移民大城市

陸銘

當(dāng)前中國正處在新型城市化的關(guān)鍵時期。一方面，城市化進程非?？?，另一方面，城市常住人口中有大約五分之一沒有本地戶籍。在上海，非本地戶籍的常住人口大約占全市常住人口總量的四成，而在廣東的一些城市，這個比例早就超過了一半。黨的十八大提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。而在作為人口流入地的大城市，卻普遍存在對于外來人口“經(jīng)濟性接納，社會性排斥”的態(tài)度。在我看來，對于人口流入地的政府和公眾來說，要算清楚與城市擴容相關(guān)的三筆大賬，不能一味只算小賬，以為外來人口流入對本地原居民不利。

誰為上海養(yǎng)老？

兩會期間，我乘出租車回家。司機知道了我是政協(xié)委員，并且是經(jīng)濟學(xué)家，就問我對城市化的看法，是不是城市化太快了？我知道他問我這個問題其實心里是有答案的，他一定是認為城市化太快了。我反問他，你有沒有想過，城市化可能太慢了？他面露疑惑的神情，于是我追問了一句，你有沒有想過，以后誰為你養(yǎng)老？

以上海為例，截至2011年底，戶籍60歲以上老年人口達347.76萬，占總?cè)丝诘?4.5%。預(yù)計到2015年末，戶籍60歲及以上老年人口將超過430萬，比例接近戶籍人口總數(shù)的30%。在上海這樣的城市，人口的老齡化不只是計劃生育的原因，事實上，在經(jīng)濟發(fā)展水平達到目前階段的時候，生育成本和扶養(yǎng)成本的上升已經(jīng)成為人們不愿多生孩子的重要原因。而另一方面，人口的健康水平不斷提高，到2012年末，上海的人均期望壽命已經(jīng)達到82.4歲。

一方面，人口老齡化成為必然趨勢，另一方面，一部分高收入的上海市民甚至還在向外移民，未來誰來為上海人養(yǎng)老？有人可能會說，我們自己養(yǎng)老，不是每個人都有自己的養(yǎng)老金賬戶嗎？其實不然，我們國家的養(yǎng)老金賬戶在大多數(shù)地區(qū)實際上只是一個數(shù)字，作為個人在退休后享受養(yǎng)老金水平的計算依據(jù)，而實際上，賬戶里的錢已經(jīng)被用來支付給當(dāng)下的老年人了。而今天工作的一代退休后，他們的養(yǎng)老將要靠那時候的工作一代。即使是在當(dāng)前，在嚴峻的老齡化趨勢之下，上海的養(yǎng)老金已經(jīng)入不敷出，每年需要財政大量補貼，未來，這種狀態(tài)急待改變。

扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金入不敷出的局面當(dāng)然有很多辦法，比如推遲退休年齡、降低養(yǎng)老金的支付水平等，但是，這些辦法均非治本之計。更為重要的解決辦法有兩條，一是要提高勞動生產(chǎn)率，二是要使人口的年齡結(jié)構(gòu)年輕化。通俗地說，就是要讓未來的工作一代能夠掙錢的能力更強，讓每一個人平均能夠負擔(dān)的老人更多，同時，要讓能夠掙錢的人更多。所以，答案就出來了，在大城市人口預(yù)期壽命不斷提高的情況下，必須通過城市的擴容來引入更為年輕的人口來緩解人口老齡化趨勢，不至于讓未來的老年人老無所養(yǎng)。

有人可能會這樣想，既然這樣，大城市只需要高技能的人，他們勞動生產(chǎn)率更高。這種思維一定要轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，高技能勞動力的確會向大城市集聚，因為那里有知識和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)。但是，不要忘記，高技能勞動力的集聚也會帶來大量對于低技能勞動力的需求，一方面，在生產(chǎn)過程中，在辦公樓里，低技能勞動力做著與高技能勞動力相配合的輔助工作。另一方面，低技能勞動力還從事著消費性服務(wù)業(yè)的工作，提升了城市的生活質(zhì)量。而城市的生活經(jīng)歷恰恰有助于他們通過學(xué)習(xí)不斷提高自己的勞動生產(chǎn)率。更重要的是，只要有公平的公共服務(wù)，特別是城市里的教育，低技能者的下一代卻可能從小生活在大城市，他們長大以后不會再像他們的父輩那樣與城市居民有那么大差別。城市的公共政策應(yīng)該是將移民二代轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厝耍蔀槌鞘谐掷m(xù)發(fā)展的寶貴人力資源。

我把上面這些道理說給送我回家的司機聽，他說，“老師啊，你解開了我藏在心里五年的疑惑，過去我太狹隘了，只想到外地人來了搶了我們的工作?，F(xiàn)在我明白了，我們要想二十年以后的事，要想以后上海怎么發(fā)展，以及誰來為我們養(yǎng)老的問題?！?/p>

土地從哪里來？

到2020年的時候，中國很有可能成為世界上的第一大經(jīng)濟體，而那時的上海應(yīng)該是一個能夠與紐約、香港、東京去競爭的國際性大都市。上海有沒有準(zhǔn)備好？

來看一組對比數(shù)據(jù)吧。截至2008年，36%的紐約人是在美國之外出生的，48%的紐約人在家里使用除了英語以外的其他語言。另據(jù)2011年英國的人口普查顯示，在倫敦，常住人口中出生在外國的占37%，外籍居民占24%。而在倫敦的常住人口中，白種英國人比例從2001年的58%減少到45%，不足一半。

國際大都市的活力永遠來自外來移民，紐約如此，倫敦如此，上世紀30年代的上海在移民的貢獻下成為東方巴黎，今天的上海也依然要依靠移民來推進持續(xù)的發(fā)展。特別是，上海的文化產(chǎn)業(yè)要走向全國，走向亞太，走向世界，那么，上海就要更多地講普通話，更多地講英語。

很多人會說，上海沒有地了，這個城市還能夠容納得下更多的人嗎？且不說在上海目前的常住人口中已經(jīng)有約40%的非本地戶籍人口，他們已經(jīng)在上海就業(yè)并居住了。不僅如此，上海還有空間能夠容納更多的人口。這就需要算第二筆大賬。我估計很多人都不知道，2011年，上海市仍然有19.96萬公頃，約299.4萬畝的耕地，這些耕地的面積大約相當(dāng)于上海市域面積的三分之一。在全世界的國際大都市里，沒有誰會將如此多的土地用作農(nóng)業(yè)用地，道理很簡單，一個城市的土地應(yīng)該用在最能夠發(fā)揮它的價值的地方。糧食安全、耕地保護應(yīng)該是國家戰(zhàn)略，而大城市（不只是上海）的作用應(yīng)該是為全國人民創(chuàng)造第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位和產(chǎn)值。

很多人會說，外來人口進入大城市，缺乏相應(yīng)的資源來吸納他們，為他們提供公共服務(wù)。讓我來算這樣一筆賬吧，如果以每平方公里5000人計，只要將上海目前的耕地中的一半（近150萬畝、大約1000平方公里）轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的話，就可以容納約500萬人口。如果按2011年上海工業(yè)用地平均成交價格大約38萬元一畝來計算，這其中可產(chǎn)生5700億元土地出讓收入。如果這些新增建設(shè)用地達到松江區(qū)的單位面積產(chǎn)出和財政稅收，則這些面積每年創(chuàng)造的產(chǎn)出和財政稅收分別達到1500億元和420億元。即使不考慮這些土地上創(chuàng)造的產(chǎn)值和稅收還將遞增，僅簡單將這個數(shù)值累計10年，則這些土地出讓收入和稅收平均到每位新進人口，每人大約可以在城市擴容中創(chuàng)造20萬元（≈（5700億元+420億元*10）/500萬人）。這些新增的資源可以大大緩解城市新增人口獲取城市公共服務(wù)的財務(wù)壓力。

與此同時，如果這些被吸納的人口來自農(nóng)村，按2007年全國農(nóng)村人均占用200平方米（0.3畝）宅基地，如果他們進城后，家鄉(xiāng)的宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，則可增加耕地150萬畝，大致相當(dāng)于其在上海占用的150萬畝耕地，可以實現(xiàn)跨地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地占補平衡?？紤]到新增城市面積的人口密度可能高于5000人/平方公里，并且進城農(nóng)村人口在家鄉(xiāng)不只占有宅基地，還占用其他建設(shè)用地，這些農(nóng)村人口進城后，如果復(fù)耕他們在家鄉(xiāng)占用的建設(shè)用地，反而可使全國耕地總面積增加。這件事情實際上要借助于跨省級行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)用地占補平衡和建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置來實現(xiàn)。當(dāng)前，在中原經(jīng)濟區(qū)的改革中，建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易已經(jīng)在試點。因此，在大城市的發(fā)展中，應(yīng)大膽改革，敢于突破。

人口滯留在內(nèi)地的后果

越是對人口遷移抱著敵視的態(tài)度，越是會存在有形和無形的力量阻礙人口遷移，那么，是不是真的把外來人口擋在外面就有利于本地人了？在“人口老化和城市擴容”這組關(guān)系中，我所講的道理是，城市擴容其實是有利于城市發(fā)展，也有利于本地居民的利益的。在“人口進城和農(nóng)地占用”這組關(guān)系中，我要闡明的是，只要利用好土地資源在不同地區(qū)的產(chǎn)出差異，發(fā)揮大城市發(fā)展工業(yè)、服務(wù)的作用，那么，城市的人口擴張和面積擴張可以一致起來，通過城市經(jīng)濟的發(fā)展和土地的增值，為吸納人口創(chuàng)造出更多的資源。而在“人口遷移和財政轉(zhuǎn)移”這一組關(guān)系中，我要說明一個更加不為人所注意的道理，那就是，在阻礙人口流動的過程中，發(fā)達地區(qū)還會有一些間接的潛在的損失。反過來說，這些潛在的損失也就是人口自由流動的潛在收益。

讓我來講這樣一個邏輯吧。如果人口大量滯留在內(nèi)地，滯留在中小城鎮(zhèn)，那么，這些地方的政府也需要為他們創(chuàng)造就業(yè)，當(dāng)?shù)匾残枰凶銐虻呢斦杖雭硖峁┕卜?wù)。這時，他們會爭取投資，爭取建設(shè)用地指標(biāo)，這相當(dāng)于在全國的總盤子中有更多的資源被用于內(nèi)地的發(fā)展，而沿海地區(qū)的用地和投資則相應(yīng)減少，經(jīng)濟發(fā)展受到制約。

更重要的是，在最近幾年的政府投資中，內(nèi)地的政府借了大量的債，其中不少是為了給中央的4萬億計劃提供地方的配套。如果內(nèi)地獲取大量資源能夠有好的發(fā)展，這不會成為大問題。但如果我們承認基本的經(jīng)濟學(xué)原理，承認地理位置（特別是到沿海大港口的距離）會影響一個地方發(fā)展外向型經(jīng)濟的成本，從而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長的潛力，那么，大量在欠發(fā)達地區(qū)的投資就不會有可以與沿海地區(qū)和其他國家競爭的生產(chǎn)率。與此同時，人民幣的升值趨勢則主要是由中國沿海地區(qū)的出口產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率決定的，這個升值趨勢會使中國內(nèi)地的產(chǎn)品更加缺乏國際競爭力。

所有這些因素加在一起，使得中國內(nèi)地將更加依賴于來自中央政府的財政轉(zhuǎn)移來增加生產(chǎn)、創(chuàng)造就業(yè)和維持稅收。當(dāng)政府債務(wù)出現(xiàn)償債困難時，內(nèi)地將更加需要中央政府的財政轉(zhuǎn)移來應(yīng)對，而這些財政轉(zhuǎn)移實際上更多地來自發(fā)達地區(qū)上繳的稅收。如果地方政府的償債壓力最終通過通貨膨脹的方式來緩解，那么，這相當(dāng)于需要全國人民共同負擔(dān)這個成本。

說了這么多，還是想強調(diào)一下，中國需要有人來點破那層有關(guān)移民和城市化的窗戶紙。關(guān)于城市擴容，以及相應(yīng)的人口、養(yǎng)老、戶籍與土地等問題，不能再采取那種短期化和局部化的思維了。國家的大問題不能只算小賬，而要算大賬。用我最近常說的一句話，中國的政策制定要有“為了公共利益”的大戰(zhàn)略，這個公共利益是他的，是你的，也是我的。

（作者為上海市政協(xié)委員、上海交大和復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授）