村莊社區(qū)化管理與村民民主參與

■吳愛萍

自1887年德國社會學(xué)家滕尼斯在《社區(qū)與社會》一書提出“社區(qū)”概念以來，歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，加強(qiáng)社會管理已成為現(xiàn)代社會發(fā)展的世界性趨勢。在西方發(fā)達(dá)國家，社區(qū)作為整個社會發(fā)展的一個基礎(chǔ)平臺，已經(jīng)被提升到國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，達(dá)到了很高的發(fā)展水平。自20世紀(jì)80年代以來，我國的許多大中城市也掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮。進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)流動人口的大量增加給城市社會管理帶來了新難題，而傳統(tǒng)的城市社區(qū)管理模式和村莊管理模式均不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求。為破解城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的城市管理難題，2010年初，北京市大興區(qū)率先在流動人口較多的西紅門鎮(zhèn)16個村莊探索實(shí)行了“村莊社區(qū)化管理”模式，通過治安防范自治化、公共管理有序化、出租房屋規(guī)范化和流動人口常住化等措施的實(shí)施，極大地改善了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、公共生活環(huán)境和治安狀況，在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面進(jìn)行了積極有效的探索。

然而，村莊社區(qū)化管理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的嶄新課題。當(dāng)前，中國的城市化進(jìn)程已進(jìn)入加速期，伴隨著城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，人口從農(nóng)村向城市的流動必將呈增加趨勢，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的管理問題將愈顯重要和緊迫。如何在前期卓有成效的實(shí)踐基礎(chǔ)上，將村莊社區(qū)化管理推向深入，這是政府部門面臨的一個新難題。本人認(rèn)為，充分發(fā)揮村民在社區(qū)管理中的主體作用，應(yīng)該是村莊社區(qū)化管理未來的發(fā)展趨勢和走向，因?yàn)榇迕竦拿裰鲄⑴c不僅是村莊社區(qū)化管理模式得以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件，更是今后推動村莊社區(qū)化管理進(jìn)一步發(fā)展的重要因素和深入推進(jìn)村莊社區(qū)化管理的必然要求。

一、村莊社區(qū)化管理:村民民主參與的新路徑

北京市大興區(qū)推行的村莊社區(qū)化管理，旨在借鑒城市社區(qū)管理模式，對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)進(jìn)行服務(wù)和管理。這主要是緣于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)存在人口聚集過多，流動人口與戶籍人口比例倒掛的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致這些地區(qū)公共生活環(huán)境惡化和社會治安等一系列問題頻發(fā)?；趯χ伟卜揽睾土鲃尤丝诘姆?wù)管理及村莊“私搭亂建”等問題的考慮，政府著手對這些地區(qū)實(shí)施村莊社區(qū)化管理。

從宏觀層面看，村莊社區(qū)化管理是在政府部門主導(dǎo)推動下自上而下實(shí)施的，即在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，借助綜治維穩(wěn)工作中心的平臺，在其他政府部門的配合下，將社會建設(shè)、社會服務(wù)管理工作與安全穩(wěn)定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排。然而，隨著村莊社區(qū)化管理模式的推行和實(shí)踐，我們對其又有了新的解讀。誠然，村莊社區(qū)化管理模式是在黨和政府的指導(dǎo)和支持下進(jìn)行的，但政府在社區(qū)管理中發(fā)揮的只是引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)的作用，旨在為村莊社區(qū)化管理的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境;村莊社區(qū)化管理確實(shí)借鑒了城市社區(qū)管理的形式，但另一方面卻賦予了其新的內(nèi)涵，它在提供管理和服務(wù)的同時，也為村民的民主參與提供了一條新的路徑。

就村莊社區(qū)化管理而言，它是一個互動的過程，因?yàn)樗耙鉀Q的問題不僅僅限于社會治安管理，而是要從根本上解決具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征、地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的大都市郊區(qū)農(nóng)村問題，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使得農(nóng)民享有市民一樣的保障，打造和諧宜居宜業(yè)的農(nóng)村社區(qū)?！盵1](P8)而這一問題的解決如果單靠政府部門的力量是難以實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，在具體實(shí)施中我們也能發(fā)現(xiàn)村莊社區(qū)化管理模式并非簡單的政府單方行為，“而是通過橫向縱向的互動、商討、合作及確立認(rèn)同等方式施行對公共事務(wù)的管理。”[2](P10)在這個過程中，它充分發(fā)揮了群眾參與社會管理的基礎(chǔ)性作用。政府是從村民的利益角度出發(fā)，是在尊重民意，順應(yīng)民情，并通過召開村民代表大會等有效形式，廣泛征求了包括流動人口在內(nèi)的群眾意見并達(dá)成共識的基礎(chǔ)上推行的。在村莊社區(qū)化管理模式下，由于村民的參與介入使得該模式的推行具備了廣泛的群眾基礎(chǔ)，它不僅充分尊重了村民和暫住流動人口的民主權(quán)利，確保了村莊社區(qū)化管理模式的有效推行，也在客觀上推動并豐富了村民的民主參與實(shí)踐。

此前相當(dāng)長一段時期內(nèi)，由于村民難以找到一種有效的民主參與途徑，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)村民參與的組織化程度相對較低。而村莊社區(qū)化管理模式的推行在一定程度上滿足了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)村民參與政治的社會需求，在一定程度上提升了村民參與的組織化程度，這對于進(jìn)一步完善村莊社區(qū)化管理模式和深化村莊社區(qū)化管理工作具有重要意義。

二、村莊社區(qū)化管理模式下村民民主參與的必要性

民主參與是指“公民通過合法的途徑和方式，對國家的政治構(gòu)成、政治運(yùn)作、政治決策、政治結(jié)果的關(guān)心、利益表達(dá)和施加影響的行為及過程?！盵3](P164)從各個層次擴(kuò)大公民有序的政治參與，保障人民依法管理社會事務(wù)，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，這是黨的十六屆六中全會作出的重大戰(zhàn)略決策。在此基礎(chǔ)上，黨的十七大提出要拓寬民主參與的渠道，黨的十八大則提出要完善基層民主制度這一重大任務(wù)，要提高農(nóng)村公共事務(wù)、公益性事業(yè)的自我管理水平和調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會治安的自覺性。要擴(kuò)大有序參與，更多地吸收城鄉(xiāng)居民參與基層事務(wù)的管理，就涉及基層群眾利益的事務(wù)廣泛聽取居民的意見和建議。

村莊社區(qū)化管理模式下，村民民主參與則是指村民在相關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，根據(jù)自身利益需要參與村莊社區(qū)化建設(shè)和管理的過程。現(xiàn)階段，加大村民有效參與力度是深化村莊社區(qū)化管理的必然要求和重要保障，它有助于實(shí)現(xiàn)政府和社區(qū)村民之間的良性互動，能夠最大限度地滿足村民的合理訴求和實(shí)現(xiàn)村民的切身利益。

村莊社區(qū)化管理自2010年在北京推行以來發(fā)展至今，離不開村民的民主參與。這種新的管理模式實(shí)施以來，農(nóng)民的生活環(huán)境和生活方式都發(fā)生了改變，它在重組村民生活空間的同時，也在逐步改變社區(qū)村民的政治生活方式。從村莊到社區(qū)，與村莊不同的是，“社區(qū)是指在一定范圍區(qū)域內(nèi)發(fā)生社會活動，產(chǎn)生社會聯(lián)系，有著特定的生活方式并且具有成員歸屬感的人群所組成的具有相對獨(dú)立性的社會生活共同體?！盵4](P12－14)這個共同體要求村民真正參與到社區(qū)公共事務(wù)的建設(shè)和管理中來，成為村莊社區(qū)化建設(shè)的主體。因?yàn)榇迩f社區(qū)化管理和建設(shè)過程中涉及的各項(xiàng)事務(wù)，如深化村民自治、繁榮農(nóng)村社區(qū)文化、構(gòu)建社會保障等都離不開村民的民主參與。否則，村莊社區(qū)化管理不可能獲得堅(jiān)實(shí)的主體性支撐，其推行效果也將很難達(dá)到令人滿意的狀態(tài)，該模式的深入推進(jìn)也必然會受到挑戰(zhàn)。

實(shí)際上，在村莊社區(qū)化管理模式下，村民的民主參與是政府提供的公共服務(wù)和村民需求實(shí)現(xiàn)成功對接的必需。因?yàn)樗械墓芾砘顒佣紩饔糜诒还芾碚?，只有讓作為利益相關(guān)者的村民，參與相關(guān)問題的討論和決策，相關(guān)政策才能有效實(shí)施并更趨完善。村民通過參與社區(qū)公共事務(wù)的管理和決策，一方面可以了解政府機(jī)構(gòu)相關(guān)事務(wù)的運(yùn)作過程，另一方面又可對社區(qū)公共事務(wù)實(shí)施監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)雙方政治溝通的良性循環(huán)。

村莊社區(qū)化管理模式下，政府雖然是社區(qū)公共服務(wù)的主要提供者，但村民是社區(qū)的主體，村莊社區(qū)化建設(shè)的著眼點(diǎn)和根本點(diǎn)，必然是與村民切身利益聯(lián)系最緊密的問題。社區(qū)服務(wù)和管理必須體現(xiàn)村民的意志和要求，這是發(fā)達(dá)的社區(qū)管理的基本要求。因此，只有關(guān)注社區(qū)村民的需求，加大村民民主參與的力度，在此基礎(chǔ)上包容并整合村民的利益訴求，才能掃除民意溝通的障礙，形成民意暢通的良好氛圍，也只有在這種氛圍和程序下形成的公共決策，才能得到村民的理解和支持。

通過北京近年來的成功實(shí)踐，我們可以看到村莊社區(qū)化管理模式的實(shí)施，已經(jīng)推進(jìn)到豐富內(nèi)涵和深化管理的階段。在這一時期，村民的民主參與恰恰是村莊社區(qū)化建設(shè)與管理深入推進(jìn)的必然要求和重要保障，因?yàn)榇迕衩裰鲄⑴c的作用不僅僅體現(xiàn)在對于社區(qū)公共管理事務(wù)的抉擇，更多的是體現(xiàn)在村莊社區(qū)化管理的過程中。

當(dāng)然，現(xiàn)階段村民的民主參與還離不開政府的積極組織和引導(dǎo)，但這也是由我國現(xiàn)實(shí)國情所決定的，更是循序漸進(jìn)推進(jìn)社會主義基層民主政治必經(jīng)的階段。

三、村莊社區(qū)化管理模式下村民民主參與的具體體現(xiàn)

黨的十七大把發(fā)展基層民主定位為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程，并指出:“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”實(shí)際上，在村莊社區(qū)化管理模式下，對基層民主權(quán)利的運(yùn)用和行使構(gòu)成了村民民主參與的基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，村民民主參與的過程也正是村民基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的過程。在具體實(shí)施過程中，村莊社區(qū)化管理模式正是通過“參與”的方式將社區(qū)化管理的權(quán)限下放給社區(qū)，通過村委會宣傳、政府出資和村民自決等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)村民的自我管理、自我服務(wù);而社區(qū)村民則可以根據(jù)自己的需要和實(shí)際情況，選擇適合自己的社區(qū)參與方式。

在發(fā)達(dá)國家的社區(qū)管理活動中，社區(qū)居民主要是通過參加社區(qū)會議和社區(qū)聽證會等方式，來參與社區(qū)管理?，F(xiàn)階段，在村莊社區(qū)化管理模式下，社區(qū)村民參與的具體形式，主要表現(xiàn)為參與社區(qū)的服務(wù)管理和決策，這在村莊社區(qū)化管理的諸多環(huán)節(jié)均有所體現(xiàn)。

在《村民自治章程》和《村規(guī)民約》的制定過程中，村民們積極參與其中，“通過起草初稿、征求意見、修改完善、村民表決等步驟，將符合村內(nèi)實(shí)際的管理辦法以文字形式固定，為村務(wù)管理提供統(tǒng)一的依據(jù)，在日后規(guī)范村民日常行為、預(yù)防矛盾發(fā)生等方面發(fā)揮了顯著作用?！盵5]

為實(shí)現(xiàn)村民自治管理規(guī)范化目標(biāo)而制定的民主決策“八步法”工作程序，則從制度層面要求村民積極參與社區(qū)重大問題的決策。從提出議題、議定初步方案、廣泛征求意見、聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府意見，到形成決議、公告、組織實(shí)施和公開落實(shí)情況，“八步法”的工作程序如果沒有村民的民主參與，根本不可能真正實(shí)施。

在推行村莊社區(qū)化管理的過程中，建立健全社區(qū)治安防控體系，實(shí)現(xiàn)安全秩序標(biāo)準(zhǔn)化是重要的一環(huán)。而社區(qū)治安防控體系的建立健全除了要做實(shí)做強(qiáng)村莊綜治維穩(wěn)中心外，仍然離不開村民的參與，它需要借力由村民積極參與其中的群防群治防控網(wǎng)絡(luò)。群防群治網(wǎng)絡(luò)體系下的巡防站、流管站和民調(diào)室的工作人員大都是由本村村民擔(dān)任，尤其是民調(diào)室，更是需要挑選一些德高望重的村民進(jìn)行矛盾糾紛的調(diào)解工作。以北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)村莊社區(qū)化管理的首個“試點(diǎn)村”——大生莊村為例，實(shí)施村莊社區(qū)化管理以來，村里“配齊了流動人口的5‰、實(shí)有人口的2．5‰比例的巡防隊(duì)員和流動人口管理員兩支村莊專職防范力量，及指導(dǎo)職責(zé)的社區(qū)民警，明確職責(zé)任務(wù)，規(guī)范工作環(huán)節(jié)?！盵6]這是村民參與社區(qū)管理的具體體現(xiàn)。

網(wǎng)格化管理也體現(xiàn)了村莊社區(qū)化管理模式下村民積極參與的特色。這種管理方式是“借助村‘兩委’成員分片包戶、居民代表定期入戶等自治制度，實(shí)現(xiàn)每個網(wǎng)格至少有一名黨員或一名村民代表，以網(wǎng)格管理員作為信息員，讓群眾身邊的人做群眾工作?！盵5]

在推行村莊社區(qū)化管理的村莊，北京市大興區(qū)還試行了房屋中介式管理，其中出租房屋標(biāo)準(zhǔn)的制定環(huán)節(jié)，也是要求村民積極參與相關(guān)問題的決策。從村民房屋出租的具體標(biāo)準(zhǔn)到出租房屋后需承擔(dān)的責(zé)任以及禁租的具體情形等，都需要經(jīng)過村民代表大會審議后表決通過，旨在通過村民自律自治來確?！耙苑抗苋恕?。

隨著村莊社區(qū)化管理在北京市范圍的推廣，越來越多的村民能夠參與到村莊的社區(qū)化管理中來。但是，受制于諸多因素的影響，現(xiàn)階段村民參與現(xiàn)狀并不盡如人意。以北京市第一個實(shí)施村莊社區(qū)化管理的自然村——大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)大生村為例，在一次有關(guān)村民參與度的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，有數(shù)據(jù)表明村民“參與村莊重大決策的占26．92%，參與村委會選舉的占38．46%，參與監(jiān)督干部的占23．08%，從總體上看，社區(qū)化管理中村民的參與度并沒有達(dá)到理想的狀態(tài)，基本上還是按照上級領(lǐng)導(dǎo)的指示去管理，村民是被動的接受者。”[1](P25)

四、結(jié)語:民主參與視角下推進(jìn)村莊社區(qū)化管理的策略選擇

村莊社區(qū)化管理涉及基層社會管理工作的方方面面，深入推進(jìn)村莊社區(qū)化管理對于實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的全面建成小康社會，全面深化改革開放的目標(biāo)，具有重要意義。

從當(dāng)前看，自村莊社區(qū)化管理模式推行以來，安全有序的村莊秩序和保護(hù)村民及流動人口合法權(quán)益的預(yù)期目標(biāo)，已基本實(shí)現(xiàn)。然而，借鑒發(fā)達(dá)國家在社區(qū)管理方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，就村莊社區(qū)化管理的實(shí)質(zhì)和目標(biāo)而言，則遠(yuǎn)不止如此，它應(yīng)該是在不斷增強(qiáng)村民社區(qū)認(rèn)同的基礎(chǔ)上致力于實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的自治管理，實(shí)現(xiàn)村民參與和社區(qū)管理的有機(jī)統(tǒng)一。基于村民民主參與的視角，本人認(rèn)為有三個方面需要我們加以關(guān)注。

第一，以村民共同利益為抓手，通過宣傳教育和成立社區(qū)組織等方式，強(qiáng)化村民的社區(qū)意識和民主參與意識，調(diào)動村民的積極性，引導(dǎo)村民參與到社區(qū)的建設(shè)與管理中來。

社區(qū)村民主動參與意識不強(qiáng)，是村莊社區(qū)化管理和建設(shè)中存在的主要問題之一，這是由中國的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)背景決定的。這就需要通過宣傳教育等方式讓社區(qū)觀念深入村民心中，讓村民了解社區(qū)與自己的學(xué)習(xí)、工作和家庭生活的利害關(guān)系，同時還要以村民共同利益為抓手，激發(fā)村民的政治理性和參與社區(qū)公共事務(wù)管理的主動性。只有建立起牢固的社區(qū)意識，才能通過社區(qū)治理培育村民的參與精神，才能引導(dǎo)村民積極參與社區(qū)事務(wù)管理。[7]

此外，韓國在20世紀(jì)70年代開展的社區(qū)發(fā)展運(yùn)動即“新村運(yùn)動”的成功，也可以為我們提供一些有益的借鑒。韓國的“新村運(yùn)動”也是以“村”為單位推行的，為激發(fā)村民參與社區(qū)發(fā)展的積極性，當(dāng)時成立了許多諸如新村領(lǐng)袖、新村婦女和新村青年之類的協(xié)會組織，它們在推動村民參與社區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。

第二，增強(qiáng)村民的政治效能感，擴(kuò)大社區(qū)村民的知情權(quán)，為村民參與村莊社區(qū)化管理提供前提條件。

加大村民民主參與的力度，必須切實(shí)保障村民的知情權(quán)，增強(qiáng)村民的政治效能感。政治效能感是指“一個人認(rèn)為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力。一般來說，政治效能感強(qiáng)的人比政治效能感弱的人會更多地參與政治?！盵8](P6)村民的知情權(quán)則直接關(guān)乎村民參與的有效性。為此相關(guān)政府部門要不斷完善社區(qū)村務(wù)公開制度，切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)工作的透明度，及時公布村莊社區(qū)化管理的相關(guān)資訊，保證社區(qū)村民的知情權(quán)和參與權(quán)。這既是村民參與村莊社區(qū)化管理的前提，又是推動村莊社區(qū)化管理的必要程序，否則村民的民主參與就可能流于形式。

第三，建立健全村民參與機(jī)制，為村民參與村莊社區(qū)化管理提供制度保障。

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)指出，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。作為基層群眾自治的重要一環(huán)，完善的社區(qū)村民參與機(jī)制對深入推進(jìn)村莊社區(qū)化管理意義重大。只有建立健全完善的社區(qū)村民參與機(jī)制，對村民參與村莊社區(qū)化管理的各個環(huán)節(jié)和相關(guān)事項(xiàng)如參與方式、具體步驟、參與的深度和廣度等做出詳細(xì)的規(guī)定或建議并落到實(shí)處，才能為村民參與社區(qū)管理提供制度保障，才能保障村民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，真正發(fā)揮他們在村莊社區(qū)化管理模式下的主體作用。

[1]曹靜．大城市郊區(qū)村莊農(nóng)村社區(qū)管理研究——以北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)為例[D]．北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2012．

[2]王霞．我國農(nóng)村社區(qū)管理模式研究[D]．合肥:安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011．

[3]聶運(yùn)麟．政治現(xiàn)代化與政治穩(wěn)定[M]．武漢:湖北人民出版社，2000．

[4]孟臨，韓狄明．中國城市社區(qū)建設(shè)與管理概論[M]．上海:上海教育出版社，1998．

[5]北京市推進(jìn)村莊社區(qū)化管理典型案例綜述[EB/OL]．人民網(wǎng)，2012 －01－30，(10)．

[6]莊慶鴻，李運(yùn)猛．中青在線——中國青年報[EB/OL]．北京大興“社區(qū)化管理村莊”實(shí)地探訪，2010－09－17．

[7]聶圣平．美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的啟示[J]．新疆師范大學(xué)學(xué)報，2012，(4)．

[8]肖唐鏢，王欣．影響農(nóng)民政治信任的因素分析:五省市60村調(diào)查(1999－2008)[J]．中國農(nóng)村觀察，2011，(6)．