。這種看得見摸得著、數(shù)額較大的實惠，對農(nóng)民的激勵作用是巨大的，從而提高了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是種糧的積極性。

2.推動了糧食購銷市場化。我國糧食的購與銷都在向市場化方向不斷邁進(jìn)，但是速度相對較慢，效果不甚明顯。其主要障礙是：國有糧食購銷企業(yè)長期以來存在政企不分問題，原因是企業(yè)承擔(dān)著間接直接服務(wù)、補(bǔ)貼農(nóng)民等政府職能，并造成企業(yè)對補(bǔ)貼的依賴性不斷增強(qiáng)。因此，要真正實現(xiàn)購銷市場化，并使國有糧食購銷企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮主渠道功能，就必須把國有糧企塑造成具有主動性的市場主體。糧食直接政策補(bǔ)貼改變了間接補(bǔ)貼方式，取消了糧食收購最低保護(hù)價政策，國有購銷企業(yè)不再承擔(dān)按照保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧的義務(wù)（政府也不再對國有購銷企業(yè)進(jìn)行超儲補(bǔ)貼），能夠按市場規(guī)則自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、公平競爭。因此，糧食直接補(bǔ)貼的實施，促進(jìn)了糧食購銷市場化和糧食購銷主體多元化的順利推進(jìn)，加速培育和完善了糧食購銷市場。

3.減輕了糧食財政負(fù)擔(dān)。國家以財政投入建立糧食風(fēng)險基金，通過國有糧食購銷企業(yè)執(zhí)行敞開收購農(nóng)民余糧政策，支撐糧食儲備制度和糧食收購保護(hù)價制度的落實，最終實現(xiàn)糧食安全和糧食市場穩(wěn)定兩大政策目標(biāo)。但是，由于收購和銷售的價格形成機(jī)制不同，加之長期存在一些體制性、深層次性原因，國有收購企業(yè)連年虧損、庫存增加，糧食風(fēng)險基金的投入增多，中央和地方財政負(fù)擔(dān)加重。實行直接補(bǔ)貼方式，把糧食風(fēng)險基金的用途調(diào)整為主要用于對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，支持糧食儲備，穩(wěn)定糧食市場等。這就改變了補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)效率損失嚴(yán)重的局面，把風(fēng)險基金的大部分資金得到了有效利用，并且也并沒有額外增加財政負(fù)擔(dān)。

4.加速了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與國際慣例接軌。農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)實行補(bǔ)貼政策，是各國保護(hù)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。在世界貿(mào)易組織的農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，我國原來實行的保護(hù)價收購、順價銷售等糧食購銷政策都屬于透明度不高的“黃箱政策”，與國際的通行慣例不相適應(yīng)，容易產(chǎn)生糾紛。而對種糧農(nóng)民實行的直接補(bǔ)貼，屬于農(nóng)業(yè)支持性的“綠箱政策”，不會直接影響農(nóng)業(yè)的貿(mào)易和價格，容易被大多數(shù)國家所認(rèn)同，有利于我國糧食產(chǎn)品參與國際市場競爭。

二、糧食補(bǔ)貼政策及執(zhí)行中的主要問題

盡管糧食直補(bǔ)政策效應(yīng)明顯，但政策本身不完善，且執(zhí)行過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題，因而應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。

1.補(bǔ)貼類型過多，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的施行。如按補(bǔ)貼對象范圍，分為對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼、對良種的補(bǔ)貼、對農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼等；如按補(bǔ)貼到戶，又分為按計稅面積補(bǔ)貼、按種植面積補(bǔ)貼等。紛繁復(fù)雜的補(bǔ)貼類型表明，我國的直接補(bǔ)貼政策目標(biāo)界定不清。由于不同的補(bǔ)貼類型會產(chǎn)生不同的政策效果，農(nóng)民的受益范圍和受益程度也會存在較大的差異，并且影響國家整體農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的有效運(yùn)作。

2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異懸殊，農(nóng)民反應(yīng)強(qiáng)烈。政府在安排財政資金投入和核定糧食風(fēng)險基金包干基數(shù)時，考慮的因素不同，導(dǎo)致糧食風(fēng)險基金包存在較大的差異。具體到確定直接補(bǔ)貼的基金數(shù)額時，沒有合理的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，基本上是根據(jù)財政支付能力來確定，而不是根據(jù)補(bǔ)貼的需要來安排預(yù)算。加之我國各地需要補(bǔ)貼的糧食種植面積、生產(chǎn)數(shù)量、商品量差異很大，這種總體財力水平和需補(bǔ)貼糧食量之間的地區(qū)差異共同決定了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異性。在目前多樣性的信息傳遞方式下，農(nóng)民可以很快地了解到這種差距，容易對政策的公平性產(chǎn)生不滿，對政策的有效運(yùn)作產(chǎn)生非常不利的影響。

3.管理體制運(yùn)行不暢，補(bǔ)貼效率偏低。糧食直補(bǔ)政策的全面實施，涉及財政、農(nóng)業(yè)、糧食和銀行等諸多部門，政出多門、協(xié)調(diào)困難，加之尋租活動的實際存在，糧食直補(bǔ)工作運(yùn)行成本高、時間長，糧食直補(bǔ)資金是有損失的。我國農(nóng)民數(shù)量龐大，要將糧食直補(bǔ)資金全部按時足額發(fā)放到農(nóng)民手中，過高的工作成本無形中也降低了補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效率，對財政部門的工作也帶來了巨大的壓力。

4.農(nóng)民對糧食補(bǔ)貼政策心存疑慮，擔(dān)心可持續(xù)性。糧食直接補(bǔ)貼政策在實施的初期對保護(hù)農(nóng)民利益和發(fā)展糧食生產(chǎn)都起到了很大的促進(jìn)作用。糧食直補(bǔ)時一項惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，但各地由于沒有統(tǒng)一的依據(jù)，存在許多不規(guī)范的地方。發(fā)展糧食生產(chǎn)和保護(hù)農(nóng)民利益是一個長期過程，因此解決這些問題的政策也需要有一定的持續(xù)性和穩(wěn)定性，只有這樣才有助于政策效果的持久發(fā)揮。大部分農(nóng)民常常提出的一個問題就是：這樣的政策明年會不會改變。由此可知，農(nóng)民對政策持續(xù)性的預(yù)期是不樂甚觀的。

三、適時調(diào)整糧食補(bǔ)貼政策的建議

1.健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的長效投入機(jī)制。我國糧食生產(chǎn)不穩(wěn)定，在很大程度上源于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抗御各種自然災(zāi)害的能力較弱。增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)。因此，要盡快建立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的長效機(jī)制，實施“千億斤糧食產(chǎn)能工程”等大項目，加大對小型農(nóng)田水利建設(shè)投入，不斷增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力。要建立以各級政府為主體的投入機(jī)制，處理好產(chǎn)銷區(qū)的利益平衡關(guān)系，積極鼓勵和引導(dǎo)、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作組織以及種糧大戶等各類社會資本參與投資合作。

2.健全利益傾斜和補(bǔ)償?shù)拈L效政策機(jī)制。一是通過制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例，使糧食直補(bǔ)政策由短期政策變?yōu)殚L期政策，以保持其穩(wěn)定性和連續(xù)性。二是要進(jìn)一步深化糧食流通體制改革，加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控，搞活糧食市場流通，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。三是政策要向主產(chǎn)區(qū)傾斜。四是穩(wěn)定種糧的收益預(yù)期。最低收購價能給農(nóng)民一個穩(wěn)定的價格預(yù)期，又能使政府引導(dǎo)市場糧價走向，是調(diào)控糧食價格的重要手段。應(yīng)在總結(jié)落實最低收購價政策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善最低收購價政策，并且發(fā)揮出應(yīng)有效益。

3.健全糧食生產(chǎn)抗御風(fēng)險的長效市場機(jī)制。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，糧食生產(chǎn)面臨自然與市場雙重風(fēng)險。為此，應(yīng)尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險的長效機(jī)制，提高種糧農(nóng)民抵御自然和市場風(fēng)險的能力。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，大力推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建立龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的經(jīng)營機(jī)制。應(yīng)通過制度創(chuàng)新，建立糧食生產(chǎn)的風(fēng)險規(guī)避和損失補(bǔ)償機(jī)制。加快大宗糧食作物的保險試點，按照政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、農(nóng)民投保、市場運(yùn)作的原則，努力開拓適合我國國情的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。應(yīng)健全糧食期貨市場，在完善現(xiàn)有糧食期貨交易運(yùn)行規(guī)則的基礎(chǔ)上，逐步增加糧食期貨品種，規(guī)范市場交易行為，發(fā)揮期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險規(guī)避作用，糧食生產(chǎn)抗御市場風(fēng)險的能力。

總之，我們要樹立新的理念，大膽改革創(chuàng)新，全面抓糧食直接補(bǔ)貼政策的調(diào)整與完善，真正發(fā)揮政策的導(dǎo)向、扶持作用，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民種糧積極性，推動糧食購銷的全面市場化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障經(jīng)濟(jì)社會快速健康發(fā)展。

（編輯/劉佳）