系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)跨境處置合作法律框架研究＊

楊 松

郭金良＊＊＊

跨境處置合作是跨國金融機(jī)構(gòu)的母國與相關(guān)東道國之間，基于互惠、平等的原則，通過合意選擇法律，并按照一定的程序?qū)栴}金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作處置的法律制度。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（以下簡稱“SIFIs”）的跨境處置涉及國家利益，本國債權(quán)人利益，及金融機(jī)構(gòu)本身利益。在金融自由化和全球化的背景下，SIFIs對全球金融市場的發(fā)展和穩(wěn)定具有重要影響，成為了各國政府關(guān)注的焦點(diǎn)。但由于各國規(guī)定的差異，各國在金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)處置問題上存在沖突，這使得SIFIs跨境處置合作法律框架構(gòu)建成為具有爭議性的問題。SIFIs的跨境處置合作涉及金融機(jī)構(gòu)的母國與多個東道國之間處置政策、破產(chǎn)程序、監(jiān)管目標(biāo)上的“求同存異”，需要各國有限度地“放棄”國家金融主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對SIFIs的有效處置。我國系統(tǒng)重要性銀行在國際金融市場上的作用日益凸顯。但是，我國關(guān)于SIFIs跨境處置合作法律制度的研究還不夠。如何在SIFIs的跨境處置實(shí)踐中構(gòu)建合理的合作法律框架，〔1〕佳利律師事務(wù)所（Cleary Gottlieb）合伙人喬納森·M．愛德華茲認(rèn)為，應(yīng)該為全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G－SIFIs）處置建立一個合適的法律框架，因?yàn)樵擃悪C(jī)構(gòu)的失敗將受到多個國家處置機(jī)制的管轄。該法律框架能夠?yàn)榭缇程幹锰峁┮粋€普遍性的方法，目的是為母國處置機(jī)構(gòu)提供在東道國的處置權(quán)力。See Jonathan M．Edwards，“A Model Law Framework for the Resolution of G－SIFIs”，7Capital Markets Law Journal 2（2012），122－150，at 122．所以，本文的核心內(nèi)容和基本任務(wù)是為SIFIs跨境處置合作尋求一個合理的法律框架（Law Framework），為SIFIs跨境處置合作提供一套基本的方法、途徑或相關(guān)法律與政策協(xié)調(diào)的安排。應(yīng)該成為我國金融法律制度研究的重要領(lǐng)域，這能夠?yàn)槲覈嘤哂袊H競爭力的大型金融機(jī)構(gòu)提供制度保障。

一、問題及其背景

2008年發(fā)端于美國次貸危機(jī)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)給全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展造成了歷史性的沖擊。全球金融系統(tǒng)的安全性受到了巨大的挑戰(zhàn)，特別是跨國金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置過程中存在的諸多問題已經(jīng)成為各國金融監(jiān)管改革和金融立法完善的核心內(nèi)容。大型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)傳染和破產(chǎn)危害給各國及全球金融系統(tǒng)造成了極大的影響，〔2〕2008年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)給各國金融系統(tǒng)及全球金融穩(wěn)定造成了重大的危害：如2008年9月至10月期間，雷曼兄弟破產(chǎn)、美國銀行收購美林、AIG國有化、美國五大投資銀行的輝煌已經(jīng)成為歷史，以及華盛頓互惠銀行倒閉、英國五千億英鎊救市、全球六大央行聯(lián)手降息等等與全球金融危機(jī)相關(guān)的事件和救助措施足以證明該次金融危機(jī)是20世紀(jì)30年代大蕭條以來危害最嚴(yán)重的一次。中國為應(yīng)對金融危機(jī)，于2008年11月推出了四萬億救助計(jì)劃。同時(shí)，包括美國、英國、德國、日本在內(nèi)的世界主要金融體系中的主要國家都出臺了各自的危機(jī)救助計(jì)劃。這些大量的、由納稅人“出資”的“公共財(cái)政救助”措施不但從正當(dāng)性和合法性上侵害了納稅人的利益、助長了金融市場中道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，而且還沒有起到很好的預(yù)期效果。如2008年至今美國就業(yè)率一直沒有好轉(zhuǎn)、2010年全球經(jīng)濟(jì)增長率僅為3%（其中新興市場和發(fā)展中國家增長超過7．25%，數(shù)據(jù)來源于《國際貨幣基金組織2011年年報(bào)》）。以致產(chǎn)生了SIFIs的概念。其中，SIFIs跨境處置合作在國際上受到普遍的關(guān)注，〔3〕對于SIFIs跨境處置合作的關(guān)注主要表現(xiàn)為：一是金融危機(jī)后，G20委托金融穩(wěn)定理事會制定有效的SIFIs監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，其中內(nèi)容主要包括機(jī)構(gòu)的識別、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性及跨境處置合作法律框架和合作協(xié)議等。二是各國政府或區(qū)域性組織對跨境處置合作的關(guān)注，如2011年7月美國政府問責(zé)辦公室向國會提交的《破產(chǎn)：復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)和國際協(xié)調(diào)面臨的挑戰(zhàn)》中提出，金融危機(jī)中的很多問題需要全球性的行動，法院和監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有國際協(xié)調(diào)機(jī)制，但是國家利益和一些其他因素限制了有效的國際協(xié)調(diào)。2012年6月，歐盟委員會工作組向歐盟委員會提交的《信貸機(jī)構(gòu)和投資公司恢復(fù)與處置框架》建議中明確提出要設(shè)計(jì)“跨境危機(jī)管理計(jì)劃”，目的是促進(jìn)不同監(jiān)管當(dāng)局在跨境處置中合作的有效性。各國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度中都將“跨境處置合作”作為一項(xiàng)必須考慮的內(nèi)容。我國金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益國際化促使監(jiān)管部門開始關(guān)注跨境處置問題。截至2011年底，我國銀行國際化情況為：政策性銀行及國家開發(fā)銀行設(shè)立6家海外機(jī)構(gòu)，參股2家境外機(jī)構(gòu)；5家大型商業(yè)銀行設(shè)立了105家海外機(jī)構(gòu)，收購（或）參股10家境外機(jī)構(gòu)；8家中小商業(yè)銀行設(shè)立了14家海外機(jī)構(gòu)，2家中小商業(yè)銀行收購（或）參股5家境外機(jī)構(gòu)。外資銀行類金融機(jī)構(gòu)在華發(fā)展情況為：45個國家和地區(qū)的181家銀行在華設(shè)立209家代表處；14個國家和地區(qū)的銀行在華設(shè)立37家外商獨(dú)資銀行（下設(shè)245家分行）、2家合資銀行（下設(shè)7家分行，1家附屬機(jī)構(gòu)）、1家外商獨(dú)資財(cái)務(wù)公司；26個國家和地區(qū)的77家外國銀行在華設(shè)立94家分行?！?〕參見《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2011年年報(bào)》，第27～28頁，載中國銀監(jiān)會官網(wǎng)http：∥www．cbrc．gov．cn／chinese／home／docView／4DE6AD136C6E4F99B9883B7672674FC3．html，最后訪問時(shí)間2013－3－28。我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在世界主要經(jīng)濟(jì)體的布局已經(jīng)形成，外資金融機(jī)構(gòu)在我國金融市場的業(yè)務(wù)覆蓋也已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。我國金融機(jī)構(gòu)和金融市場的日趨國際化，使得我國面臨更大的國際金融風(fēng)險(xiǎn)沖擊和挑戰(zhàn)。深入研究SIFIs的跨境處置合作法律框架，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)跨境的有效處置，保護(hù)本國投資者合法權(quán)益，參與金融機(jī)構(gòu)跨境處置標(biāo)準(zhǔn)制定，已經(jīng)成為我國金融法治的重要內(nèi)容之一。

與此同時(shí)，我國學(xué)界對SIFIs的研究也逐漸展開，但關(guān)于SIFIs跨境處置合作的研究成果相對薄弱?！?〕在CNKI總庫查詢相關(guān)研究資料顯示：以“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”為關(guān)鍵詞的檢索中，共檢索到13篇論文，且都為金融學(xué)領(lǐng)域的研究。以“系統(tǒng)重要性銀行”為關(guān)鍵詞的檢索中，共檢索到11篇論文，其中金融8篇、證券1篇、投資1篇、宏觀經(jīng)濟(jì)管理1篇。以“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為題的檢索中，共檢索到22篇（有6篇與“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”檢索重合），且基本都為金融學(xué)領(lǐng)域的研究。以“大而不倒”為關(guān)鍵詞的檢索中，共檢索到20篇論文，其中多為金融學(xué)領(lǐng)域的研究。法學(xué)學(xué)者關(guān)于“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”或“大而不倒”的研究成果主要有，伏軍：《論銀行“太大不能倒原則”兼評美國2010華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，載《中外法學(xué)》2011年第1期；伏軍：《論銀行危機(jī)行政處置程序》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第6期；黎四奇：《后危機(jī)時(shí)代“太大而不能倒”金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律問題研究》，載《中國法學(xué)》2012年第5期；管斌：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題研究》，載《武漢金融》2012年第6期；徐超：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)識別方法綜述》，載《國際金融研究》2011年第11期。從國內(nèi)已有的成果來看，多數(shù)研究是對SIFIs的具體操作研究，集中在SIFIs的識別、道德風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和審慎監(jiān)管等方面；缺乏對SIFIs跨境處置的研究，特別是缺乏SIFIs跨境處置合作法律框架的研究；缺乏基于本土問題的制度構(gòu)建，特別是缺乏基于法律規(guī)制研究路徑的功能探索和制度構(gòu)建。金融學(xué)領(lǐng)域的研究多為參照國際貨幣基金組織（下稱IMF）、巴塞爾委員會（下稱BCBS）、金融穩(wěn)定理事會（下稱FSB）等組織發(fā)布的關(guān)于SIFIs監(jiān)管的各種“框架”、“文件”和“咨詢建議”等確立的標(biāo)準(zhǔn)來建議中國應(yīng)該完善相應(yīng)的制度，基本上是評析國外SIFIs監(jiān)管的立法、只提出SIFIs監(jiān)管的必要性與發(fā)展路徑以及結(jié)合金融學(xué)的研究成果來研究監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)問題。相比較而言，國外關(guān)于SIFIs跨境處置合作的研究成果則較為豐富。2011年，美國金融監(jiān)管與國際金融專家理查德·賀林（Richard J．Herring）從政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多個視角全面地概括與分析了“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的跨境處置制度”。〔6〕Richard J．Herring，“The Central Role of Resolution Policy in Dealing with Systemically Important Financial Institutions”，IADI Research Conference（May 29，2011）．2010年，IMF研究員肖恩·漢根和何塞·比尼亞爾斯（Sean Hagan and JoséVi~nals）分析了SIFIs跨境處置合作的不同模式，提出了“備忘錄式合作法律框架”?！?〕Sean Hagan and JoséVin~als，“Resolution of Cross－Border Banks—A Proposed Framework for Enhanced Coordination”，IMF Working Paper（June 11，2010）．2010年，美國哈佛大學(xué)法學(xué)院國際金融系教授哈爾·斯科特（Hal S．Scott）提出，美國在處置SIFIs及緩解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要考慮本國政策和法律對外國的影響，以免遭致報(bào)復(fù)?！?〕Hal S．Scott，“The Reduction of Systemic Risk in the United States Financial System”，33Harvard Journal of Law ＆Public Policy（2010）．同時(shí)，在G20的要求和敦促下，IMF、BCBS、FSB等組織也相繼發(fā)布了大量關(guān)于“跨境處置合作”方面的文件和咨詢建議。〔9〕該方面的文件和咨詢建議主要包括：IMF，BIS and FSB，“Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions，Markets and Instruments：Initial Considerations”（October 2009）；FSB，“Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions”（October 2011）；BCBS，“Global Systemically Important Banks：Assessment Methodology and the Additional loss Absorbency Requirement”（November 2011）；BCBS，“A Framework for Dealing with Domestic Systemically Important Banks”（October 2012）．但就國外研究成果對我國的借鑒和應(yīng)用而言，仍然存在一些問題：第一，立足于“美元”主導(dǎo)或“歐元”主導(dǎo)的國際金融秩序下討論SIFIs的跨境處置問題，發(fā)展中國家、特別是新興發(fā)展中國家的利益沒有得到充分的考慮，這種基于“發(fā)達(dá)金融市場”的處置框架在面臨“不同發(fā)達(dá)程度國家”之間在SIFIs跨境處置合作時(shí)，能否順利協(xié)調(diào)，是個問題。第二，各個國家關(guān)于SIFIs立法經(jīng)驗(yàn)并不一定完全適合我國的實(shí)際需要。如哈爾·斯科特的研究中要求嚴(yán)格監(jiān)管和控制金融機(jī)構(gòu)在金融衍生品方面的創(chuàng)新，以控制金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、最大限度地避免監(jiān)管漏洞?！?0〕Hal S．Scott，supra note〔8〕．這一監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變是以成熟的金融市場為基礎(chǔ)的，對于處在金融市場發(fā)展初期的中國是否完全適用，需要做出適合中國金融發(fā)展的研究。第三，IMF、BCBC、FSB的研究對不同國家之間SIFIs跨境處置合作法律框架的構(gòu)建具有積極意義，但其“指導(dǎo)”和“建議”的方式，并不能對主權(quán)國家產(chǎn)生實(shí)質(zhì)“約束性”作用。同時(shí)，各國也缺乏如何構(gòu)建SIFIs跨境處置合作法律框架的步驟，對于具體的合作內(nèi)容仍然沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

二、跨境處置合作的障礙

對于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是整個金融系統(tǒng)監(jiān)管的核心，而跨境處置的合作又是其中的難點(diǎn)和薄弱之處。究其根本，在于不同金融制度國家的制度差異及其市場需求。

（一）不同國家中央銀行制度的差異性

2008年金融危機(jī)之前，世界上主要經(jīng)濟(jì)體的中央銀行幾乎是專職各國的貨幣職能，但金融危機(jī)、特別是主權(quán)債務(wù)危機(jī)，使得各國認(rèn)識到貨幣政策與金融監(jiān)管互動的重要性。通過分析金融危機(jī)中（不局限于2008年的危機(jī)）跨國金融機(jī)構(gòu)（2008年后稱SIFIs）處置的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)中央銀行制度在SIFIs的跨境處置及維護(hù)金融穩(wěn)定中存在的問題。

目前關(guān)于中央銀行制度存在的問題主要包括以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是，中央銀行權(quán)力行使不透明。理查德·賀林認(rèn)為，很難確定中央銀行在跨境處置中的地位和權(quán)力。1974年赫斯塔特（Herstatt）銀行的破產(chǎn)表明一家主要中央銀行行為的不可預(yù)測性。在這個案例中，為了避免危機(jī)蔓延及擴(kuò)大，德國中央銀行和德國聯(lián)邦銀行監(jiān)管當(dāng)局決定在紐約結(jié)算日期間關(guān)閉赫斯塔特。這說明了中央銀行有權(quán)選擇關(guān)閉該銀行。在該案中，美元和馬克市場，在當(dāng)時(shí)是世界上最大的外匯交易市場，停止了超過一個月之久，直到當(dāng)局和紐約清算中心恢復(fù)信心。如果某一銀行中斷一個重要的清算和解決程序，那么甚至是一個小銀行的失敗的影響都可能被放大。赫斯塔特案件說明了銀行適用司法程序的困難，因?yàn)楹账顾匕讣恼麄€處置過程用了超過35年的時(shí)間。這也體現(xiàn)了跨境銀行處置過程中適用司法程序的長期性?！?1〕Richard J．Herring，supra note〔6〕．第二種觀點(diǎn)是，中央銀行職能發(fā)生“異化”。詹姆斯·湯姆森（James B．Thomson）認(rèn)為，中央銀行越來越將金融穩(wěn)定作為其關(guān)鍵的任務(wù)，然后才是貨幣政策。而金融穩(wěn)定包括對金融機(jī)構(gòu)和其他市場參與者提供持續(xù)性的激勵。這種激勵的獲得要求監(jiān)管者處理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，尤其是SIFIs的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，他認(rèn)為僅僅建立一個獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不足以維護(hù)金融穩(wěn)定，關(guān)鍵在于主動地識別SIFIs?！?2〕James B．Thomson，“On Systemically Important Financial Institutions and Progressive Systemic Mitigation”，8DePaul Business ＆Commercial Law Journal（2010），135．因此，應(yīng)該明確中央銀行職能與金融監(jiān)管目標(biāo)之間的關(guān)系。第三種觀點(diǎn)是，區(qū)域性中央銀行職能的局限。吉麗安·加西亞（Gillian G．H．Garcia）、羅薩·拉斯特拉（Rosa M．Lastra）和瑪麗亞·涅托（María J．Nieto）〔13〕Gillian G．H．Garcia，Rosa M．Lastra and María J．Nieto，“Bankruptcy and Reorganization Procedures for Cross－Border Banks in the EU：Towards an Integrated Approach to the Reform of the EU Safety net”，IMF working paper（May 2009），3．認(rèn)為，根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，要對SIFIs跨境處置的合作問題進(jìn)行深刻的理解。雖然歐盟委員會和國際貨幣基金組織多年來不斷施加壓力，但是歐盟成員國仍然沒有就如何處理跨境銀行危機(jī)達(dá)成共識。而在這些問題中，中央銀行本身具有的最后貸款人和監(jiān)管協(xié)調(diào)者的職能沒有充分發(fā)揮作用，中央銀行也沒有積極地對處置合作進(jìn)行協(xié)調(diào)，以促進(jìn)一個值得信賴的跨境處置機(jī)制的研究。同時(shí)，雖然現(xiàn)在歐盟已經(jīng)努力協(xié)調(diào)危機(jī)處置工具并取得成功，但它只適用于歐盟國家，即使大部分歐盟的系統(tǒng)重要性銀行已經(jīng)在歐盟境外持股。所以，歐盟的處置政策使得歐洲中央銀行在與歐盟之外的國家進(jìn)行處置合作協(xié)調(diào)上存在困難。

因此，2008年金融危機(jī)揭示了各國中央銀行在各自金融體系中的地位與職能的變化，具體表現(xiàn)為中央銀行在處理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和SIFIs時(shí)行使權(quán)力的不透明性，即中央銀行缺少處理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和SIFIs的明確授權(quán)，其沒有有效地執(zhí)行貨幣監(jiān)管權(quán)，并導(dǎo)致貨幣政策的失敗。隨著20世紀(jì)末各國金融監(jiān)管制度的改革，許多國家都對銀行類金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)中央銀行貨幣政策調(diào)控的職能，但本次金融危機(jī)說明了金融監(jiān)管與貨幣政策監(jiān)管之間的緊密關(guān)聯(lián)性，單單擁有貨幣政策調(diào)控權(quán)難以保證貨幣政策的有效性。英國2011年開始重回“雙峰式”監(jiān)管模式，改組原先的“金融服務(wù)監(jiān)管局”（FSA），新組建了“審慎監(jiān)管局”（PRA）和“金融市場行為監(jiān)管局”（FCA），目的是貫徹“柵欄原則”（Ring－fencing）隔離系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。〔14〕See HM Treasury，Sound Banking：DeliveringR eform（London：The Stationery Office，October 2012）．而歐盟SIFIs處置合作制度中對歐盟成員國監(jiān)管待遇的統(tǒng)一和不適用歐盟外國家的情況實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對其他國家的“歧視”。因此，目前各國都集中于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，缺少對中央銀行監(jiān)管改革的關(guān)注，中央銀行貨幣政策與金融監(jiān)管關(guān)聯(lián)性的研究比較匱乏，這就阻礙了對中央銀行在實(shí)施貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定方面的具體權(quán)力的界定和研究，不利于中央銀行在金融監(jiān)管和金融穩(wěn)定中發(fā)揮作用。

（二）監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)上的困難

監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)問題主要包括對同一個金融機(jī)構(gòu)有管轄權(quán)的國內(nèi)監(jiān)管者之間，以及母國與東道國監(jiān)管當(dāng)局之間進(jìn)行合作的困難的兩種情況。

1．對同一個金融機(jī)構(gòu)有管轄權(quán)的國內(nèi)監(jiān)管者之間的沖突

在美國，《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（“Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”，下文簡稱“多德－弗蘭克法案”）出臺以前，一個“陷入”危機(jī)的美國金融控股公司將受到聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的立即糾正措施的監(jiān)管，以及美聯(lián)儲（FRB）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、相關(guān)州監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多重的處置程序，并且該種復(fù)雜的監(jiān)管體系中沒有建立一個有效的方法來協(xié)調(diào)這種多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的行動。同時(shí)，一個系統(tǒng)重要性銀行幾乎一定是某一控股公司的一部分，它自身也會接受母公司的自我處置。有時(shí)，由于銀行控股公司擁有20%至40%本集團(tuán)的資產(chǎn)，所以會導(dǎo)致破產(chǎn)法院和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司之間缺乏協(xié)調(diào)，并容易造成混亂。此外，如果這個SIFIs擁有一個證券子公司，那么經(jīng)紀(jì)自營商將同時(shí)按照破產(chǎn)法第7章清算程序和證券投資者保護(hù)公司的特別決議程序進(jìn)行處置，而其余的證券部門將由法院根據(jù)破產(chǎn)法第11章的破產(chǎn)程序進(jìn)行處置。最后，如果某一關(guān)聯(lián)保險(xiǎn)公司面臨破產(chǎn)，那么它會在各州的保險(xiǎn)制度下被拆分。此外，除了美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，沒有任何其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)或司法當(dāng)局的決定，考慮到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響?！?5〕Richard J．Herring，supra note〔6〕，at 3－4．

多德－弗蘭克法案在第2章擴(kuò)大了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的權(quán)力，這使它具備了處置SIFIs的能力（不管該機(jī)構(gòu)是銀行還是非銀行機(jī)構(gòu)）。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司被授權(quán)來完成處置程序的一些內(nèi)容，包括停業(yè)時(shí)間的確定、重組的選擇、清算等。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司有權(quán)限制股東權(quán)利，分配損失，靈活對待債權(quán)人，以維護(hù)一個有序的處置程序。此外，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司還有能力維護(hù)系統(tǒng)性服務(wù)，選擇處置過程中的管理機(jī)構(gòu)等。

多德－弗蘭克法案出臺后，雖然確定了金融穩(wěn)定委員會和美聯(lián)儲對SIFIs監(jiān)管的權(quán)力，但是存在兩個方面的問題：一是依據(jù)該法案第119條“成員機(jī)構(gòu)間監(jiān)管管轄爭議的解決”可以看出，當(dāng)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)監(jiān)管爭議時(shí)，他們可以向金融穩(wěn)定委員會請求建議。但是根據(jù)該條（d）款的規(guī)定，委員會做出的建議不對爭議方的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)構(gòu)成約束?！?6〕“Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”，Sec．119．Resolution of supervisory jurisdictional disputes among member agencies．因此，委員會在協(xié)調(diào)監(jiān)管方面的權(quán)力的執(zhí)行力會受到質(zhì)疑。二是由于長期以來，美國法律對本國的金融消費(fèi)者提供“特殊的待遇”，所以美聯(lián)儲在SIFIs跨境處置中，與其他國家的處置合作還沒有比較成功的案例。因此，本國監(jiān)管權(quán)沖突的直接后果是導(dǎo)致跨境處置合作問題上難以設(shè)定一個“全局性代表”來進(jìn)行跨境合作協(xié)調(diào)。因?yàn)镾IFIs處置制度是以監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)積累為基礎(chǔ)，包括監(jiān)管信息、監(jiān)管技術(shù)等在內(nèi)的各種內(nèi)容都是建立有效SIFIs處置制度的基礎(chǔ)。同時(shí)，如果同一個SIFIs的多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不能統(tǒng)一在一個“核心監(jiān)管權(quán)”下，那么將會影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)與處置機(jī)構(gòu)、不同國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)調(diào)。

早在2008年金融危機(jī)爆發(fā)前，就已經(jīng)有國家認(rèn)識到問題銀行處置過程中權(quán)力協(xié)調(diào)的重要性。與美國多德－弗蘭克法案的處理相類似，瑞士也有相關(guān)的規(guī)定和做法。2007年以前，瑞士的銀行業(yè)由聯(lián)邦銀行委員會（the Federal Banking Commission，簡稱FBC）負(fù)責(zé)監(jiān)管。FBC有權(quán)撤銷銀行執(zhí)照并強(qiáng)制進(jìn)行清算，但這不能排除銀行向法院申請中止令或和解程序。這就會出現(xiàn)FBC任命的清算人與地區(qū)法院任命的管理人共同管理銀行事務(wù)的局面。由于缺乏相關(guān)法律規(guī)定，這就需要在實(shí)踐中具體協(xié)調(diào)雙方在管轄職責(zé)上的分工。在Spar－und Leihkasse Thun一案中，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)與法院在共同管理問題銀行時(shí)協(xié)調(diào)上的困難，暴露了這種“雙管轄”體制的弊端?！?7〕劉?。骸陡鲊鴨栴}金融機(jī)構(gòu)處理的比較法研究》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第152～153頁。1991年瑞士一個名為Spar－und Leihkasse Thun的儲貸銀行出現(xiàn)大規(guī)模抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)的FBC主席于1991年10月宣布關(guān)閉該銀行，并任命一名觀察員。同時(shí)，撤銷其執(zhí)照下令強(qiáng)制清算。而與此同時(shí)，Berne地區(qū)法院針對本案啟動司法和解程序，中止任何針對銀行的訴訟及執(zhí)行程序，并任命一名專員。結(jié)果是，該銀行的最終清算過程花費(fèi)了十年之久。由此可見，問題銀行處置過程中行政權(quán)與司法權(quán)的沖突導(dǎo)致了處置成本的攀升，并對債權(quán)人利益產(chǎn)生不良影響。為了糾正問題銀行處置中行政權(quán)與司法權(quán)共同管理所產(chǎn)生的程序繁冗和高成本問題，2004年瑞士《銀行法》修正案將法院對問題銀行處置的權(quán)力轉(zhuǎn)移給了FBC，由FBC主管銀行重組和破產(chǎn)清算的整個程序。隨著金融市場的發(fā)展，出于對金融系統(tǒng)整體風(fēng)險(xiǎn)的防范和信息共享的考慮，瑞士又對金融業(yè)實(shí)施了綜合監(jiān)管體制。2007年6月，瑞士成立了金融市場監(jiān)督管理局（Swiss Financial Markets Supervisory Authority，簡稱FINMA），由其負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，其屬于瑞士政府部門。至此，F(xiàn)INMA享有對瑞士所有銀行、保險(xiǎn)公司、證券交易所、證券交易商以及其他各類金融中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管的權(quán)力。同時(shí)，歐盟委員會在2012年向歐盟議會提交的《信貸機(jī)構(gòu)和投資公司恢復(fù)與處置框架》中也明確指出，恢復(fù)與處置框架最關(guān)鍵的問題之一就是解決不同處置工具和不同處置權(quán)力之間的分歧?！?8〕European Commission，Proposal for A Directive of The European Parliament and of The Council Establishing A Framework for The Recovery and Resolution of Credit Institutions and Investment Firms and Amending Council Directives 77／91／EEC and 82／891／EC，Directives2001／24／EC，2002／47／EC，2004／25／EC，2005／56／EC，2007／36／EC and 2011／35／EC and Regulation（EU）No 1093／2010，Commission Staff Working Document，Brussels（6．6．2012），p．13．

2．母國與東道國監(jiān)管當(dāng)局之間進(jìn)行合作的困難

金融主權(quán)是一國經(jīng)濟(jì)主權(quán)的核心內(nèi)容，也是國家主權(quán)的重要內(nèi)容之一。國家主權(quán)的內(nèi)涵極其豐富，通常情況下，它能夠成為保護(hù)民族國家、國家權(quán)力機(jī)構(gòu)免受批評或國家干預(yù)不合法的理由。在跨國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管合作框架下，母國與東道國監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合作的困難始終存在。這主要源于各國對本國金融資源的依賴和保護(hù)以及金融調(diào)控和金融國家安全的需要。每個國家均從本國金融利益出發(fā)，在處理同一個問題時(shí)總是存在各種分歧，對于需要做出讓步的金融合作始終存在掣肘。但是，金融危機(jī)發(fā)生后，在處置SIFIs時(shí)的國際合作確有它的特點(diǎn)。這在歐洲的富通案件處理中體現(xiàn)得較為明顯。

眾所周知，富通集團(tuán)在比利時(shí)、荷蘭、盧森堡都具有系統(tǒng)重要性，〔19〕富通集團(tuán)（Fortis）是一個比利時(shí)的金融集團(tuán)，它在阿姆斯特丹泛歐交易所和布魯塞爾泛歐交易所都有登記，其大量的銀行業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)活動發(fā)生在比利時(shí)、荷蘭和盧森堡（比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟）。因?yàn)樗谶@些國家有著大量的業(yè)務(wù)活動，同時(shí)它是幾個交易所的清算會員，所以富通集團(tuán)在三個國家具有系統(tǒng)重要性。受2008年全球金融危機(jī)影響，2008年9月起三國政府決定對富通集團(tuán)進(jìn)行救助，并將其拆分。在對富通集團(tuán)的管理中，協(xié)調(diào)的監(jiān)管者是比利時(shí)銀行金融與保險(xiǎn)委員會，盡管富通的一些重要性活動是在荷蘭，但該委員會仍然是富通的主要監(jiān)管者。對于富通危機(jī)的管理，三個國家在大部分時(shí)間里都是在單獨(dú)行動。三國政府分別單獨(dú)地向各自國家內(nèi)的富通機(jī)構(gòu)注資，但三國沒有對富通整體進(jìn)行救助。這進(jìn)而導(dǎo)致富通危機(jī)的發(fā)生，并迫使比利時(shí)國家銀行（富通的母國銀行）向富通提供大量的緊急流動性救助。富通荷蘭被荷蘭政府國有化，有償債能力的富通比利時(shí)和富通盧森堡被賣給法國巴黎銀行。富通的救助和分割是為了維持比利時(shí)和荷蘭銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。然而，缺乏全面合作的監(jiān)管增加了歐洲大型跨境銀行處置的不確定性，并且增加了救助的成本。比荷盧當(dāng)局合作的出發(fā)點(diǎn)是好的，但沒有形成對整個機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。三國政府愿意分擔(dān)富通在各自國家的損失，但都不愿意對自己以外的其他控股公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這個案例充分顯示了在對跨國銀行進(jìn)行監(jiān)管中，監(jiān)管者協(xié)調(diào)的重要性。而恰恰是跨國協(xié)調(diào)監(jiān)管的失敗，導(dǎo)致富通問題的出現(xiàn)。如果監(jiān)管者不能享有充分的超越股東權(quán)利的處置權(quán)力，那么監(jiān)管者將面臨巨大的難題。

哈爾·斯科特認(rèn)為，美國在制定國內(nèi)關(guān)于SIFIs的處置計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮國際影響。他指出，處置計(jì)劃中一個重要的問題就是被處置機(jī)構(gòu)存在多個方面的管轄權(quán)，而這些管轄權(quán)之間的協(xié)調(diào)與合作被證明是困難和費(fèi)時(shí)的。但是，如果能夠通過一個管理機(jī)制來進(jìn)行合作，這種管轄權(quán)的沖突是可以協(xié)調(diào)的。〔20〕Hal S．Scott，supra note〔8〕，at 718．而母國與東道國監(jiān)管當(dāng)局之間未能實(shí)現(xiàn)合作的原因主要表現(xiàn)在，監(jiān)管目標(biāo)不同、審慎監(jiān)管的信息分享差異、監(jiān)管責(zé)任差異、對一個情況惡化機(jī)構(gòu)的監(jiān)管矯正權(quán)力的差異等等。

（三）處置程序與破產(chǎn)程序之間的差異性

處置程序和破產(chǎn)程序差異引發(fā)的主要問題在于市場參與者對政府行為的不可預(yù)期。許多市場參與者在拋售風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的同時(shí)，將更高質(zhì)量、更具流動性的資產(chǎn)據(jù)為己有，置身局外地等待政府對問題金融機(jī)構(gòu)的處理。政府通常會通過緊急救助以實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)市場的穩(wěn)定，但長期的穩(wěn)定是需要通過強(qiáng)化市場自律完成的。理查德·賀林認(rèn)為，在危機(jī)中困擾當(dāng)局的大部分問題能夠從早期的銀行危機(jī)中得到預(yù)測，包括相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不協(xié)調(diào)行動產(chǎn)生的危險(xiǎn)，因?yàn)樾计飘a(chǎn)而導(dǎo)致停止自救，處置一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的跨國公司在本質(zhì)上的復(fù)雜性，申請破產(chǎn)的機(jī)構(gòu)為了利益而積極地進(jìn)行交易以破壞破產(chǎn)清算，以及緊急處置程序和模式化的破產(chǎn)法之間存在的重大差異?！?1〕Richard J．Herring，“International Financial Conglomerates：Implications for National Insolvency Regimes”，in George G．Kaufman（Ed．），Market Discipline in Banking：Theory and Evidence（Amsterdam：Elsevier JAI，2003），pp．99－129．美國政府責(zé)任辦公室（U．S．Government Accountability Office）認(rèn)為，不同國家之間破產(chǎn)和處置機(jī)制的差別限制了國家間的處置協(xié)調(diào)，這些限制包括概念的界定、信息共享、能夠適用司法破產(chǎn)程序的金融機(jī)構(gòu)的類型等等。因此，政府應(yīng)該促進(jìn)概念界定、破產(chǎn)觸發(fā)條件、司法和處置機(jī)制等方面的協(xié)調(diào)?！?2〕U．S．Government Accountability Office，“Bankruptcy：Complex Financial Institutions and International Coordination Pose Challenges”，Report to Congressional Committees（July 2011），50．

（四）處置制度與監(jiān)管制度之間的沖突

金融監(jiān)管是金融監(jiān)管主體為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)而采用各種手段和措施，對監(jiān)管對象采取的一種干預(yù)和調(diào)控活動。金融監(jiān)管的范圍應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)管對象的準(zhǔn)入監(jiān)管、運(yùn)行監(jiān)管和退出監(jiān)管等，是一種常態(tài)制度，并應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性特征。處置制度作為問題金融機(jī)構(gòu)處理的一項(xiàng)特殊制度，其本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于金融機(jī)構(gòu)退出監(jiān)管的范疇，但其適用上常常因被處置主體的不同而具有臨時(shí)性特征。所以，處置政策與監(jiān)管政策結(jié)合是解決處置合作的根本問題。理查德·賀林認(rèn)為，監(jiān)管政策在一定程度上具有長期的適用性，而處置政策雖然也需要從長遠(yuǎn)考慮，但實(shí)踐中多為緊急性的處置計(jì)劃。而SIFIs的識別和分類上的許多本質(zhì)上的細(xì)節(jié)卻是監(jiān)管政策的重要內(nèi)容。所以，在制定處置計(jì)劃的過程中必須充分地考慮監(jiān)管政策。缺乏這些細(xì)節(jié)、分類，以及兩者之間的協(xié)調(diào)是不能有效實(shí)施處置計(jì)劃的。特別是母國處置政策與東道國監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管政策發(fā)生沖突會給處置合作造成極大的障礙。

（五）損失分擔(dān)規(guī)定上的差異性

SIFIs往往會存在多個附屬機(jī)構(gòu)（包括獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)和非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)）?；谶@種結(jié)構(gòu)上的特殊性，當(dāng)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)并需要處置時(shí)，就會產(chǎn)生機(jī)構(gòu)損失的劃分問題，也即是如何劃分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。不同國家之間利益取向上的沖突決定了損失分擔(dān)劃分上的困難。特別是在跨境處置過程中，“國家金融主權(quán)至上”的觀念，使得這種損失責(zé)任劃分上的分歧表現(xiàn)得更為明顯。不同國家間處置政策存在差異性的主要表現(xiàn)在于對問題機(jī)構(gòu)損失分擔(dān)和處置成本的分擔(dān)規(guī)定不同。目前，無論是國際機(jī)構(gòu)抑或主要金融市場國家，對國內(nèi)處置政策和跨國處置政策協(xié)調(diào)仍然沒有取得重要進(jìn)展。安德魯·霍爾丹（Andrew Haldane）〔23〕Andrew Haldane，“Bank of England Financial Stability Report”（June 2009）．通過評估得出，美國、英國、歐元區(qū)對金融系統(tǒng)擔(dān)保和補(bǔ)貼的支持?jǐn)?shù)額已經(jīng)占到世界GDP總量的25%。這種巨大的成本不僅涉及全球輸出，而且在一些國家，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府為危機(jī)機(jī)構(gòu)提供可靠支持的能力。例如，愛爾蘭在金融危機(jī)中，因救助銀行引發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機(jī)。一些工業(yè)化國家認(rèn)為不應(yīng)該為金融危機(jī)救助提供如此高額的成本，因?yàn)楝F(xiàn)在還沒有一個合理的重整改革和監(jiān)管處置政策。這說明許多國家在危機(jī)機(jī)構(gòu)救助問題上仍存在分歧，這勢必阻礙不同國家在機(jī)構(gòu)損失分擔(dān)上的協(xié)調(diào)與合作。

三、跨境處置合作法律框架分析

針對實(shí)踐中系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)處置合作遇到的諸多問題，各個國家還沒有形成系統(tǒng)的處置合作框架，還缺乏一個具體的、可行的跨境破產(chǎn)處置合作計(jì)劃。但FSB的跨境處置工作組已經(jīng)研究了大量的該方面的建議，以保證跨境破產(chǎn)處置合作的有序性。SIFIs跨境處置合作制度主要包括兩大方面的內(nèi)容：一方面是SIFIs的識別體系，包括概念界定、識別方法和識別指標(biāo)。SIFIs識別體系的協(xié)調(diào)（一致性）是處置合作的基礎(chǔ)，例如母國和東道國概念界定不同會直接導(dǎo)致適用何種處置制度的差別（一般機(jī)構(gòu)監(jiān)管處置、特殊處置程序等）。另一方面是SIFIs跨境處置合作法律制度的構(gòu)建，可以是雙邊的、多邊的、區(qū)域的或全球性的。但無論選擇哪種方式的合作框架，都要針對本國金融市場的實(shí)際情況，與相關(guān)的東道國建立合作處置框架，目的是遇到需要處置的SIFIs時(shí)，能夠保證處置的有序性及給市場參與者一個可以預(yù)測的結(jié)果。

（一）系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別

對SIFIs進(jìn)行單獨(dú)識別的主要原因在于其創(chuàng)造的負(fù)外部性在現(xiàn)行監(jiān)管框架下得不到有效的處置，這些負(fù)外部性包括失敗或損害造成的大范圍影響、全球金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性造成整個金融系統(tǒng)的動蕩以及對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的危害，同時(shí)道德風(fēng)險(xiǎn)的成本還會因此而增加。〔24〕BCBS（2012），supra note〔9〕，at 1．

理查德·賀林從“隔離風(fēng)險(xiǎn)”的角度分析，認(rèn)為SIFIs的識別是SIFIs處置法律制度的核心，通過識別實(shí)現(xiàn)兩個層次的目的：一是確定需要處置的特殊主體，對其適用特殊的程序、特殊的工具、特殊的監(jiān)管及特殊的法律條款等。二是運(yùn)用識別的方法確定“系統(tǒng)性”機(jī)構(gòu)所具有的“重要功能”和“基礎(chǔ)性金融服務(wù)”〔25〕對于“基礎(chǔ)性金融服務(wù)”（fundamental financial services），至少國內(nèi)還沒有專門的文件或法律加以界定。夏志凌認(rèn)為，基礎(chǔ)性金融服務(wù)是指金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用傳統(tǒng)金融工具，不斷滿足普通投資者和消費(fèi)者日常生活和生產(chǎn)金融服務(wù)需求的活動，是金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)拓展和創(chuàng)新的基礎(chǔ)。劉明康認(rèn)為，目前我國的“基礎(chǔ)性金融服務(wù)”問題主要是“農(nóng)村金融服務(wù)問題”，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋、農(nóng)村發(fā)展中融資貸款的支持等。Agnieszka Alińska認(rèn)為，基礎(chǔ)性金融服務(wù)應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)常賬戶管理、信貸業(yè)務(wù)和存款業(yè)務(wù)。Céline Choulet認(rèn)為，基礎(chǔ)性金融服務(wù)是非金融投資類客戶，即普通的消費(fèi)者。也有觀點(diǎn)認(rèn)為本次金融危機(jī)爆發(fā)的一個重要原因在于“金融市場基礎(chǔ)設(shè)施”的脆弱，所以強(qiáng)健的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施有助于金融穩(wěn)定。FSB認(rèn)為“核心金融基礎(chǔ)設(shè)施”（core financial infrastructures）主要包括支付系統(tǒng)、結(jié)算系統(tǒng)和主要交易方。中國人民銀行濟(jì)南分行課題組認(rèn)為“金融基礎(chǔ)設(shè)施”包括支付、清算和結(jié)算體系。因此，基礎(chǔ)性金融服務(wù)應(yīng)當(dāng)指普通存款、信貸業(yè)務(wù)，以滿足基本生產(chǎn)、生活需要為目的的金融服務(wù)。金融危機(jī)處置中，各國的處置當(dāng)局基本都要求維護(hù)發(fā)生危機(jī)的SIFIs基礎(chǔ)性金融服務(wù)的持續(xù)性。該部分具體參考文獻(xiàn)詳見：夏志凌：《基礎(chǔ)性金融服務(wù)功能缺失及其矯正對策》，載《武漢金融》2009年第3期；劉明康：《力爭用三年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)性金融服務(wù)全覆蓋》，載《中國金融家》2009年第10期；中國人民銀行濟(jì)南分行課題組：《國際金融監(jiān)管體制改革比較研究及對我國的啟示》，載《金融發(fā)展評論》2012年第9期；Agnieszka Alińska，“Cooperative Banks and Credit Societies—Comparative Analysis of Regulations and Effects of Their Activities”，83Warsaw School of Economics（2007）；Céline Choulet，“Dodd－Frank Act：US Vision on Financial Regulation”，Economic Research—BNP PARIBAS（May－June 2011）；FSB，“Reducing The Moral Hazard Posed by Systemically Important Financial Institutions，F(xiàn)SB Recommendations and Time Lines”（October 20，2010）．。但是，SIFIs的識別仍然是一個具有爭論性的問題。有些人認(rèn)為SIFIs不能在事前被識別，因?yàn)椴豢赡軐ξC(jī)是如何展開進(jìn)行預(yù)測。有人認(rèn)為大部分SIFIs能夠被識別，但是他們不應(yīng)該在事前被識別，因?yàn)檫@會加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。理查德·賀林認(rèn)為，大部分SIFIs能夠，且應(yīng)該在事前被識別，同時(shí)道德風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該通過設(shè)定高額的代價(jià)來進(jìn)行控制。而且，如果不能在事前對SIFIs進(jìn)行識別，那么就不能對這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別于其他類型機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也不能開發(fā)出有意義的處置計(jì)劃?！?6〕Richard J．Herring，supra note〔6〕．同時(shí)，他還認(rèn)為系統(tǒng)重要性可以分為“政治上的系統(tǒng)重要性”和“經(jīng)濟(jì)上的系統(tǒng)重要性”。德克夏銀行（Dexia Group）是通過比利時(shí)公共信貸和法國地方信貸合并組成的一家設(shè)立于比利時(shí)的控股公司，它在比利時(shí)具有系統(tǒng)重要性，然而在法國和盧森堡卻不具有經(jīng)濟(jì)上的系統(tǒng)重要性，但它是法國和盧森堡地方的主要銀行之一，其主要業(yè)務(wù)一直是支持地方當(dāng)局的融資，這使得它具有政治上的重要性。

1．全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G－SIFIs）的界定

關(guān)于G－SIFIs的界定主要包括以下兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是普遍危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)傳染的直接原因標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2009年IMF、BIS和FSB聯(lián)合發(fā)布的《評估系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場和工具的指導(dǎo)》的初步意見第5條規(guī)定，根據(jù)20國成員的實(shí)踐，如果一個金融機(jī)構(gòu)、市場或工具的失敗或經(jīng)營出現(xiàn)問題引起普遍的危機(jī)或者成為廣泛風(fēng)險(xiǎn)傳染的直接原因或?qū)Щ鹚鲿r(shí)，該機(jī)構(gòu)、市場或工具便被認(rèn)定為具有系統(tǒng)重要性?！?7〕IMF，BIS and FSB，“Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions，Markets and Instruments：Initial Considerations”（October 2009），5．第二種觀點(diǎn)是關(guān)鍵功能加全球系統(tǒng)影響的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2011年巴塞爾委員會發(fā)布的《全球系統(tǒng)重要性銀行：評估方法和額外損失吸收能力的要求》原則的規(guī)定，“根據(jù)巴塞爾銀行業(yè)監(jiān)管委員會（BCBS）的定義，G－SIFIs是指在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，對全球金融市場具有重要影響的金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)一旦發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件或經(jīng)營失敗，會對全球經(jīng)濟(jì)和金融體系帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”?！?8〕BCBS（2011），supra note〔9〕．“巴塞爾協(xié)議”三提出的“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”，是指業(yè)務(wù)規(guī)模較大，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度較高，發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件或經(jīng)營失敗會對整個銀行體系帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大銀行?！?9〕黃珊珊、李偉平：《對系統(tǒng)重要性銀行嚴(yán)格監(jiān)管的要求及影響》，載《求索》2011年第9期。金融穩(wěn)定理事會2012年在其11月的《恢復(fù)與處置計(jì)劃》的咨詢文件的附件3中指出，〔30〕FSB，“Recovery and Resolution Planning：Making the Key Attributes Requirements Operational”（November 2012），29－30．識別“關(guān)鍵功能和關(guān)鍵服務(wù)”是執(zhí)行一個G－SIFIs恢復(fù)和處置計(jì)劃的關(guān)鍵，其中，“關(guān)鍵功能”包括機(jī)構(gòu)的失敗會導(dǎo)致關(guān)鍵的實(shí)體經(jīng)濟(jì)的破壞，由于銀行集團(tuán)規(guī)模、市場占有率、內(nèi)外關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、跨境活動等因素其失敗會影響金融穩(wěn)定?！瓣P(guān)鍵服務(wù)”是指其失敗會導(dǎo)致無力實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵功能，以至于對實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定構(gòu)成破壞。

2．國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（N－SIFIs）的識別

2012年10月巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布了《國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的處置框架》，制定該框架的背景源于2011年11月戛納峰會上，G20領(lǐng)導(dǎo)人支持G－SIFIs的處置框架，同時(shí)金融穩(wěn)定理事會也傳達(dá)了通過定義G－SIFIs處置方式的形式，將處置計(jì)劃迅速擴(kuò)展到國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的處置。因?yàn)?，一個銀行從國際視角看可能不具有系統(tǒng)重要性，但就國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、金融實(shí)際情況來評估，其卻具有系統(tǒng)重要性，應(yīng)當(dāng)要求其制定處置計(jì)劃?！?1〕FSB，“Extending the G－SIFI Framework to Domestic Systemically Important Banks”（April 2012）．該處置框架主要包括國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評估方法和高損失吸收能力（HLA）兩個部分，共12個原則。〔32〕BCBS（2012），supra note〔9〕．

詹姆斯認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過“系統(tǒng)重要性”來識別SIFIs。定義系統(tǒng)重要性的目的在于能夠使監(jiān)管者更好地監(jiān)管SIFIs，理解系統(tǒng)重要性是創(chuàng)造監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管政策的基礎(chǔ)，有利于控制相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。他還認(rèn)為，識別SIFIs是否具有系統(tǒng)重要性的標(biāo)準(zhǔn)包括規(guī)模、傳染性、關(guān)聯(lián)性和集中度四個指標(biāo)?！?3〕JamesB．Thomson，supranote〔12〕，at2．

3．識別的具體標(biāo)準(zhǔn)

第一種識別指標(biāo)體系：根據(jù)FSB《評估原則》的要求，全球系統(tǒng)重要性的評估應(yīng)當(dāng)依據(jù)一個銀行的失敗給全球金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體造成的影響，而不是一個失敗可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，巴塞爾委員會選擇了跨境活動、規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性和復(fù)雜程度等五個指標(biāo)來識別、評估一個銀行是否為G－SIFIs，具體指標(biāo)如下表：

表1 識別方法的基礎(chǔ)指標(biāo)〔34〕該表來源：BCBS（2011），supra note〔9〕，at 5．

第二種識別指標(biāo)體系是根據(jù)詹姆斯N－SIFIs評估指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)〔35〕James B．Thomson，supra note〔12〕，at 2－5．：

第一，規(guī)模（Size）。一個金融機(jī)構(gòu)滿足下列條件之一將被識別為SIFIs。條件1：一個銀行集團(tuán)能夠控制全國范圍內(nèi)銀行資產(chǎn)的10%以上或其擁有全國范圍內(nèi)銀行資產(chǎn)總額的5%以上或全國銀行貸款總額的15%以上；條件2：在資產(chǎn)負(fù)債表外的活動轉(zhuǎn)為資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)等價(jià)物之后，該機(jī)構(gòu)能夠控制全國范圍內(nèi)銀行資產(chǎn)總額的10%以上；條件3：該機(jī)構(gòu)占全國范圍內(nèi)人壽保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)值或數(shù)量總額的10%以上；該機(jī)構(gòu)占全國范圍內(nèi)所有保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)值或數(shù)量總額的15%以上；條件4：非銀行金融機(jī)構(gòu)、傳統(tǒng)保險(xiǎn)公司、投資銀行在以下幾種情形下會被識別為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，即按照總資產(chǎn)被評級為全國10大銀行之一、總資產(chǎn)被評級為全國20強(qiáng)之一且調(diào)整后的評級為10強(qiáng)、有價(jià)證券承銷量超過總量的20%。

第二，傳染性（Contagion）。一個金融機(jī)構(gòu)如果它的失敗會導(dǎo)致以下后果，則會被認(rèn)為具有系統(tǒng)重要性。情況1：機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)資本損害占金融系統(tǒng)資產(chǎn)總額的30%；情況2：導(dǎo)致國內(nèi)或國際基本支付系統(tǒng)的實(shí)質(zhì)性損害或關(guān)閉；情況3：導(dǎo)致一個或更重要的金融市場的倒塌或凍結(jié)。

第三，關(guān)聯(lián)性（Correlation）。一個金融機(jī)構(gòu)在以下情況下會被認(rèn)為具有系統(tǒng)相關(guān)性。情況1：一個經(jīng)濟(jì)的或金融的震蕩會導(dǎo)致抽逃資本的可能，這些抽逃資本的總和將達(dá)到整個金融系統(tǒng)資產(chǎn)的35%或銀行資產(chǎn)的20%；情況2：可能發(fā)生抽逃的資本的股份總量達(dá)到以下幾種情況，即占批發(fā)或零售支付額的15%、占主要信貸活動的35%、有價(jià)證券承銷額的30%、人壽保險(xiǎn)產(chǎn)品總數(shù)或總價(jià)值的20%、所有保險(xiǎn)產(chǎn)品總數(shù)或總價(jià)值的30%。

第四，集中度（Concentration）。能夠引起一個金融機(jī)構(gòu)被識別為SIFIs的臨界值包括以下幾種情況。情況1：該機(jī)構(gòu)占據(jù)一個核心金融市場貿(mào)易的25%；情況2：占據(jù)一個基本支付系統(tǒng)日常支付額的25%；情況3：能夠?qū)σ粋€重要信貸活動的30%負(fù)責(zé)。

4．識別的方法

SIFIs的識別方法主要包括指標(biāo)法和市場法兩種。指標(biāo)法是指根據(jù)SIFIs的核心特征確定相應(yīng)的指標(biāo)（BCBS關(guān)于評估方法的文件已有具體說明），再根據(jù)金融體系的實(shí)際情況為各項(xiàng)指標(biāo)確定不同的分值，并以此確定SIFIs的具體名單。而市場法是以市場為基礎(chǔ)，考察金融機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)的市場波動情況，并通過數(shù)據(jù)整理，分析金融機(jī)構(gòu)對整個金融體系的影響，進(jìn)而確定該金融機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)重要性?！?6〕經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于市場法的研究主要包括：Brownlees and Engle的邊際預(yù)期差額法（Marginal Expected Shortfall）、Drehmann and Tarashev的沙普利值法（Shapley Value）、Adrian and Brunnermeier的在險(xiǎn)值協(xié)方差法（CoVaR）、Acharya et al．的信貸違約互換價(jià)差法（CDS spread）及Zhou的極端值法（Extreme Value Theory）等。該部分文獻(xiàn)參見：Chiristian T．Brownlees and Robert Engle，“Volatility，Correlation and Tails for Systemic Risk Measurement”，Working Paper，New York University（June 2011）；Tobias Adrian and Markus K．Brunnermeier，“Federal Reserve Bank of New York Staff Reports 348”（2008）；Viral V．Acharya，Jo?o A．C．Santos，and Tanju Yorulmazer，“Systemic Risk and Deposit Insurance Premiums”，16Economic Policy Review（2010），89－99．

指標(biāo)法主要是金融危機(jī)后IMF、BCBS、FSB等國際金融監(jiān)管組織研究的重點(diǎn)，而市場法主要是學(xué)界通過復(fù)雜的理論和模型來進(jìn)行研究。從金融監(jiān)管規(guī)則的發(fā)展趨勢來看，指標(biāo)法已經(jīng)對各國識別SIFIs起到重要指導(dǎo)作用。如美國多德－弗蘭克法案第121條和123條規(guī)定，“減緩金融穩(wěn)定面臨的風(fēng)險(xiǎn)。合并資本在500億美元及以上的銀行控股公司或非銀行金融公司即被認(rèn)定為可能對金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅，也即是具有系統(tǒng)重要性”；“研究金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模與復(fù)雜性對資本市場效率和經(jīng)濟(jì)增長的影響”?！?7〕“Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”，Sec．121．Mitigation of risks to financial stability；Sec．123．Study of the effects of size and complexity of financial institutions on capital market efficiency and economic growth．該法案主要傾向于通過規(guī)模性指標(biāo)和復(fù)雜性指標(biāo)來識別對金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅的SIFIs，并對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

在“BCBS國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評估方法”中，從原則1到原則7是評估方法。原則1是，國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立系統(tǒng)重要性銀行的評估方法，并以文本的方式保障。原則2是，評估方法應(yīng)當(dāng)反映銀行失敗的潛在影響和可能產(chǎn)生的外部性影響。原則3是，評估銀行失敗影響的參照系統(tǒng)應(yīng)該為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。原則4是，對系統(tǒng)重要性銀行的全面評估，包括系統(tǒng)重要性銀行母國的評估以及東道國依據(jù)管轄權(quán)對子公司的評估。原則5是，一個國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的失敗對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響，從原則上講，應(yīng)該通過具有銀行特性的因素來評估，包括規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性和復(fù)雜性。原則6是，國內(nèi)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該持續(xù)地監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行的評估，以確保它們的評估能夠反映相關(guān)金融系統(tǒng)的實(shí)際情況。原則7是，國內(nèi)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該為評估方法提供一個在線平臺，以便公開信息披露，這主要用于參照國內(nèi)經(jīng)濟(jì)評估系統(tǒng)重要性銀行。

綜上所述：對于是否應(yīng)該事前識別SIFIs的問題上，反對者從識別后道德風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行論證，而大多數(shù)贊同者則認(rèn)為道德風(fēng)險(xiǎn)可以通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)限制的效果。目前已有國家對SIFIs進(jìn)行識別（美國），這主要是從整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定的角度考慮，即金融穩(wěn)定受損成本大于道德風(fēng)險(xiǎn)成本。通過G20近年來的高峰會可以看出，其已經(jīng)將制度構(gòu)建的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到N－SIFIs識別與處置，因?yàn)槭裁词侨蚪鹑谙到y(tǒng)穩(wěn)定還很難界定，先進(jìn)行N－SIFIs識別與處置的構(gòu)建是建立國際標(biāo)準(zhǔn)的前提。因此，無論是G－SIFIs還是N－SIFIs，SIFIs均指一個金融機(jī)構(gòu)的行為能夠?qū)ν惤鹑谑袌龌蛘麄€金融市場造成負(fù)面影響（破壞市場競爭），其經(jīng)營失敗或經(jīng)營出現(xiàn)問題能夠直接影響金融穩(wěn)定或?qū)σ欢P(guān)聯(lián)國家的實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成危害。

在識別指標(biāo)體系方面，對于G－SIFIs識別的“五標(biāo)”體系基本上得到了主要國際金融市場國家的認(rèn)可（G20）。但在N－SIFIs識別上，詹姆斯提出了“四標(biāo)法”（規(guī)模、傳染性、關(guān)聯(lián)性、集中度），而BCBS則在2012年提出了不同的“四標(biāo)法”（規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性、復(fù)雜性）。其中，“可替代性”和“集中度”兩者之間有重復(fù)的地方（支付系統(tǒng)影響）。從總體上講，規(guī)模和關(guān)聯(lián)性基本得到共識，但其他指標(biāo)的界定還存在爭議，這就會產(chǎn)生在不同的國家能否被識別為SIFIs的問題。所以，從根本上講，識別方法的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一有賴于相關(guān)概念的界定，在沒有形成概念一致的情況下，規(guī)模識別是最有效的指標(biāo)。評估指標(biāo)中缺少“國內(nèi)經(jīng)濟(jì)”的評價(jià)指標(biāo)，因?yàn)閺腂CBS的識別中可以得出，被識別的機(jī)構(gòu)應(yīng)該對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)或相關(guān)國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

無論是指標(biāo)法還是市場法，最終都是為了給法律制度和處置計(jì)劃提供可以適用的標(biāo)準(zhǔn)。從目前各國的實(shí)踐來看，指標(biāo)法占據(jù)“上風(fēng)”，特別是“規(guī)?！睒?biāo)準(zhǔn)能夠直接、客觀地判斷一個機(jī)構(gòu)是否屬于SIFIs。但是，其他方法是識別體系不斷完善的保障。一個是從機(jī)構(gòu)特征的角度考察，一個是從市場的角度考察，兩者是應(yīng)該相互促進(jìn)的，市場法能夠使指標(biāo)法更加準(zhǔn)確。BCBS的方法是為N－SIFIs識別提供方法指導(dǎo)，從本質(zhì)上講并非屬于具體的識別方法。

（二）金融穩(wěn)定理事會關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)跨境處置合作的法律框架

SIFIs跨境處置合作法律框架是從總體上對金融機(jī)構(gòu)的母國和相關(guān)東道國的處置責(zé)任和義務(wù)做出的指導(dǎo)性安排，旨在推動與促進(jìn)各國在金融機(jī)構(gòu)跨境處置上的有效合作。在G20的要求下，F(xiàn)SB于2011年發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)有效處置的關(guān)鍵屬性》，以作為實(shí)現(xiàn)SIFIs有效處置的重要參照標(biāo)準(zhǔn)。其中，處置法律框架的核心內(nèi)容主要包括構(gòu)建框架的總體要求、保障框架實(shí)施的條件以及合作協(xié)議的內(nèi)容等。

1．總體要求：法律救濟(jì)與司法行動

第一，處置權(quán)力的法律保障。SIFIs的處置機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在有效的法律救濟(jì)和司法程序制度下有能力迅速、靈活地運(yùn)用處置權(quán)力。在司法管轄權(quán)范圍內(nèi)，法院的指令仍然適用于處置程序，處置機(jī)構(gòu)制定處置措施時(shí)應(yīng)該考慮這種情況，以便確保處置計(jì)劃符合法定的時(shí)間要求。這是處置計(jì)劃與管轄權(quán)國家司法程序的協(xié)調(diào)問題。

第二，司法程序與處置制度的協(xié)調(diào)。立法確立的處置制度不應(yīng)該提供此類司法行為，即該類行為有可能限制處置機(jī)構(gòu)基于合法權(quán)力和善意而做出的處置措施和執(zhí)行行動。

第三，司法權(quán)行使的靈活性例外。為了維護(hù)市場自信，司法管轄權(quán)應(yīng)該保持靈活性。其應(yīng)當(dāng)允許公司關(guān)于豁免和相關(guān)披露延期的臨時(shí)性要求。因?yàn)椋谑袌鰲l件下，如果接管條款和上市規(guī)則被迅速地公開披露，那么這種披露可能因?yàn)槠渌袌鰠⑴c者的行為而影響整個處置執(zhí)行的成功?！?8〕FSB，supra note〔9〕，at 11－12．

2．構(gòu)建跨境合作法律框架的條件

第一，應(yīng)該賦予權(quán)力給一個法定的處置機(jī)構(gòu)，并激勵它盡可能地努力去實(shí)現(xiàn)與相關(guān)的外國處置機(jī)構(gòu)有效的處置合作。理查德·賀林認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于處置機(jī)構(gòu)有權(quán)力在破產(chǎn)處置過程中迅速、果斷地行動以保障系統(tǒng)重要性服務(wù)的持續(xù)。對于逐步上升的監(jiān)管干預(yù)，破產(chǎn)前觸發(fā)機(jī)制能夠強(qiáng)化處置政策的有效性。他們?yōu)閱栴}金融機(jī)構(gòu)提供強(qiáng)有力的激勵，目的是通過重組和資本調(diào)整或與良好機(jī)構(gòu)合并的方式來解決它們自身的問題（自救）。

第二，在已有合作的基礎(chǔ)上，如果官方干預(yù)或破產(chǎn)處置程序的啟動在國外管轄權(quán)范圍內(nèi)，那么本國的法律和規(guī)則不應(yīng)包含該啟動自動救助行動的條款。然而，如果在缺乏有效的國際合作和信息共享的情況下，確實(shí)需要實(shí)現(xiàn)國內(nèi)穩(wěn)定，那么應(yīng)該保留國內(nèi)行動的自由裁量權(quán)。但是，當(dāng)一個處置機(jī)構(gòu)運(yùn)用自由裁量權(quán)而采取行動時(shí)，它應(yīng)該考慮其行動可能對相關(guān)管轄權(quán)國家的金融穩(wěn)定造成的影響。

第三，處置當(dāng)局應(yīng)該有權(quán)處置外國公司在本地的分支機(jī)構(gòu)，有能力運(yùn)用它的權(quán)力來執(zhí)行處置計(jì)劃或通過獲得境外母國處置當(dāng)局的支持來繼續(xù)處置的執(zhí)行。例如，命令一個本國管轄范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給境外母國當(dāng)局建立的“橋機(jī)構(gòu)”（bridge institution）。在特殊情況下，能夠采取主動措施，即當(dāng)母國管轄權(quán)不采取行動或采取的行動沒有充分考慮保護(hù)本地金融穩(wěn)定的情況。〔39〕Ibid，at 13．同時(shí)，當(dāng)一個東道國處置當(dāng)局決定采取任意性的處置行動時(shí)，其應(yīng)該給予境外母國處置當(dāng)局優(yōu)先的通知和咨詢。

第四，國家的法律和規(guī)則不應(yīng)該以國籍、索賠所在地、支付能力地為理由對債權(quán)人采取歧視待遇。債權(quán)人的對待和破產(chǎn)次序的確定應(yīng)該是透明的，且應(yīng)該適當(dāng)?shù)叵虼婵钫?、保單持有人、其他債?quán)人充分揭露。

第五，管轄當(dāng)局應(yīng)該提供透明的、迅速的程序來執(zhí)行國外的處置措施，或通過一個相互認(rèn)可的程序來執(zhí)行措施或通過國內(nèi)處置制度支持境外母國處置當(dāng)局的處置措施，以此保持處置的一致性。這種承認(rèn)和支持能夠使一個境外母國處置當(dāng)局獲得對公司分支機(jī)構(gòu)迅速的控制或控制公司在東道國的資產(chǎn)。但這要視情況而定，上述承認(rèn)和支持應(yīng)該發(fā)生于這個公司在境外母國的法律下被處置之前。境外措施的承認(rèn)和支持應(yīng)該是臨時(shí)性的，目的在于確?？缇程幹弥衅降鹊貙Υ齻鶛?quán)人。

所以，應(yīng)當(dāng)集中SIFIs處置的政策關(guān)注，這些政策能夠限制風(fēng)險(xiǎn)傳染或者至少能夠強(qiáng)化政策制定者組織緊急救助的政策和過程透明度。一個迅速而良好的處置計(jì)劃對于SIFIs的處置有很大的說明指導(dǎo)作用，尤其是如果該種計(jì)劃能夠成功地識別和隔離每個SIFIs的“系統(tǒng)重要性”部分，那么它們將會繼續(xù)存在，即使該SIFIs破產(chǎn)。

第六，處置當(dāng)局應(yīng)該在法律的約束下，有能力遵循機(jī)密要求，保護(hù)敏感的信息數(shù)據(jù)，并能夠合理地分享信息，這些信息包括恢復(fù)和處置計(jì)劃（RRPs）、作為整體金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息、作為個體的子公司或分支機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息及與之相關(guān)的外國當(dāng)局的相關(guān)信息等。同時(shí)要求處置當(dāng)局能夠在恢復(fù)和處置計(jì)劃或處置執(zhí)行的協(xié)調(diào)上實(shí)現(xiàn)信息共享。管轄權(quán)當(dāng)局應(yīng)當(dāng)對機(jī)密要求和保護(hù)措施提供法律保障，為從境外處置當(dāng)局獲得的信息提供法律保護(hù)。

3．跨境合作協(xié)議的內(nèi)容

第一，跨境處置合作協(xié)議實(shí)現(xiàn)的平臺

所謂的“協(xié)調(diào)途徑”就是為各國進(jìn)行跨境處置合作提供一個可以共同協(xié)商、討論的空間，或建立一個組織相關(guān)協(xié)調(diào)的特殊機(jī)構(gòu)。國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會（IAIS）提出了監(jiān)管聯(lián)席會議（Supervisory College）的概念，該機(jī)制是金融集團(tuán)的母國和東道國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間為了實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)、信息共享、執(zhí)行合作而建立的一種監(jiān)管合作機(jī)制。主要是為了完善國際集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和危機(jī)處置?！?0〕IAIS，“Guidance Paper on the Use of Supervisory Colleges in Group－wide Supervision”，Guidance Paper No．3．8（October 2009），Article 7，at 6．歐盟委員會工作組認(rèn)為，為了促進(jìn)跨境處置合作的有效性，處置當(dāng)局之間應(yīng)該建立“處置聯(lián)席組”（Resolution Colleges），它能夠確保跨境機(jī)構(gòu)在發(fā)生危機(jī)時(shí)，不同國家的監(jiān)管當(dāng)局之間能夠采取協(xié)調(diào)的行動?！?1〕European Commission，“Establishing a Framework for the Recovery and Resolution of Credit Institutions and Investment Firms and AmendingCouncil Directives”，Commission Staff Working Document（2012），54．FSB提出，CMGs是FSB處置框架下的“協(xié)調(diào)觀察機(jī)構(gòu)”，即危機(jī)管理組。CMGs要求SIFIs的母國和東道國建立系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)跨境處置合作的目標(biāo)和程序。同時(shí)，要在處置框架中明確界定危機(jī)前（恢復(fù)與處置階段）和危機(jī)后處置當(dāng)局的作用和責(zé)任。它主要有三個任務(wù)：一是促進(jìn)跨境處置合作的協(xié)調(diào)和信息共享；二是開發(fā)恢復(fù)和處置計(jì)劃上的合作協(xié)議；三是SIFIs可拆分性的分析。SIFIs的母國和核心東道國處置當(dāng)局應(yīng)維持CMGs的目標(biāo)，促進(jìn)其管理和處置一個受跨境金融危機(jī)影響的公司。CMGs的結(jié)構(gòu)有以下幾部分組成：監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中央銀行、處置機(jī)構(gòu)、財(cái)政部和負(fù)責(zé)管轄擔(dān)保機(jī)制的公共部門。同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化SIFIs及其附屬機(jī)構(gòu)所在國家之間的緊密合作?！?2〕FSB，supra note〔9〕，at 14．肖恩·漢根和何塞·比尼亞爾斯在其2010年的文中提出了“跨境處置組”（CBRG），該組織是隸屬于BCBS，最主要的作用是提供跨境銀行處置信息的最新數(shù)據(jù)，促進(jìn)跨境處置協(xié)調(diào)與合作。

第二，母國與東道國之間信息的共享與協(xié)調(diào)

在危機(jī)前和危機(jī)中設(shè)定信息共享程序，包括CMGs之外的任何東道國管轄區(qū)域的信息共享，明確分享信息的各個國家在保護(hù)信息上的法律依據(jù)，并對保護(hù)秘密信息做出必要的安排。無論是機(jī)構(gòu)的母國還是東道國，都要設(shè)定系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的恢復(fù)與處置計(jì)劃和程序，要保證覆蓋的全面性，包括母公司、持股公司、重要的子公司、分支機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)等都應(yīng)當(dāng)納入到設(shè)定的范圍。目的是不管危機(jī)發(fā)生于哪個主體，都有可以迅速適用的處置計(jì)劃。

第三，處置中實(shí)體法律內(nèi)容的協(xié)調(diào)與預(yù)警告知

在公司拆分的評估方面，設(shè)定母國與東道國當(dāng)局的協(xié)調(diào)程序。當(dāng)母國公司出現(xiàn)極其不利的情況，或當(dāng)局將對其采取重要行動或危機(jī)措施前，母國處置當(dāng)局應(yīng)當(dāng)同意履行對其他東道國的告知和建議程序。母國當(dāng)局向東道國當(dāng)局提供一個關(guān)于特殊處置措施的跨境執(zhí)行的細(xì)節(jié)情況，包括“橋機(jī)構(gòu)”的使用和自救權(quán)力。

第四，召開周期性聯(lián)席會議

母國和東道國之間的高級別官方機(jī)構(gòu)至少每年要舉辦一次會議，以評估、討論G－SIFIs全部處置制度的穩(wěn)健性。同時(shí)，至少每年要由執(zhí)行處置制度的高級官員提供有關(guān)處置計(jì)劃情況的規(guī)律性評論?！?3〕FSB，supra note〔9〕，at 15．

跨境合作平臺為相關(guān)國家協(xié)商處置計(jì)劃提供了一個良好的機(jī)會，IMF、BCBS、FSB等國際金融監(jiān)管組織的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，能夠促進(jìn)各國之間的合作。在處置合作過程中處置信息共享和對對方行為尊重是形成跨境合作協(xié)議的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上對處置過程中的核心法律內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)，并輔之以周期性聯(lián)席會議以加強(qiáng)溝通。

（三）短期性的核心標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)與合作法律框架

根據(jù)肖恩·漢根和何塞·比尼亞爾斯的觀點(diǎn)，〔44〕Sean Hagan and JoséVi~nals，supra note〔7〕，at 5．從長遠(yuǎn)的角度看，解決跨境處置問題應(yīng)該建立一個國際條約，它能夠給各個國家設(shè)定義務(wù)，去遵從金融機(jī)構(gòu)或集團(tuán)主要活動國的管轄權(quán)，并按照該核心管轄國的機(jī)制來進(jìn)行處置?；蛘卟扇〗鹑跈C(jī)構(gòu)的“去全球化”方法，這樣能夠保證金融機(jī)構(gòu)更好地適應(yīng)國內(nèi)處置制度，在國內(nèi)管轄范圍內(nèi)運(yùn)行。第一種方式的優(yōu)點(diǎn)在于“約束性的保障”，缺點(diǎn)在于對國家主權(quán)的犧牲，這在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。第二種方式的優(yōu)點(diǎn)在于處置的方便，缺點(diǎn)在于金融機(jī)構(gòu)將喪失系統(tǒng)重要性功能，并破壞新興市場和發(fā)達(dá)市場的關(guān)系，破壞國際貿(mào)易的發(fā)展。因此，在參與跨境處置合作框架制定組的國家之間建立一個非約束性的諒解備忘錄被證明是合理的，至少在短期內(nèi)能夠在不同國家之間實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)上的一致性。肖恩·漢根和何塞·比尼亞爾斯認(rèn)為，跨境合作法律框架應(yīng)當(dāng)具體包括三個部分：

第一，法律保障處置機(jī)構(gòu)的地位與權(quán)力。國家應(yīng)該修改法律，以便要求國內(nèi)的處置機(jī)構(gòu)與相關(guān)國家的處置機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置協(xié)調(diào)，并在最大范圍內(nèi)為債權(quán)人和金融穩(wěn)定提供保護(hù)。其中，重要的是國家處置機(jī)構(gòu)應(yīng)該持續(xù)地保持這種自由裁量權(quán)，維護(hù)處置機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以更好地實(shí)現(xiàn)處置目標(biāo)。

第二，國家間處置制度的尊重與承認(rèn)。不同國家之間要相互承認(rèn)對方的處置框架，強(qiáng)化處置框架的協(xié)調(diào)，并在核心標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)更好的合作。這些核心標(biāo)準(zhǔn)包括外國債權(quán)人的非歧視、合格的干預(yù)工具、合格的債權(quán)人保護(hù)制度、存款者優(yōu)先權(quán)規(guī)則的強(qiáng)化、東道國與母國監(jiān)管制度的強(qiáng)化及賦予處置機(jī)構(gòu)以權(quán)力等。

第三，SIFIs損失分擔(dān)規(guī)定的協(xié)調(diào)。強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作框架的一個關(guān)鍵性問題是設(shè)計(jì)SIFIs的損失分擔(dān)程序，以保證處置協(xié)調(diào)的有序進(jìn)行。從本質(zhì)上講，這是各國利益協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。同時(shí)，同意強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作框架的國家也應(yīng)該同意設(shè)計(jì)一個協(xié)調(diào)程序，以便能夠迅速地對一個危機(jī)中的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效處置。

綜上所述，F(xiàn)SB跨境處置法律框架的總體要求包括三個方面：處置權(quán)力的法律保障、司法程序與處置制度的協(xié)調(diào)、司法權(quán)例外條款等。而肖恩·漢根和何塞·比尼亞爾斯的處置框架主要包括以債權(quán)人保護(hù)和金融穩(wěn)定為核心的法律協(xié)調(diào)、相關(guān)國家處置制度核心標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)、損失分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)等。FSB的框架更加全面，適用于長遠(yuǎn)計(jì)劃的實(shí)施；而漢根與比尼亞爾斯的處置合作框架明顯具有短期適用的價(jià)值，即其設(shè)計(jì)的內(nèi)容都是處置各方的核心利益，雖然不像FSB框架那樣詳細(xì)和全面，但能夠?yàn)橐粋€需要處置的合作提供最基本的協(xié)調(diào)內(nèi)容。因此，結(jié)合實(shí)際應(yīng)用和長期效果來考慮，應(yīng)該將肖恩的“核心標(biāo)準(zhǔn)”納入到FSB的框架中。

四、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)跨境處置合作法律框架的構(gòu)建：基于中國的視角

（一）影響法律框架構(gòu)建的因素

從總體上講，F(xiàn)SB的該處置合作法律框架基本上可以解決跨境處置合作實(shí)踐中的各種障礙，但是有兩點(diǎn)值得考慮，一是“本國債權(quán)人”的特殊待遇問題，這涉及各國債權(quán)人對金融市場和政府的信任，信任危機(jī)沒有其他的利益容易協(xié)調(diào)。所以，處置框架沒有設(shè)定母國或東道國如果違反“債權(quán)人歧視待遇”將按照什么樣的法律和程序來承擔(dān)責(zé)任。二是FSB所制定的處置框架多以咨詢文件、指導(dǎo)建議等形式公布，因此其性質(zhì)一直受到爭議，這導(dǎo)致該類國際標(biāo)準(zhǔn)的約束性弱化。因?yàn)?，從形式上講，這些文件、建議不具有國際法約束力；但從實(shí)質(zhì)上講，長期的國際金融監(jiān)管實(shí)踐證明它們應(yīng)該屬于國際慣例，屬于國際軟法的范疇。按照法國學(xué)者弗朗西斯·斯奈德（Francis Snyder）的理解，“軟法是原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”?！?5〕See Francis Snyder，“Soft Law and Institutional Practice in the European Community”，in Steve Martin（Ed．），The Construction of Europe：Essays in Honour of Emile Noel（Dordrecht／Boston：Kluwer Academic Publishers，1994）；轉(zhuǎn)引自姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學(xué)》2006年第2期，第26頁。而以巴塞爾資本協(xié)議為基礎(chǔ)的銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到各國普遍的認(rèn)可，其應(yīng)當(dāng)屬于金融監(jiān)管“軟法”的范疇。因此，F(xiàn)SB所確定的處置合作框架需要一段時(shí)間來驗(yàn)證其對SIFIs處置的效果和實(shí)際效力。鑒于實(shí)踐操作和各國國情的差異，各國在借鑒監(jiān)管框架時(shí)應(yīng)注意以下幾個方面的問題。

1．合作協(xié)調(diào)主體的法律地位

跨境處置合作的協(xié)調(diào)主體是實(shí)現(xiàn)有效、迅速跨境合作的橋梁。按照上文FSB的界定，CMGs的組成包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中央銀行、財(cái)政部、處置機(jī)構(gòu)等等，幾乎涵蓋了SIFIs處置可能涉及的所有部門。而肖恩·漢根和何塞·比尼亞爾斯提出的“跨境處置組”（CBRG）則是BCBS的組成機(jī)構(gòu)。從形式上講，兩者都不屬于國際法主體。從實(shí)質(zhì)上講，它們都有強(qiáng)化信息共享和促進(jìn)跨境合作協(xié)調(diào)的目標(biāo)。但是，兩者所發(fā)布的文件都是一些建議、咨詢文件等，不可能對主權(quán)國家構(gòu)成強(qiáng)制性約束，只能起到指導(dǎo)作用。并且，SIFIs的處置常常涉及多國的主權(quán)利益，該類機(jī)構(gòu)還不具備協(xié)調(diào)各國主權(quán)利益的能力和主體資格。他們也指出，“跨境處置組”（CBRG）只是鞏固跨境處置框架、促成跨境合作，其并不要求國家主權(quán)的放棄。因此，無論是監(jiān)管聯(lián)席會議、還是CMGs和CBRG等跨境處置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在它們的法律地位還不確定的情況下，一個完好、理想化的跨境處置合作法律框架是很難被執(zhí)行的，但其可以被當(dāng)作一項(xiàng)長遠(yuǎn)的工程來完成，如通過強(qiáng)化IMF、BCBS、FSB等組織或機(jī)構(gòu)的地位來提高合作協(xié)調(diào)主體的能力。從近期的需要來考慮，以該框架為基礎(chǔ)進(jìn)行雙邊或區(qū)域性的跨境處置合作更具有實(shí)踐意義。

2．識別與處置的問題

SIFIs的識別是一項(xiàng)非常龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅僅通過選取的指標(biāo)就可以看出，它選取的范圍涉及金融機(jī)構(gòu)本身特征的識別，又涉及金融機(jī)構(gòu)與市場關(guān)系的識別（如可替代性指標(biāo)的識別）。雖然對于SIFIs的識別指標(biāo)還沒有完全形成共識，但依據(jù)規(guī)模和關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行識別是最直接、最客觀，也是最常用的方法（如美國《多德－弗蘭克法案》中SIFIs的識別就主要是以“規(guī)?！睒?biāo)準(zhǔn)來識別的）。而復(fù)雜性、可替代性等指標(biāo)卻很難用一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。所以，F(xiàn)SB設(shè)定的識別標(biāo)準(zhǔn)與方法的可操作性需要進(jìn)一步實(shí)踐與強(qiáng)化。實(shí)踐中，有一些金融機(jī)構(gòu)在正常經(jīng)營期是一個普通的市場主體，一旦其經(jīng)營不善，就會給整個金融體系帶來風(fēng)險(xiǎn)傳染，此時(shí)其便立刻具有了系統(tǒng)重要性的特征，識別在此刻的意義已經(jīng)不那么重要了，重要的是如何處置的問題。由于發(fā)生危機(jī)前其沒有被識別為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，所以各項(xiàng)與它相關(guān)的系統(tǒng)重要性的嚴(yán)格監(jiān)管措施、處置計(jì)劃都與它無關(guān)，那么這時(shí)該機(jī)構(gòu)應(yīng)該選擇什么樣的處置機(jī)制是值得思考的問題。雖然，BCBS在2012年發(fā)布的《處理國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的框架》中要求國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國內(nèi)的所有銀行均應(yīng)做好處置計(jì)劃，但這顯然是不具有可操作性的。因?yàn)椋瑥奈覈鹑跈C(jī)構(gòu)的實(shí)際情況來講，一方面，我國金融監(jiān)管權(quán)在民間金融監(jiān)管方面還存在很大的真空地帶；另一方面，鑒于監(jiān)管成本和金融機(jī)構(gòu)控制權(quán)的客觀現(xiàn)實(shí)，除了大型銀行外，中小金融機(jī)構(gòu)不會花費(fèi)大量的人、財(cái)、物來制定、修改、維護(hù)那些對于自己還不確定的處置計(jì)劃。

3．金融機(jī)構(gòu)被識別為系統(tǒng)重要性而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問題

當(dāng)一個金融機(jī)構(gòu)被識別為具有系統(tǒng)重要性后，它將會被要求更高的資本充足率、更高的損失吸收能力、具有更加完善的處置計(jì)劃，這也意味著它將會更加強(qiáng)大、安全和可靠。一方面，潛在的和現(xiàn)實(shí)的金融消費(fèi)主體會更愿意與這樣的機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易，包括把已經(jīng)成為其他金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)主體的主體吸引過來；另一方面，該類金融機(jī)構(gòu)將會受到更加嚴(yán)格、更加獨(dú)立的政府監(jiān)管，也就是說它們的市場約束將會被削弱，從而惡化競爭環(huán)境。因此，SIFIs被識別和嚴(yán)格監(jiān)管后可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)主要包括：一是在正常經(jīng)營時(shí)期，該類金融機(jī)構(gòu)將會從事更加投機(jī)、更加冒險(xiǎn)的行為，開發(fā)更多的金融交易方式（對該類機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的嚴(yán)格監(jiān)管經(jīng)常是無效的，該類機(jī)構(gòu)常常會與監(jiān)管者之間進(jìn)行合作），因?yàn)橛腥藶樗鼈兊娘L(fēng)險(xiǎn)“買單”。二是該類機(jī)構(gòu)將完全忽視法律對它們的約束，因?yàn)樗鼈冇姓貏e的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管措施，政府與大型金融機(jī)構(gòu)之間常常會形成理念和行為上的“統(tǒng)合”。〔46〕政府可能會通過挑選出來的進(jìn)行特殊對待的大型金融機(jī)構(gòu)傳遞政策信號，這種政府和大型金融機(jī)構(gòu)之間的合作被稱為統(tǒng)合主義。例如，當(dāng)政府對大型石油公司或武器制造商表示不滿時(shí)，監(jiān)管者將決定花旗銀行是否需要遵從“沃爾克規(guī)則”，為了避免受到規(guī)則的約束，花旗銀行的董事們決定最好還是限制銀行對這些政府不喜歡的行業(yè)進(jìn)行融資。［美］戴維·斯基爾：《金融新政——解讀〈多德－弗蘭克法案〉及其影響》，丁志杰等譯，中國金融出版社2012年版，第13頁。因此，金融監(jiān)管國際規(guī)則在SIFIs監(jiān)管負(fù)面影響上的研究還存在不足，還沒有制定出有效的指導(dǎo)性建議。

（二）框架構(gòu)建：由上到下的頂層設(shè)計(jì)

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉的觀點(diǎn)，“頂層設(shè)計(jì)”（Top－Down Design）是網(wǎng)絡(luò)工程學(xué)的“舶來品”，即在進(jìn)行一個大系統(tǒng)建設(shè)時(shí)要從頂層開始，要從上自下進(jìn)行。而“十二五規(guī)劃”中“頂層設(shè)計(jì)”的要求是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會各領(lǐng)域整體上的全面設(shè)計(jì)，是滿足改革的總體需要的一種框架性設(shè)計(jì)。〔47〕參見吳敬璉于“2012·金融四十人年會”上的演講，《經(jīng)濟(jì)體制改革的方向》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2012年5月7日第15版?！绊攲釉O(shè)計(jì)”作為中國政治新名詞預(yù)示著一種新的改革路徑，其范圍主要包括事業(yè)單位改革、住房制度改革、收入分配改革、醫(yī)療改革、養(yǎng)老制度改革、金融改革等等。參見新華網(wǎng)，http：∥news．xinhuanet．com／politics／2012－06／26／c＿123327559．htm，最后訪問時(shí)間2013－1－26。因此，“頂層設(shè)計(jì)”應(yīng)當(dāng)是國家從改革發(fā)展的規(guī)劃、目標(biāo)、重點(diǎn)、推進(jìn)方式等方面做的自上而下的總體性設(shè)計(jì)與安排，該種設(shè)計(jì)抓重點(diǎn)問題，講究政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的全面性，同時(shí)設(shè)計(jì)中要有全球視野，能夠應(yīng)對全球性問題?！?8〕具體參見王一木：《中國文化頂層設(shè)計(jì)的基本內(nèi)涵和路徑選擇》，載《江西社會科學(xué)》2012年第2期；夏斌：《關(guān)于“頂層設(shè)計(jì)”的思考》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012年第4期。同時(shí)，在CNKI中檢索2010年至2013年的相關(guān)資料，以“頂層設(shè)計(jì)”為題的論文共491篇，其中國家行政管理110篇、中國政治與國際政治49篇、經(jīng)濟(jì)（包括國際經(jīng)濟(jì)）與財(cái)政168篇、金融18篇、法律與醫(yī)療18篇，其余的是工業(yè)方面的文章。這可以充分說明我國學(xué)界目前的“頂層設(shè)計(jì)”研究具有改革需求性、總體與全面性、全球性等特征。SIFIs跨境處置合作法律框架進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”的原因主要包括：第一，作為一個總體性的“框架”要能夠保證參與合作的國家在基本立場和基本利益共識上保持一致性，這是框架構(gòu)建的基礎(chǔ)問題。第二，從處置合作實(shí)施的角度分析，由于各國政治、經(jīng)濟(jì)、法律及文化環(huán)境的差異性，短期內(nèi)在詳細(xì)而具體的合作內(nèi)容上完全實(shí)現(xiàn)一致是不現(xiàn)實(shí)的事情，只有以“總體設(shè)計(jì)”作為基本立足點(diǎn)，在發(fā)生或需要處置合作時(shí)，根據(jù)SIFIs本身特殊性和具體國家的實(shí)際情況來對某些細(xì)節(jié)問題進(jìn)行“現(xiàn)場化”協(xié)調(diào)。第三，合作框架的“頂層設(shè)計(jì)”主要是為各國提供及時(shí)合作的機(jī)會、督促相關(guān)國家做好“預(yù)防性安排”、保障各國最基本的利益協(xié)調(diào)，從根本上保障處置的有效性和及時(shí)性。

1．建立跨境處置合作法律框架

SIFIs跨境處置合作法律框架的構(gòu)建是國際金融監(jiān)管合作中的重要內(nèi)容，應(yīng)該尋求一種“事前合作預(yù)防—事中合作處置—事后合作分擔(dān)”的頂層設(shè)計(jì)。

首先，從總體上講，通過案例分析與跨境處置框架結(jié)合的考察，在解決SIFIs的跨境處置合作問題上應(yīng)當(dāng)核心關(guān)注以下內(nèi)容：第一，處置制度合作，核心處置國與其他相關(guān)管轄權(quán)國家之間處置制度的合作；第二，破產(chǎn)規(guī)則的協(xié)調(diào)，核心處置國破產(chǎn)法律與相關(guān)國家破產(chǎn)法律的協(xié)調(diào)；第三，核心處置國處置權(quán)的尊重與認(rèn)可，協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的相關(guān)國家對核心處置國處置制度的承認(rèn)；第四，SIFIs母國與相關(guān)東道國損失分擔(dān)責(zé)任的協(xié)調(diào)，以SIFIs的活動范圍為基礎(chǔ)的損失分擔(dān)機(jī)制的確定。例如，在德克夏銀行的危機(jī)處置中，比利時(shí)、法國、盧森堡三國政府為了德克夏新的融資達(dá)成了聯(lián)合擔(dān)保機(jī)制的協(xié)議。即達(dá)成損失分擔(dān)機(jī)制協(xié)議，它主要是以自愿為基礎(chǔ)，并按照公共部門和機(jī)構(gòu)投資者在這三個國家的持股比例來確定的。對德克夏的救助培育了三個國家中短期的銀行穩(wěn)定，并減輕了地方當(dāng)局融資的壓力。這也在短期內(nèi)培育了歐洲銀行系統(tǒng)的廣泛穩(wěn)定。比利時(shí)、法國和盧森堡當(dāng)局在為德克夏提供支持的問題上實(shí)現(xiàn)了有效的合作。比利時(shí)和法國對美國附屬機(jī)構(gòu)的損失分擔(dān)模式，為合作提供了有效的激勵。這種損失分擔(dān)是建立在三國自愿的基礎(chǔ)之上的。

其次，政府當(dāng)局預(yù)先制定處置計(jì)劃，明確處置預(yù)期。這是處置制度透明度上的要求，即要求各國政府應(yīng)當(dāng)明確處置的政策和法律，保證市場參與者對市場的判斷和處置的合理預(yù)期。例如，雷曼兄弟破產(chǎn)案中，市場參與者與政府預(yù)期偏差對金融機(jī)構(gòu)造成了重要的影響。美國前財(cái)政部長保爾森私下里同雷曼的CEO進(jìn)行溝通，警告其這種無準(zhǔn)備的消極做法是不夠的，并且如果雷曼在第三季度宣布公司發(fā)生一個重大損失而此時(shí)沒有買主或沒有一個明確的生存計(jì)劃的話，那么它將處于極度的危險(xiǎn)當(dāng)中。然而，財(cái)政部并沒有通過尋找法定權(quán)力來干預(yù)的方式為該種可能發(fā)生的事情做出準(zhǔn)備，盡管它知道它缺乏該種權(quán)力?！?9〕Richard J．Herring，supra note〔6〕，at 51．

再次，母公司、重要子公司均要設(shè)立相應(yīng)的處置計(jì)劃。雷曼兄弟的案例顯示了金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局都沒有及時(shí)做好處置準(zhǔn)備的嚴(yán)重后果。2008年美國第四大投資銀行雷曼兄弟宣布破產(chǎn)，它的規(guī)模超過貝爾斯登的兩倍。在雷曼兄弟破產(chǎn)案中要進(jìn)行多個東道國管理與美國證券交易所的監(jiān)管協(xié)調(diào)，由于沒有預(yù)設(shè)處置計(jì)劃，這導(dǎo)致雷曼兄弟沒有成功地找到一個并購者，也沒有開發(fā)一個生存計(jì)劃。同時(shí)，巴塞爾委員會在其《國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行處置框架》中也明確要求所有的金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)制定各自的恢復(fù)與處置計(jì)劃，因?yàn)橐粋€非SIFIs也可能引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)，或者一個機(jī)構(gòu)在國內(nèi)不具有系統(tǒng)重要性而在國外具有系統(tǒng)重要性。〔50〕BCBS（2012），supra note〔9〕．

最后，處置管轄權(quán)的確定與相關(guān)處置當(dāng)局的義務(wù)。通過上文的分析可得，SIFIs跨境處置中管轄權(quán)的確定是實(shí)現(xiàn)有效處置合作的關(guān)鍵。處置管轄權(quán)的確定關(guān)涉不同國家的利益、處置機(jī)構(gòu)母公司及其附屬機(jī)構(gòu)利益以及不同國家債權(quán)人的利益。在這其中，明確母國和相關(guān)東道國的處置責(zé)任是SIFIs有效處置的前提和保障。2008年的金融危機(jī)快速蔓延到其他國家的一個直接原因就是母國與東道國監(jiān)管責(zé)任劃分的不明確。按照傳統(tǒng)的國際法管轄權(quán)理論，當(dāng)發(fā)生管轄權(quán)沖突時(shí)，一般優(yōu)先適用屬地管轄原則。但無論是巴塞爾協(xié)議，還是具有代表性的歐盟“第二號銀行指令”，都堅(jiān)持母國并表監(jiān)管為主的管轄原則，這是對傳統(tǒng)屬地優(yōu)先原則的突破。同時(shí)，GATS金融服務(wù)協(xié)議以審慎例外原則擴(kuò)張了東道國監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任。這就在一定意義上形成了對“母國管轄權(quán)”的限制?！?1〕參見楊松：《跨國銀行境外機(jī)構(gòu)的母國監(jiān)管責(zé)任》，載《法學(xué)家》2009年第6期，第63～71頁。為了實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)劃分的一致性，應(yīng)當(dāng)考慮適用FSB的跨境處置法律框架，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“管轄權(quán)劃分”的合作。我國SIFIs跨境處置中管轄權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾個原則：一是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生國處置當(dāng)局應(yīng)當(dāng)履行對處置信息共享的義務(wù)。以風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生國為標(biāo)準(zhǔn)，無論發(fā)生危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)是否為母公司，處置當(dāng)局都應(yīng)當(dāng)對危機(jī)機(jī)構(gòu)的處置相關(guān)信息做出系統(tǒng)、全面的整理收集，并向母國或相關(guān)東道國處置當(dāng)局通知該信息，實(shí)現(xiàn)信息共享。這主要是基于SIFIs危機(jī)處置時(shí)的“信息優(yōu)勢”。二是按照金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)確定機(jī)構(gòu)處置管轄權(quán)（處置責(zé)任），即確立母國對母公司、分公司、辦事處等機(jī)構(gòu)的主處置管轄權(quán)；子公司一類被母國法律確認(rèn)為具有獨(dú)立法人資格的機(jī)構(gòu)由東道國管轄。三是處置計(jì)劃實(shí)施前的通知義務(wù)。無論哪個國家享有主處置管轄權(quán)，都應(yīng)當(dāng)在處置計(jì)劃實(shí)施前，將處置計(jì)劃通知被處置機(jī)構(gòu)的母國或相關(guān)東道國。四是處置法律或政策認(rèn)可的承諾。母國與東道國應(yīng)當(dāng)事前簽訂合作協(xié)議，以做出對對方國家處置法律或政策認(rèn)可的承諾。這種承諾的意義不在于創(chuàng)造一個國際條約性質(zhì)的“處置法律”，而是為了保障FSB處置法律框架指引下各國處置計(jì)劃的順利實(shí)施。如果哪個國家違反承諾，那么相關(guān)國家將會實(shí)施報(bào)復(fù)措施，F(xiàn)SB也會把該國列為黑名單。這可以理解為一種法律外的約束。參照BCBS的做法，當(dāng)使用不同的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如果某國被列入黑名單，則該國會被適用更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

2．設(shè)立獨(dú)立的處置機(jī)構(gòu)

設(shè)立一個獨(dú)立的處置機(jī)構(gòu)對SIFIs進(jìn)行系統(tǒng)重要性的識別與處置不但是IMF、BCBS、FSB等組織的建議，也是其他國家立法實(shí)踐的產(chǎn)物。根據(jù)FSB《金融機(jī)構(gòu)有效處置的關(guān)鍵屬性》的規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)對SIFIs的有效處置，預(yù)防系統(tǒng)性危機(jī)的發(fā)生，各管轄權(quán)國家應(yīng)該保證有獨(dú)立的處置機(jī)構(gòu)，以保障處置權(quán)的獨(dú)立和有效執(zhí)行。〔52〕See FSB，supra note〔9〕，at 5－8．美國多德－弗蘭克法案中設(shè)立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，由其對SIFIs實(shí)行全面的監(jiān)管。本次金融危機(jī)后，鑒于預(yù)防與處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的必要性，我國金融監(jiān)管有向“功能性監(jiān)管”發(fā)展的趨勢，強(qiáng)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的交流與合作，但形式上仍然是“一行三會”式的分業(yè)監(jiān)管體制。這種分業(yè)監(jiān)管體制產(chǎn)生的一個重要問題是不能很好地實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)，也不能有效地進(jìn)行信息共享。因此，可以借鑒美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的組成結(jié)構(gòu)，即委員會成員的構(gòu)成基本包括了金融市場中的各個方面，其設(shè)立的目的在于維護(hù)金融穩(wěn)定，總體目標(biāo)是識別威脅美國金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)市場紀(jì)律、對剛顯現(xiàn)的威脅美國金融體系穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)做出應(yīng)對?！?3〕根據(jù)美國多德－弗蘭克法案第111條的規(guī)定，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會中有投票權(quán)的成員包括財(cái)政部長、聯(lián)邦儲備理事會主席、貨幣監(jiān)理官、金融消費(fèi)者保護(hù)局局長、證券交易委員會主席、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主席、商品期貨交易委員會主席、聯(lián)邦住房金融管理局局長、全國信用合作社管理委員會主席及由參議院建議并批準(zhǔn)，由總統(tǒng)任命的具有保險(xiǎn)專長的獨(dú)立成員?！抖嗟拢ヌm克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，董裕平等譯，中國金融出版社2010年版，第7～8頁。我國中央政府（國務(wù)院）一直都是金融監(jiān)管的“最高機(jī)構(gòu)”。2008年金融危機(jī)的應(yīng)對措施都是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。所以，我國應(yīng)該在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下下設(shè)一個獨(dú)立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，委員會由財(cái)政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的高級官員共同組成，由該機(jī)構(gòu)行使對SIFIs的識別與監(jiān)管（包括對危機(jī)機(jī)構(gòu)的處置）。由于該機(jī)構(gòu)組成上的特殊性，其既有利于經(jīng)營混業(yè)性業(yè)務(wù)的大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，又有利于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

3．強(qiáng)化金融監(jiān)管與金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制

冰島銀行系統(tǒng)危機(jī)案表明，私營部門和政治上層建筑之間的緊密關(guān)系，使得銀行無限制地接近廉價(jià)資本，過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并暴露在松懈的風(fēng)險(xiǎn)管理制度下，導(dǎo)致對銀行監(jiān)管的極度脆弱。從本質(zhì)上講，冰島具有同其他歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)或歐盟國家同樣的銀行管理。所以，冰島銀行失敗的真正原因是冰島金融監(jiān)管制度的失敗，它沒有形成一套合理有效的金融監(jiān)管制度。同時(shí)，更沒有提高對SIFIs投資進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的重要性的認(rèn)識。這些銀行投資的重要組成部分是用它們自己的股份和持有的交易對方的股份來進(jìn)行的。這種用銀行自有股份資本進(jìn)行的融資不能為可能發(fā)生的損失提供保護(hù)。羅伯·塔梅羅（Rob Tammero）認(rèn)為，本次金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)表明，SIFIs的失敗使得金融風(fēng)險(xiǎn)迅速傳染給其他市場主體，破壞信貸市場，并損壞實(shí)體經(jīng)濟(jì)，所以應(yīng)當(dāng)對該類機(jī)構(gòu)進(jìn)行額外的嚴(yán)格監(jiān)管?！?4〕Rob Tammero，“Reining in Systemically Important Financial Institutions”，30Review of Banking and FinancialLaw（2011），595－607，at595．同時(shí)，加強(qiáng)SIFIs內(nèi)部控制的關(guān)鍵在于限制道德風(fēng)險(xiǎn)。在許多方面，雷曼破產(chǎn)帶來了不必要的混亂，因?yàn)檫@個公司的監(jiān)管和管理是有問題的。作為雷曼重要股東的福爾德曾非常自信地認(rèn)為，如果雷曼遇到破產(chǎn)危機(jī)，政府一定會對其進(jìn)行救助，因?yàn)槔茁囊?guī)模比貝爾斯登大幾倍，這導(dǎo)致雷曼的管理層根本沒有為破產(chǎn)做好準(zhǔn)備。并且其認(rèn)為，一旦公司失敗，政府會為它的債權(quán)人和交易相對方提供保護(hù)?！?5〕參見前注〔46〕，戴維·斯基爾書，第28頁。因此，限制道德風(fēng)險(xiǎn)的根本在于機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的強(qiáng)化和外部激勵監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，但設(shè)計(jì)什么樣的合理機(jī)制才會產(chǎn)生理想的效果還需要實(shí)踐的積累與驗(yàn)證。

五、展望：全球金融治理的軟法路徑

BCBS、FSB等國際組織制定的SIFIs處置方面的各種文件和指導(dǎo)建議，增強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)跨境處置合作實(shí)現(xiàn)的可能性，豐富了全球金融治理的內(nèi)容，均反映了國際金融領(lǐng)域軟法的作用。并且，該種軟法的治理路徑已經(jīng)成為全球金融治理的基本方式。

全球治理理論的研究主要是源于20世紀(jì)90年代初期。90年代末的亞洲金融危機(jī)使得世界各國認(rèn)識到全球金融治理的重要性，這以美國學(xué)者詹姆斯·羅西瑙（James N．Rosenau）提出全球治理的概念為代表?！?6〕參見洪小芝：《全球金融治理相關(guān)問題研究綜述》，載《西南金融》2012年第3期，第35頁。20世紀(jì)90年代末，IMF就將全球金融治理作為重要目標(biāo)之一。其在BCBS、世界銀行等組織的基礎(chǔ)上，建立起一套國際認(rèn)可的金融治理標(biāo)準(zhǔn)，以穩(wěn)定全球金融市場。IMF立足于匯率管理、國際收支平衡協(xié)調(diào)的同時(shí)，也將重點(diǎn)放在緩解金融動蕩、預(yù)防金融危機(jī)的措施中。2008年國際金融危機(jī)后，IMF進(jìn)一步認(rèn)識到全球金融治理的重要性，并開始積極地推進(jìn)其自身的改革。目前，IMF改革的核心問題主要包括投票權(quán)制度改革、新興市場和發(fā)展中國家份額分配機(jī)制改革，而IMF職能改革的一個重要問題就是如何強(qiáng)化其在促進(jìn)全球金融穩(wěn)定上的作用?！?7〕參見楊松：《國際貨幣基金協(xié)定研究》，法律出版社2000年版，第254～260頁。楊松：《國際貨幣基金協(xié)定變革與中國金融立法》，載《中國法學(xué)》2000年第4期，第129頁。該文將協(xié)定的規(guī)范分析與國際金融創(chuàng)新相結(jié)合，并提出IMF的職能改革應(yīng)當(dāng)包括維護(hù)金融穩(wěn)定和預(yù)防金融危機(jī)。李本：《國際貨幣基金組織改革的職能趨向》，載《法學(xué)》2010年第4期，第133～136頁。該文中指出，IMF的職能應(yīng)當(dāng)包括四個方面：匯率監(jiān)督、貸款援助、技術(shù)支持和合作協(xié)調(diào)，其中合作協(xié)調(diào)是針對全球金融危機(jī)預(yù)防和處置而言的，IMF應(yīng)當(dāng)在全球金融治理合作的技術(shù)支持和合作協(xié)調(diào)上起到大的作用。李仁真、涂亦楠：《金融危機(jī)背景下國際貨幣基金組織代表性改革》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2010年第3期，第20頁。該文從分配代表權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、每個國家實(shí)際分的代表權(quán)的大小、行使代表權(quán)的方式等三個方面論證了IMF代表性的改革問題。其核心內(nèi)容是基于公平理論、效率理論和民主理論提高發(fā)展中國家在IMF中的話語權(quán)和投票權(quán)，進(jìn)而提高發(fā)展中國家在IMF治理全球金融問題中的地位，以增強(qiáng)IMF的合法性和有效性。

軟法及其適用一直是國際法學(xué)界長期討論的問題。有學(xué)者從“軟法”與“硬法”互補(bǔ)的角度出發(fā)，認(rèn)為軟法是一種不可替代的行為規(guī)范。軟法符合法治的應(yīng)然要求，在這種環(huán)境中考察，軟法具有法的基本特征，軟法之所以能夠獨(dú)立于硬法，是因?yàn)樗圆煌谟卜ǖ姆绞襟w現(xiàn)法律的共性特征，并具有硬法所沒有的個性特征，并且在公共領(lǐng)域之中發(fā)揮重要作用，它具有獨(dú)特的規(guī)范和調(diào)整公共關(guān)系的功能，軟法與硬法在法律功能上優(yōu)勢互補(bǔ)，在法律規(guī)范上相互轉(zhuǎn)化?！?8〕參見羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》，載《中國法學(xué)》2006年第2期，第4頁。雖然學(xué)界對軟法的界定還沒有形成共識，但都贊同國際金融軟法具有以下兩個特征，即一是軟法不具有法律約束力；二是軟法在實(shí)踐中能夠產(chǎn)生實(shí)際效果?！?9〕參見楊方：《“軟法”與“軟組織”——對巴塞爾銀行監(jiān)管體制的再認(rèn)識》，載《時(shí)代法學(xué)》2008年第6期，第115頁；漆彤：《國際金融軟法的效力與發(fā)展趨勢》，載《環(huán)球法律評論》2012年第2期，第155頁；涂亦楠：《論國際金融軟法及其硬化——以國際信貸法為例》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第3期，第80頁。同時(shí)，“赤道原則”的發(fā)展也豐富了國際金融軟法的內(nèi)容，該原則沒有國家的參與，是完全的“自我規(guī)制”?！?0〕劉志云：《赤道原則的生成路徑——國際金融軟法產(chǎn)生的一種典型形式》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期，第137～138頁。這也充分說明了國際金融軟法在全球金融治理方式上的特殊性，即實(shí)際效果的約束。隨著新興市場和發(fā)展中國家的崛起，國際政治經(jīng)濟(jì)中權(quán)力多極化格局已悄然形成。但是在短期內(nèi)，權(quán)力多極化和復(fù)合相互依賴的國際關(guān)系格局導(dǎo)致各主權(quán)國家在國際金融“硬法”上達(dá)成共識的困難，通過硬法路徑實(shí)現(xiàn)全球金融治理顯然是困難重重。

SIFIs跨境處置合作是全球金融治理的重要內(nèi)容之一。在G20牽頭和督促下，由BCBS、FSB等國際金融組織制定的全球金融治理框架既能為各國金融治理提供共同協(xié)商合作的平臺，又能提供具有全球意識和應(yīng)用價(jià)值的治理標(biāo)準(zhǔn)。該種軟法治理路徑已經(jīng)突破了2008年之前只有國際組織參與制定國際金融標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)代。以G20為核心的新國際金融治理機(jī)制突破了G7時(shí)代“發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)”的治理局面，〔61〕參見崔志楠、邢悅：《從“G7時(shí)代”到“G20時(shí)代”——國際金融治理機(jī)制的變遷》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2011年第1期，第135頁。將國際金融軟法推向一個更加可操作化的發(fā)展方向，其核心法律框架的構(gòu)建標(biāo)志著全球金融治理的一個新的發(fā)展方向。由于SIFIs的“全球系統(tǒng)重要性”和潛在的“系統(tǒng)性危機(jī)”，所以通過國際金融軟法的標(biāo)準(zhǔn)來及時(shí)地治理全球金融問題是當(dāng)今國際社會比較合理的選擇。值得注意的是，這里所講的國際金融軟法應(yīng)當(dāng)是G20牽頭下（目前G20的級別已經(jīng)由“部長級”升格為“元首級”），由IMF、BCBS、FSB等國際組織研究、制定的治理標(biāo)準(zhǔn)，目的是保障軟法的“實(shí)際約束效果”，以增強(qiáng)治理標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性及適用的普遍性。

其實(shí)，中國是否存在SIFIs、中國的SIFIs能否“倒”以及中國是否存在“太大而不能倒”的系統(tǒng)重要性風(fēng)險(xiǎn)等問題已有學(xué)者提出。〔62〕有學(xué)者提出，由于我國金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是一級法人制度，從控制模式上看具有“大”的特征。同時(shí)，我國并不存在“系統(tǒng)重要性風(fēng)險(xiǎn)”，我國的大金融機(jī)構(gòu)也不可能倒下去。因?yàn)椋覈鹑跇I(yè)運(yùn)營模式是官辦、官商合辦及官督商辦，產(chǎn)權(quán)上表現(xiàn)為國有經(jīng)濟(jì)占主體、私營經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充。但是，為了適應(yīng)金融發(fā)展的全球化需要，SIFIs監(jiān)管法律制度的構(gòu)建具有必要性。中國金融立法和金融監(jiān)管實(shí)踐必須考慮“國際因素”的影響。參見前注〔5〕，黎四奇文，第100頁。但無論是出于主動的選擇，還是被動的接受，中國金融的發(fā)展和中國金融法治建設(shè)在金融全球化時(shí)代要與國際市場接軌、要避免利益損失，就要在金融立法中充分考慮國際因素。因此，以SIFIs處置機(jī)構(gòu)、處置權(quán)力為核心的法律制度的構(gòu)建作為一種承擔(dān)“大國責(zé)任”的方式，應(yīng)該在中國的金融法治完善中受到重視，并付諸于具體的立法實(shí)踐。