財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評對策研究

譚海燕

摘要： 針對財(cái)政管理存在“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，本文將平衡計(jì)分卡運(yùn)用到財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評中，將有助于對財(cái)政支出項(xiàng)目的全面、合理的考評，推動(dòng)財(cái)政資金管理和使用部門建立有效的財(cái)政執(zhí)法及監(jiān)管機(jī)制，以充分利用財(cái)政資金緩解財(cái)政收支矛盾。

Abstract： Aiming at the problems in financial management， like "attach great importance to distribution， but ignore management"， this paper applied the balanced scorecard to the fiscal expenditure performance evaluation project， which contribute to realize a comprehensive， reasonable evaluation on fiscal expenditure project， promote the management and use of fiscal funds， and build effective fiscal law enforcement and supervision and restraint mechanisms， alleviating the contradiction of finance income and expenses by using fiscal funds.

關(guān)鍵詞： 財(cái)政支出；績效考評；平衡計(jì)分卡

Key words： financial expenditure；performance evaluation；balanced scorecard

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）03-0152-02

0 引言

當(dāng)前，隨著國內(nèi)財(cái)政預(yù)算管理制度改革的持續(xù)推進(jìn)和公共財(cái)政框架體系的不斷完善，財(cái)政收支的監(jiān)管流程變得更為有據(jù)可循，充分利用財(cái)政資金來解決財(cái)政收支矛盾，已成為目前我國財(cái)政管理工作的主要內(nèi)容。這就需要建立一套完善的財(cái)政支出績效考評機(jī)制，規(guī)范財(cái)政支出績效考評制度，從而推進(jìn)財(cái)政支出效率的提升。平衡計(jì)分卡不僅是一種先進(jìn)的績效管理系統(tǒng)，而且具有一定的科學(xué)性。這套績校管理體系在企業(yè)管理中發(fā)揮著不可替代的作用，它利用客戶、財(cái)務(wù)、內(nèi)部經(jīng)營、學(xué)習(xí)和成長的指標(biāo)，揭示了業(yè)績產(chǎn)生的動(dòng)因，從利益相關(guān)者視角，績效評價(jià)體系應(yīng)該考慮所有利益相關(guān)者的利益，構(gòu)建一套合理的績效評價(jià)體系，增強(qiáng)企業(yè)競爭優(yōu)勢，充分體現(xiàn)出企業(yè)價(jià)值。在政府財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評體系中引入平衡計(jì)分卡制度，能夠協(xié)助管理部門全面評價(jià)財(cái)政支出項(xiàng)目的合理性，將財(cái)政支出項(xiàng)目管理落到實(shí)處，從而推進(jìn)財(cái)政基金的充分利用。

1 平衡計(jì)分卡思想

平衡計(jì)分卡主要應(yīng)用于企業(yè)戰(zhàn)略經(jīng)營業(yè)績的財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)考評體系中。它用顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新三個(gè)方面的非財(cái)務(wù)指標(biāo)補(bǔ)充傳統(tǒng)的考評指標(biāo)。這種方法提供了一種把企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為有效地聯(lián)系戰(zhàn)略內(nèi)涵和激勵(lì)業(yè)績的工具。平衡計(jì)分卡的基本思路是：將涉及企業(yè)表面現(xiàn)象和深層實(shí)質(zhì)，短期成果和長遠(yuǎn)發(fā)展，內(nèi)部狀況和外部環(huán)境的各種因素劃分為幾個(gè)主要的方面，并針對各個(gè)方面的目標(biāo)，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的考評指標(biāo)，以便系統(tǒng)、全面地反映企業(yè)的整體運(yùn)營情況，為企業(yè)的戰(zhàn)略管理服務(wù)。這套新的考評體系側(cè)重于顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程以及學(xué)習(xí)和發(fā)展四個(gè)角度的績效考評，它可以協(xié)助部門經(jīng)理全面、實(shí)時(shí)地掌握企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營情況。如圖1是平衡計(jì)分卡提供的一個(gè)全面的衡量框架，一個(gè)能夠?qū)⒐緦?shí)力、為客戶創(chuàng)造的價(jià)值和由此帶來的未來財(cái)務(wù)業(yè)績建立聯(lián)系的框架。

2 財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評引入平衡計(jì)分卡的作用

2.1 平衡計(jì)分卡的引入，會(huì)更加完善財(cái)務(wù)指標(biāo)的合理性 利用平衡計(jì)分卡，卡普蘭和諾頓將學(xué)習(xí)、成長列為四個(gè)考評角度中的一項(xiàng)，并實(shí)現(xiàn)組織占率目標(biāo)與該考評角度相互聯(lián)結(jié)，這樣一來，學(xué)習(xí)和成長便成為任一組織實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的必要途徑。學(xué)習(xí)財(cái)政支出項(xiàng)目管理，實(shí)際就是明確目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，辨識戰(zhàn)略目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性的過程；除此以外，平衡計(jì)分卡也是利用戰(zhàn)略設(shè)定來搜集整理績效數(shù)據(jù)、深化財(cái)政支出項(xiàng)目組織的學(xué)習(xí)。經(jīng)過系統(tǒng)的的學(xué)習(xí)，項(xiàng)目的管理層往往能準(zhǔn)確定位快速達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的方法手段，執(zhí)行人員也能快速領(lǐng)會(huì)其中的定義，管理決策層與執(zhí)行層協(xié)調(diào)配合，才能提高績效考評工作的效率。內(nèi)部管理是平衡計(jì)分卡的重要指標(biāo)之一，同時(shí)也是財(cái)政支出項(xiàng)目管理的重點(diǎn)工作內(nèi)容。當(dāng)前的財(cái)政支出項(xiàng)目管理都有分歧現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為上下級之間的縱向分歧和項(xiàng)目管理部門之間的橫向分歧。平衡計(jì)分卡可以提供多種科學(xué)的方法，來協(xié)調(diào)或解決部門之間以及上下級之間的分歧。它關(guān)系著政府、財(cái)政支出項(xiàng)目和個(gè)人三大戰(zhàn)略導(dǎo)向，以激勵(lì)的手段推進(jìn)政府職能的履行和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最大限度的規(guī)避、解決橫向分歧；基于平衡計(jì)分卡管理體系，財(cái)政支出項(xiàng)目的參與者之間存在一定的關(guān)聯(lián)，且相互依存，部門與部門之間也要增進(jìn)溝通和聯(lián)系，使工作流程更為順暢，盡可能規(guī)避和解決項(xiàng)目參與者之間存在的矛盾。

2.2 平衡計(jì)分卡的精髓與績效考評價(jià)值取向之間內(nèi)在契合 目前，政府機(jī)構(gòu)和公共管理部門已充分認(rèn)識到平衡計(jì)分卡對于企業(yè)績效管理體系建設(shè)的重要作用，且非常重視平衡計(jì)分卡在財(cái)政支出項(xiàng)目管理中的應(yīng)用。平衡計(jì)分卡主要用于協(xié)調(diào)各管理變量之間的平衡關(guān)系，比如內(nèi)部訴求與外部關(guān)注、長期目標(biāo)與短期目標(biāo)、先行指標(biāo)與滯后指標(biāo)、過程目標(biāo)與結(jié)果目標(biāo)、個(gè)人績效與組織績效等，再如激勵(lì)機(jī)制，以及過去經(jīng)營結(jié)果考核與未來的業(yè)績考評、內(nèi)部經(jīng)營管理與外部組織的滿意度、員工專業(yè)知識儲(chǔ)備與產(chǎn)品服務(wù)提升等諸多關(guān)系要素之間的平衡關(guān)系，毫不夸張地說，這些要素都關(guān)系到企業(yè)的長足發(fā)展。由此可見，財(cái)政支出項(xiàng)目管理必須注重戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的實(shí)施，并著力平衡諸多價(jià)值要素之間的關(guān)系。

2.3 平衡計(jì)分卡更新著績效考評的管理機(jī)制 績效管理與績效考評雖不能一概而論，但政府機(jī)構(gòu)始終以財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評作為開展績效管理工作的基礎(chǔ)內(nèi)容，這充分體現(xiàn)了它對于政府績效管理的重要作用。管理部門要始終致力于創(chuàng)新財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評體系，將已有的價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃螒B(tài)，才能在實(shí)際的績校管理中找到新的突破點(diǎn)。無論多好的價(jià)值觀念，如沒有科學(xué)制度作為保障，就只能視為基礎(chǔ)理念。如果真正激發(fā)績效考評體系在企業(yè)中的巨大能量，就應(yīng)該配套設(shè)置相應(yīng)的宏觀制度。通過平衡計(jì)分卡來考評財(cái)政支出項(xiàng)目管理，也應(yīng)該側(cè)重四個(gè)角度，即內(nèi)部流程角度、學(xué)習(xí)與成長的角度、財(cái)務(wù)角度及客戶角度。在財(cái)政支出項(xiàng)目中引入平衡計(jì)分卡，全力推進(jìn)財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評體系及其管理制度的革新。

2.4 平衡計(jì)分卡技術(shù)上的精確性滿足了績效考評的需要 平衡計(jì)分卡對財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評的價(jià)值取向有了明確的定義，它一旦轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃螒B(tài)，技術(shù)的規(guī)范性就會(huì)凸顯出來。政府部門希望建立一種彈性機(jī)制，追求目標(biāo)的多樣化。目標(biāo)的多樣性表現(xiàn)為不同的財(cái)政支出項(xiàng)目追求政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)、文化等不同性質(zhì)的目標(biāo)，甚至同一項(xiàng)目追求多重目標(biāo)且經(jīng)常發(fā)生變化。目標(biāo)的彈性即軟目標(biāo)，表述籠統(tǒng)、抽象且難以量化為硬性指標(biāo)，如提高人的素質(zhì)和道德水平，保障社會(huì)公正等，這都為財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評的指標(biāo)設(shè)立帶來了一定的技術(shù)難度。財(cái)政支出項(xiàng)目的績效考評是當(dāng)代行政管理中的熱門領(lǐng)域，平衡計(jì)分卡技術(shù)上的精確性恰好滿足了財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評體系建設(shè)的基本要求。平衡計(jì)分卡從組織遠(yuǎn)景與戰(zhàn)略出發(fā)，在財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)方面對組織進(jìn)行全方位的定量化績效考核，每個(gè)維度都制定細(xì)化指標(biāo)，并對不能量化的指標(biāo)采取科學(xué)的定性分析的方法，力求考評的全面性。

3 平衡計(jì)分卡與財(cái)政支出項(xiàng)目績效考評指標(biāo)的建立

首先，以既定的考評客體為依據(jù)，然后根據(jù)各類指標(biāo)的屬性來分組，一組就是一個(gè)層次。同一層次的指標(biāo)決定下一個(gè)層次指標(biāo)的設(shè)定規(guī)則，自上而下形成微妙的支配關(guān)系，由此形成遞階層次，再將其分成最底層、中間層和最高層。最底層為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可供選擇的考評指標(biāo)，又稱指標(biāo)層。中間層由若干子層次構(gòu)成，指的是通過某種政策或措施實(shí)現(xiàn)與預(yù)定目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的中間環(huán)節(jié)。它又叫準(zhǔn)則層或策略層。最高層，即目標(biāo)層。它表示解決問題的目標(biāo)或理想的結(jié)果。在財(cái)政支出項(xiàng)目計(jì)較考評體系中引入平衡計(jì)分卡方法后，上述三個(gè)層次就可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)化：最高層轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略主題層，中間層則成為平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度，最底層是各項(xiàng)考評指標(biāo)。

3.1 顧客角度指標(biāo)設(shè)計(jì) 顧客對于企業(yè)和政府部門來說具有不同的定義。以企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思想來分析，顧客是某一特定勞務(wù)和產(chǎn)品的消費(fèi)者；對于后者而言，顧客則是接受公共服務(wù)的對象，與財(cái)務(wù)相比，自然是顧客至上，尤其是基于公共利益的財(cái)政教育支出項(xiàng)目。

3.2 內(nèi)部流程角度指標(biāo)設(shè)計(jì) 內(nèi)部流程是平衡計(jì)分卡反映組織內(nèi)部運(yùn)營狀況的一個(gè)層面，是為重要的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程績效變量設(shè)置的衡量指標(biāo)，這是平衡計(jì)分卡與傳統(tǒng)的績效考評系統(tǒng)最顯著的區(qū)別之一，其目標(biāo)是解決“我們擅長什么”的問題，報(bào)告組織內(nèi)部效率，關(guān)注導(dǎo)致企業(yè)整體績效優(yōu)劣的過程、決策和行動(dòng)，特別是對顧客滿意度有重要影響的運(yùn)營過程。

3.3 學(xué)習(xí)與發(fā)展角度指標(biāo)設(shè)計(jì) 要確保持續(xù)增長、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，學(xué)習(xí)和成長層面是必要的環(huán)節(jié)。對于平衡計(jì)分卡的方法，這個(gè)層面旨在設(shè)置一個(gè)指標(biāo)來衡量學(xué)習(xí)和成長的變量，它為組織未來的成功奠定基礎(chǔ)。該層面需要關(guān)注多方面的問題，如市場、人員組織和信息系統(tǒng)等。因此，組織資本、人力資本和信息資本就成為教育類支出項(xiàng)目的學(xué)習(xí)與發(fā)展能力的主要來源。其中，該層面以信息資本作為戰(zhàn)略目標(biāo)，旨在構(gòu)建內(nèi)部交流機(jī)制，推進(jìn)基于平衡計(jì)分卡方法管理的實(shí)施進(jìn)度和信息化建設(shè)，并以此來促進(jìn)信息資料的流通，加快對信息的處理，協(xié)助決策者實(shí)現(xiàn)快速?zèng)Q策，創(chuàng)造更大的效益。

3.4 財(cái)務(wù)角度指標(biāo)設(shè)計(jì) 財(cái)務(wù)層面指標(biāo)設(shè)計(jì)是為重要財(cái)務(wù)績效變量設(shè)計(jì)的衡量指標(biāo)。除財(cái)務(wù)指標(biāo)以外的各層面目標(biāo)的改善目的是達(dá)成財(cái)務(wù)目標(biāo)。財(cái)務(wù)層面指標(biāo)是一系列滯后指標(biāo)，工作流程改進(jìn)以后的最終結(jié)果都能夠通過財(cái)務(wù)層面指標(biāo)體現(xiàn)出來。

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