規(guī)范地方政府融資平臺的思路與制度設(shè)計(jì)

■楊飛虎

一、引言

為了抗擊2008年以來席卷全球的國際金融危機(jī)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，我國地方政府融資平臺及融資規(guī)模數(shù)量劇增，導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)驟然加大。中國人民銀行在2011年發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》指出，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，地方政府融資平臺貸款總量不超過14.376萬億元。中國社科院金融所及中金公司則估算，截至2011年底，地方政府融資平臺貸款達(dá)到10萬億元。2013年，平安證券估算地方政府融資平臺債務(wù)可以分為兩大塊，一塊是在銀行體系內(nèi)，估計(jì)余額大約是10萬億;另一塊是在影子銀行系統(tǒng)內(nèi)，余額在3萬億～8萬億之間。因此，地方政府融資平臺負(fù)債在13萬億～18萬億。原財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠在2013年上半年指出，我國地方政府包括平臺債務(wù)在內(nèi)的總債務(wù)余額預(yù)計(jì)超過20萬億元。著名的國際評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)國際，2013年將我國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，理由是擔(dān)心地方政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定[1]。

我國地方政府融資平臺行為代表政府意志，平臺負(fù)債基本可納入地方政府債務(wù)總額，其在應(yīng)對外生性沖擊、穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、優(yōu)化投資環(huán)境、提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、保障和改善民生、創(chuàng)新投融資體制等方面，均做出了突出貢獻(xiàn)。但是，融資平臺的過度投融資行為，嚴(yán)重透支了地方政府財(cái)力，制約了中央政府的宏觀調(diào)控能力。融資平臺債務(wù)的堆積，將來可能會誘發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，從而加劇我國區(qū)域乃至宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須采取有效措施規(guī)范治理地方政府融資平臺問題，以充分提升地方政府融資平臺的作用。

二、文獻(xiàn)回顧

為了控制地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮其對區(qū)域乃至宏觀經(jīng)濟(jì)的正向作用，眾多學(xué)者對規(guī)范和治理地方政府融資平臺問題進(jìn)行了卓有成效的研究。巴曙松指出，過度負(fù)債的地方投融資平臺所形成的風(fēng)險(xiǎn)，是多元化、多角度的，我國應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進(jìn)行規(guī)范化、市場化、透明化改革[2]。張國平、牛建鋒提出了完善投融資體制、創(chuàng)新投融資模式、加大政策支持力度、完善市場機(jī)制等建議，以規(guī)范發(fā)展地方投融資平臺[3]。王元京、高振華提出了地方政府基本融資模式改革的建議:在融資目標(biāo)上，要保持總量平衡與結(jié)果協(xié)調(diào)兼顧;在融資渠道上，要注重融資工具的創(chuàng)新與重組;建立多層次融資平臺，把政府融資納入社會監(jiān)管體系[4]。毛建林指出，應(yīng)從修正激勵(lì)目標(biāo)函數(shù)、完善約束監(jiān)督機(jī)制、提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平等方面，強(qiáng)化中央政府-地方政府委托代理鏈條中的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，以促進(jìn)投融資平臺的健康持續(xù)發(fā)展[5]。姚領(lǐng)、謝家智提出了一個(gè)全新的地方政府投融資平臺發(fā)展理念:充分借助發(fā)達(dá)的籌融資體系、中介服務(wù)體系和多元的市場主體，構(gòu)建主體形式更虛、功能更強(qiáng)、政府責(zé)任更小、投融資渠道更廣、投融資效率更高、風(fēng)險(xiǎn)更低的新型平臺[6]。唐洋軍指出，解決地方政府投融資平臺問題應(yīng)從以下方面著手:規(guī)范地方政府負(fù)債行為;財(cái)政陽光化;盤活土地資源;有效利用債券市場渠道;向融資平臺注資;加大銀團(tuán)貸款，分散單一貸款行的風(fēng)險(xiǎn)等[7]。張平等的研究指出，應(yīng)通過建立控制和預(yù)警地方投融資平臺債務(wù)存量、政府和銀行聯(lián)合規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、拓寬地方融資市場渠道以及增加地方財(cái)政收入的綜合治理路徑，以有效化解地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[8]。陳杉從明確角色定位、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范、推進(jìn)信息公開、構(gòu)建科學(xué)體系等方面，提出了規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的建議[9]。張秋冬基于法律的視角，指出應(yīng)加強(qiáng)信息披露、淡化政府色彩、防范貸款風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為及完善權(quán)利質(zhì)押制度等，以規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺[10]。

上述學(xué)者的研究，探討了地方政府融資平臺市場定位及運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，從市場層面、制度層面、法律層面等多重維度研究了地方政府投融資的運(yùn)行模式，以及規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的相關(guān)政策建議，這為我國治理和規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺提供了重要的理論價(jià)值。

三、規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的必要性

我國地方政府融資平臺，由于組建及運(yùn)行極其不規(guī)范，導(dǎo)致巨大的風(fēng)險(xiǎn)積聚，從而威脅地方政府財(cái)政安全及宏觀經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定運(yùn)行。但是，在我國當(dāng)前的具體國情下，完全摒棄“土地財(cái)政+政銀合作+融資平臺”的驅(qū)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資模式是不現(xiàn)實(shí)的，而規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺才是理性之舉。

(一)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化道路需要地方政府提供長期的公共服務(wù)

新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化道路，是我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)穩(wěn)定增長的動(dòng)力之源，然而其有效實(shí)現(xiàn)離不開地方政府核心作用的發(fā)揮。中央政府與地區(qū)公眾對地方政府的過高期望，與地方政府的財(cái)政能力形成鮮明對比。據(jù)估計(jì)，僅新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就需要投資40萬億元，而這主要由地方政府驅(qū)動(dòng)。如果摒棄了土地財(cái)政和融資平臺這兩大融資模式，僅靠地方政府財(cái)政是無力提供建設(shè)資金的。如果土地財(cái)政模式走到盡頭，融資平臺的作用就極其凸顯。由此可見，規(guī)范發(fā)展融資平臺，對提高地方政府提供長期可持續(xù)公共產(chǎn)品的能力非常必要。

(二)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的需要

改革開放30年以來，我國各省市的經(jīng)濟(jì)增長率平均在10%以上，這對維持較高的投資回報(bào)率、保持較高的就業(yè)率、持續(xù)提升地區(qū)公眾福利水平貢獻(xiàn)巨大。因此，如果經(jīng)濟(jì)增長放緩或大起大落，地區(qū)公眾的就業(yè)及福利水平將受到巨大威脅。在經(jīng)濟(jì)態(tài)勢預(yù)期不清晰或經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，私人資本不會增加投資或減少投資，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)態(tài)勢更加惡劣。因此，為了保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)穩(wěn)定增長，地方政府會借助投融資平臺公司向社會提供公共產(chǎn)品以反向調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維持私人資本的經(jīng)濟(jì)信心及合理回報(bào)預(yù)期。當(dāng)然，規(guī)范運(yùn)行的投融資平臺，會使地方政府提供公共產(chǎn)品的行為更有效率。

(三)區(qū)域競爭的需要

當(dāng)前，在我國市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)社會改革中，區(qū)域政府之間的競爭，會越來越明顯地改變區(qū)域經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)。地方政府作為理性參與主體，同樣追求效用最大化。在不同地區(qū)之間的競爭當(dāng)中，相對弱勢方邊緣化態(tài)勢會愈加明顯，強(qiáng)勢方將更容易吸納各種資源加盟。此外，當(dāng)樸素的、封閉的、鄉(xiāng)土的傳統(tǒng)思想觀念，被功利的、包容的、開放的市場經(jīng)濟(jì)思潮顛覆后，我國公民逐漸具備對當(dāng)?shù)卣媚_投票的權(quán)利 (用手投票權(quán)利暫時(shí)還不完備)，當(dāng)他們察覺某一區(qū)域擁有競爭優(yōu)勢時(shí)，會導(dǎo)致資金、技術(shù)、人才、資源紛紛流向優(yōu)勢區(qū)域。如果某一地方政府不愿意成為競爭中的失敗者，他們必須積極規(guī)范發(fā)展融資平臺，從而改善投資環(huán)境、提高區(qū)域競爭能力。

四、規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的思路

地方政府融資平臺，在提供公共產(chǎn)品、提升居民福利水平、提高中央政府宏觀調(diào)控績效、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的長期可持續(xù)發(fā)展方面，發(fā)揮著重要作用。因此，在多種因素制約下，不能因?yàn)榈胤秸谫Y平臺在現(xiàn)實(shí)運(yùn)營中存在問題就予以徹底否定，而應(yīng)清醒和辯證地看待其在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的不可替代的作用。應(yīng)該從戰(zhàn)略的高度上，用一種前瞻性、戰(zhàn)略性、全局性的思路去規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺;研究思路應(yīng)從轉(zhuǎn)變地方政府職能出發(fā)，分析市場經(jīng)濟(jì)深化條件下地方政府職能的投融資實(shí)現(xiàn)過程，探討地方政府投融資與地方經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)健康增長的關(guān)系，總結(jié)出地方政府投融資的合理模式。要明晰地方政府融資平臺的市場定位，切實(shí)做到政企分開，使融資平臺成為真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)完備的自由企業(yè)，經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)定位于經(jīng)營性公共產(chǎn)品領(lǐng)域，為此必須重塑地方官員政績考評體系。通過借鑒國內(nèi)外地方政府投融資經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建和設(shè)計(jì)有效制度以規(guī)范發(fā)展我國政府投融資平臺。

(一)轉(zhuǎn)換地方政府職能

長期以來，在民營經(jīng)濟(jì)還沒有充分壯大時(shí)，我國地方政府承擔(dān)起了“增長型政府”和“建設(shè)型政府”的角色，而其借助的主要工具就是形形色色的投融資平臺等國有公司。然而，在當(dāng)前民營經(jīng)濟(jì)已充分發(fā)展，我國市場化改革已進(jìn)入深水區(qū)時(shí)，政府應(yīng)退出競爭性領(lǐng)域，做好市場經(jīng)濟(jì)的制度建設(shè)者、仲裁者、服務(wù)者的角色。地方政府融資平臺要服務(wù)于地方政府職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)專門定位于外部性很強(qiáng)的地方基礎(chǔ)性和公益性領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資建設(shè)。

(二)做到政企分開

現(xiàn)實(shí)中，地方政府融資平臺是地方政府意志的貫徹者和落實(shí)者，是地方政府東拼西湊形成的一個(gè)融資抵押品，并不是人格化的法人意義上的自由企業(yè)。規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺，必須讓其從一個(gè)虛擬的融資符號變成真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)完備的自由企業(yè)。其經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)是地方政府界定的外部性很強(qiáng)的領(lǐng)域，但其具有完備的經(jīng)營管理及投融資決策權(quán)力，地方政府僅需監(jiān)管其公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)績效，不干涉其獲取正當(dāng)合法利益的一切舉動(dòng)及制度安排。

(三)經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)定位于經(jīng)營性公共產(chǎn)品領(lǐng)域

地方政府必須堅(jiān)定地承擔(dān)純公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，并通過財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)，即使讓融資平臺公司參與也必須在合法招投標(biāo)基礎(chǔ)上，滿足融資平臺公司合理合法的利益訴求。但對于經(jīng)營性公共產(chǎn)品領(lǐng)域，由于多具有自然壟斷的性質(zhì)，不確定因素較強(qiáng)，私人資本無力或不愿介入，因此，融資平臺公司必須承擔(dān)該領(lǐng)域的投資、建設(shè)、管理、使用的責(zé)任，地方政府應(yīng)不干涉其追求合理利潤回報(bào)的訴求，但應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管其提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量和提供服務(wù)的績效。

(四)重塑地方官員政績考評體系

在當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)體制下，由于激烈的地方政府競爭和政治錦標(biāo)賽的現(xiàn)實(shí)官場生態(tài)，地方官員必須借助于融資平臺公司進(jìn)行過度投融資行為，以創(chuàng)造政績。必須改變當(dāng)前這種扭曲的投融資政績觀，因此，地方官員政績考評必須考慮當(dāng)?shù)氐墓娫u價(jià)，政績評價(jià)應(yīng)考慮到培育和提升當(dāng)?shù)靥厣秃诵母偁幠芰?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)環(huán)境有機(jī)協(xié)調(diào)并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺的制度設(shè)計(jì)

我國現(xiàn)實(shí)國情決定地方政府融資平臺的主基調(diào)應(yīng)該是在發(fā)展中求規(guī)范，在規(guī)范中求發(fā)展，應(yīng)從下述方面探討促進(jìn)地方政府融資平臺規(guī)范發(fā)展的制度設(shè)計(jì)。

(一)完善我國地方政府融資平臺績效評價(jià)及管理體系

地方政府融資平臺是提供經(jīng)營性公共產(chǎn)品的企業(yè)，對其的績效評價(jià)既要考察經(jīng)濟(jì)績效并進(jìn)行成本收益分析，也要考察生態(tài)績效、社會績效、可持續(xù)發(fā)展績效。在上述四方面的績效考核中，經(jīng)濟(jì)績效是第一追求目標(biāo)，社會效益則是企業(yè)必須承擔(dān)的社會公共責(zé)任。應(yīng)考慮完善地方政府融資平臺管理體系，這主要涉及對地方政府的規(guī)制。規(guī)制地方政府投融資行為的最有效手段，是要讓地方公眾有能力決定地方官員的政治前途，地方政府只能通過經(jīng)濟(jì)手段來引導(dǎo)平臺公司運(yùn)營。

(二)組建全國性的政策金融機(jī)構(gòu)以承接全國地方政府融資平臺債務(wù)

應(yīng)該承認(rèn)，融資平臺所投向的公共產(chǎn)品領(lǐng)域絕大多數(shù)資產(chǎn)優(yōu)良，不乏能產(chǎn)生穩(wěn)定性收益的公共項(xiàng)目。但是，其中也不乏純公共投資項(xiàng)目、“形象工程”、“政績工程”、“面子工程”、“腐敗工程”等項(xiàng)目。因此，單就某個(gè)地方政府而言，確實(shí)風(fēng)險(xiǎn)巨大，但如果把地方政府借助融資平臺所投資的全部項(xiàng)目都放進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目筐，由于優(yōu)勢項(xiàng)目可以彌補(bǔ)少數(shù)問題項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，從總體而言組合后的項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)卻可以控制。因此，成立全國性政策金融機(jī)構(gòu)以承接地方政府融資平臺全部的資產(chǎn)負(fù)債，宏觀風(fēng)險(xiǎn)由國家予以控制和化解。這樣，地方政府就可以擺脫巨額隱形債務(wù)的壓力，融資平臺公司才能真正重新構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)完備的企業(yè)制度。

(三)構(gòu)建和諧共贏的公私合作伙伴關(guān)系機(jī)制

規(guī)范運(yùn)作的融資平臺公司必須通過股權(quán)或債權(quán)的方式，引進(jìn)私人資本(包括內(nèi)資或外資)，充分利用私人資本管理經(jīng)驗(yàn)和對市場的敏感度來提高經(jīng)營效益。同樣，私人資本參與融資平臺公司的程度越深就越能完善其企業(yè)制度，越能抵御政府干預(yù)之手扭曲融資平臺公司的正常經(jīng)營。融資平臺公司有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期及合理的投資回報(bào)，社會公眾的閑余資金也可以通過產(chǎn)業(yè)投資基金及證券化資產(chǎn)進(jìn)入融資平臺公司，可形成融資平臺公司、社會法人資本、社會公眾資本良性互動(dòng)的社會公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

(四)完善政府投融資責(zé)任追究制度

當(dāng)前，地方政府過度性投融資可以說是一種非理性態(tài)勢下的理性行為，主要原因是我國對地方政府過度投融資行為及其后果缺乏追責(zé)機(jī)制。因此，必須構(gòu)建和完善對地方政府投融資責(zé)任的追究制度，明確規(guī)定責(zé)任追究的啟動(dòng)程序及責(zé)任追究的條件、內(nèi)容、方式、方法等，必須規(guī)定地方政府投融資考評指標(biāo)體系，科學(xué)合理地設(shè)定硬性考評指標(biāo)，規(guī)定紅線，如超過或不達(dá)標(biāo)，地方政府主要官員和直接責(zé)任官員將無條件免職或降級使用。至于在投融資過程中出現(xiàn)的違反程序及腐敗等違法行為，明確終身追責(zé)制度，杜絕少數(shù)官員的僥幸心理和投機(jī)行為。

(五)構(gòu)建和完善地方政府融資平臺全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度

當(dāng)前，我國地方政府借助融資平臺進(jìn)行融資及公共投資項(xiàng)目運(yùn)作，必須建立嚴(yán)格透明的操作程序和全過程、多層次、內(nèi)外有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管體系。我國應(yīng)制定系統(tǒng)的法律法規(guī)，對地方政府公共投資項(xiàng)目的全過程監(jiān)管進(jìn)行規(guī)制，明確具體監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，避免監(jiān)管缺位。要加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)對地方政府公共投資項(xiàng)目的外部監(jiān)管，如鼓勵(lì)和引導(dǎo)貸款銀行、監(jiān)理咨詢公司、保險(xiǎn)公司、行業(yè)協(xié)會等加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。引入轄區(qū)公眾民主監(jiān)督機(jī)制，使地方政府融資平臺行為及公共投資項(xiàng)目真正成為“陽光下的行動(dòng)”。

(六)規(guī)范和完善地方政府投融資行為的市場化機(jī)制

地方政府融資及公共投資行為應(yīng)具有合理性和長期性，不能因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)就完全否定和摒棄，應(yīng)合理疏通，加強(qiáng)監(jiān)管，完善制度化、陽光化、可持續(xù)化的地方政府舉債機(jī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，完善政策性銀行體系，適時(shí)允許地方政府發(fā)行債券是良好的應(yīng)對之策。因此，以國家開發(fā)銀行為主體，構(gòu)建主要服務(wù)于地方政府融資的區(qū)域性公共銀行體系，并完善地方政府發(fā)行地方債券的制度，建立和完善地方政府財(cái)政信譽(yù)評級市場，讓市場力量來約束地方政府投資和信貸的沖動(dòng)。

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