中國(guó)思想庫(kù)在決策過程中的運(yùn)行邏輯及實(shí)現(xiàn)途徑

■徐梓彥

中國(guó)官方思想庫(kù)最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，并逐漸演變?yōu)檎降难芯繖C(jī)構(gòu)。它是為政府基于政策需求專門建立的體制內(nèi)的研究機(jī)構(gòu)，依附于我國(guó)行政管理體系，啟動(dòng)和運(yùn)行資金基本上都是由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)，賴以生存的課題也主要是由政府部門提供，作用的發(fā)揮大多是依靠政府來實(shí)現(xiàn)。

一、中國(guó)思想庫(kù)進(jìn)行決策的條件

(一)行政管理體系是發(fā)揮作用的首要條件

中國(guó)思想庫(kù)得以發(fā)揮作用的首要條件，是我國(guó)的行政管理體系。一是由于中國(guó)特殊的管理體制，中國(guó)思想庫(kù)的行政級(jí)別劃分相當(dāng)明確。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，是我國(guó)行政級(jí)別最高的思想庫(kù)，是國(guó)務(wù)院直屬的部級(jí)事業(yè)單位。由于其身份定位非常明確，屬于部級(jí)思想庫(kù)，這更有利于其在決策過程中發(fā)揮作用。二是該體系會(huì)為官方思想庫(kù)的籌建之初帶來第一筆啟動(dòng)資金，同時(shí)在運(yùn)行中給予穩(wěn)定的行政撥款，為思想庫(kù)的順利運(yùn)作提供一定的資金保障。如根據(jù)英國(guó)學(xué)者Sleeboom－Faulkner對(duì)《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院年鑒》的統(tǒng)計(jì)，由財(cái)政部撥付的中國(guó)社科院院級(jí)課題經(jīng)費(fèi)從2000年的1000萬元增加到2001年的3005萬元。[1](P159)三是該體系為官方思想庫(kù)與行政主管部門的溝通，提供了制度化的渠道。這些渠道對(duì)思想庫(kù)政策建議的輸送，起著舉足輕重的作用。

(二)政府官員是發(fā)揮作用的決定性條件

在我國(guó)官方思想庫(kù)實(shí)際運(yùn)行的過程中，思想庫(kù)距離最能掌握政策決策資源的人有多近，是其發(fā)揮作用的關(guān)鍵。中國(guó)官方思想庫(kù)獲得研究課題和經(jīng)費(fèi)的最大源頭是政府官員網(wǎng)絡(luò)，它能夠使思想庫(kù)獲得各種政府項(xiàng)目。中國(guó)官方思想庫(kù)研究課題，大多來自于政府主導(dǎo)下的委托研究項(xiàng)目。正是因?yàn)榇蟛糠盅芯空n題和經(jīng)費(fèi)都來自于政府，那么政府委托哪家機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究就成為關(guān)系各個(gè)思想庫(kù)生存發(fā)展的主要因素，而政府官員在進(jìn)行選擇的時(shí)候，又都傾向于那些和自己有密切往來的思想庫(kù)。

當(dāng)思想庫(kù)完成政府交辦委托的項(xiàng)目后，所形成的研究成果會(huì)以內(nèi)部報(bào)告的方式，提交給作為委托方的政府部門。由于這種報(bào)告具有相當(dāng)?shù)恼哚槍?duì)性，特別是政府已為其支付了相應(yīng)的研究經(jīng)費(fèi)，因此，這些政策思想就更容易受到政府官員關(guān)注，這就意味著思想庫(kù)在和政府部門進(jìn)行委托研究的時(shí)候，就已經(jīng)建立了影響力的實(shí)現(xiàn)渠道。

思想庫(kù)與官員之間的良好關(guān)系，使思想庫(kù)專家能夠在一般的交往中有更多的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的政策觀點(diǎn)。而政策決策者作為決策網(wǎng)絡(luò)中最重要的代理人，會(huì)給予熟識(shí)的研究者及其觀點(diǎn)更多的關(guān)注，這不僅因?yàn)樗麄兘?jīng)常有機(jī)會(huì)當(dāng)面聽到這些研究者的建議，而且當(dāng)他們?cè)陂喿x眾多研究成果時(shí)，會(huì)首先選擇那些他們熟識(shí)的和已經(jīng)享有知名度的研究者的報(bào)告。因此，官方思想庫(kù)擁有的政府官員資源的強(qiáng)大與否，是它的研究成果能否引起政府官員注意的決定性因素，也是其在決策過程中能否發(fā)揮作用的重要條件。

(三)媒體是發(fā)揮作用的外部條件

官方思想庫(kù)不同于其他一般的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，它不僅要提出自己的思想和觀點(diǎn)，而且還要努力用這些思想和觀點(diǎn)去影響社會(huì)大眾和政策決定者，這就需要借助媒體，形成一個(gè)多元而通暢的合作網(wǎng)絡(luò)。

在我國(guó)，媒體之所以對(duì)思想庫(kù)影響力的發(fā)揮具有提升作用，主要是因?yàn)檫@兩者之間存在著相互依賴的關(guān)系。一方面，我國(guó)媒體并不具備對(duì)重大事件或政策進(jìn)行獨(dú)立分析的能力，需要借助思想庫(kù)的觀點(diǎn)和研究成果;另一方面，就目前而言，我國(guó)官方思想庫(kù)還沒有足夠的能力去建立強(qiáng)大的媒體平臺(tái)，所以就需要借助媒體向公眾傳播政策思想。當(dāng)思想庫(kù)通過媒體向社會(huì)大眾輸送足夠的信息時(shí)，思想庫(kù)專家就足以成為公眾對(duì)某些事件觀點(diǎn)的引導(dǎo)者。因此，在我國(guó)官方思想庫(kù)和媒體的長(zhǎng)期交往合作中，思想庫(kù)通過構(gòu)建多元而通暢的合作機(jī)制，以此獲得研究成果的媒體發(fā)布渠道，并且通過媒體的社會(huì)職能間接影響政府決策者的政策觀點(diǎn)，以此發(fā)揮其在決策過程中的作用。如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的許多專家學(xué)者都與媒體工作者，保持著長(zhǎng)期的聯(lián)系，他們有些是平面媒體專欄的長(zhǎng)期供稿人，有些則是電視等媒體頻繁邀請(qǐng)的特約評(píng)論員。

(四)人才資源是發(fā)揮作用的重要條件

思想庫(kù)最重要的資源是人才，只有擁有大量的高質(zhì)量人才，該思想庫(kù)才能就某些影響社會(huì)發(fā)展的問題，提出科學(xué)合理且具有前瞻性的政策建議，從而更好地吸引政策決策者的眼球。以中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心為例，它們所擁有的強(qiáng)大的專家隊(duì)伍，就是其在決策過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用的重要條件之一。兩家研究機(jī)構(gòu)，擁有一大批全國(guó)最重量級(jí)的專家學(xué)者。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的學(xué)科分布更加全面，擁有幾乎所有人文和社會(huì)科學(xué)學(xué)科的專家，專家隊(duì)伍的學(xué)科多樣化，使得中國(guó)社會(huì)科學(xué)院能夠承接黨中央和國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部門經(jīng)常交辦的多種研究任務(wù)。而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，則更側(cè)重于國(guó)民經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域的研究工作。這些專家有的還兼任全國(guó)人大或全國(guó)政協(xié)重要職務(wù)，他們可以借助那些兼職身份向中央提供專家意見。正因?yàn)閾碛羞@些高素質(zhì)的專家隊(duì)伍，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心才能成為我國(guó)政策制定過程中的重要咨詢力量。

二、中國(guó)思想庫(kù)在決策過程中的運(yùn)行模式

王紹光曾根據(jù)政策議程提出者和民眾參與程度的不同，將政策議程的設(shè)置分為六種模式:關(guān)門模式，即民眾參與程度低，政策議程主要是由決策者本身提出;上書模式，即表現(xiàn)為來自于民間的建言者采取寫信的方式，給決策者擺事實(shí)、講道理來影響政策議程的設(shè)置;外壓模式，即更傾向于通過輿論壓力獲得社會(huì)民眾支持，從而對(duì)政策決策者形成足夠的壓力;動(dòng)員模式，即是政策決策者在進(jìn)行某項(xiàng)議程時(shí)，會(huì)想方設(shè)法地引起社會(huì)民眾的注意，并最大限度地爭(zhēng)取民眾的支持，該模式最重要的特點(diǎn)在于政策議程先于公眾議程的出現(xiàn);內(nèi)參模式，即主體主要是政府智囊團(tuán)和政策決策者，兩者互動(dòng)性較強(qiáng)，社會(huì)民眾基本沒有發(fā)揮作用;借力模式，即智囊團(tuán)提出建議之后會(huì)選擇公之于眾，借助輿論的力量來掃清決策者接受自己建議的障礙。

中國(guó)官方思想庫(kù)在參與政策制定過程時(shí)，因?yàn)槊癖妳⑴c程度、領(lǐng)導(dǎo)溝通方式以及媒體這三個(gè)維度發(fā)揮作用的不同而采取不一樣的方式。一是民眾參與度非常高，思想庫(kù)通過將問題的利益關(guān)系擴(kuò)展到社會(huì)民眾中，引起政府決策者的注意，即先散布到公眾議程，再介入政府議程。而這個(gè)特點(diǎn)與政策議程設(shè)置的動(dòng)員模式不同，因此，我們?cè)谶@里將排除動(dòng)員模式，采用科布提出的外在創(chuàng)始模式。二是內(nèi)參模式和借力模式，經(jīng)過比較研究，我們發(fā)現(xiàn)在這兩種模式中，思想庫(kù)作為政策建議的提出者在政策制定過程中發(fā)揮了巨大的作用，只是兩者在與決策者互動(dòng)時(shí)采取的方式不同，因而，也適合用來研究中國(guó)官方思想庫(kù)在決策過程中的作用。三是由于在外壓模式和上書模式中，政策建議者的身份與官方思想庫(kù)不符合，所以排除這兩種模式。綜上所述，中國(guó)官方思想庫(kù)在政策過程中發(fā)揮作用的模式主要有外在創(chuàng)始模式、內(nèi)參模式和借力模式。

(一)外在創(chuàng)始模式

中國(guó)官方思想庫(kù)在決策過程中發(fā)揮作用最重要的模式，就是外在創(chuàng)始模式。外在創(chuàng)始模式主要體現(xiàn)在思想庫(kù)在對(duì)某個(gè)社會(huì)問題非常關(guān)注后，然后將此問題中的利益關(guān)系努力向民眾中的其他團(tuán)體擴(kuò)展，以此來對(duì)政策決策者施壓，推動(dòng)政策議程的構(gòu)建。它最基本的特征在于，思想庫(kù)提出自己的觀點(diǎn)后，試圖通過各種手段把問題擴(kuò)散到社會(huì)公眾之中，使該問題獲得公眾議程的地位，以便對(duì)決策者產(chǎn)生足夠的影響，使問題能夠進(jìn)入正式議程。

在此模式中，中國(guó)官方思想庫(kù)發(fā)揮其作用的主要方式有:一是舉辦高層論壇和演講活動(dòng)，進(jìn)行政策思想官方交流;二是通過承擔(dān)相關(guān)課題后，定期出版期刊、成果快報(bào)、年度研究報(bào)告等，廣泛傳播思想庫(kù)的研究成果，借助媒介宣傳政策主張，影響社會(huì)思潮和決策環(huán)境;三是與政府、企業(yè)進(jìn)行人員交流，讓思想庫(kù)的專家直接成為決策者等等。

(二)內(nèi)參模式

中國(guó)官方思想庫(kù)在決策過程中作用發(fā)揮的另一重要模式，就是內(nèi)參模式。在這個(gè)模式中，各個(gè)思想庫(kù)通過各種渠道向決策者提出建議或者意見，并希望自己的建議最終能被列入到?jīng)Q策議程中。這個(gè)模式的最大特點(diǎn)就是，在整個(gè)過程中，思想庫(kù)的相關(guān)專家成員通常都不會(huì)努力去爭(zhēng)取公眾的支持，而更加看重的是政策決策者的賞識(shí)。在某些時(shí)候，他們甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因?yàn)閾?dān)心自己提出的意見建議遭到公眾的反對(duì)，最終導(dǎo)致決策者的否決。在這個(gè)模式里沒有公眾的參與，也沒有公眾與決策者的互動(dòng)，只有思想庫(kù)專家成員與決策者的互動(dòng)。

在內(nèi)參模式中，中國(guó)官方思想庫(kù)在決策過程中發(fā)揮作用的基本方式有以下三種:一是各個(gè)思想庫(kù)都有自己特定的內(nèi)參材料，并定時(shí)送給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者參閱;二是通過高層領(lǐng)導(dǎo)的直接指派，將相關(guān)任務(wù)指定給有關(guān)思想庫(kù)的研究成員，限時(shí)完成;三是通過各思想庫(kù)專家學(xué)者對(duì)相關(guān)官員的私人影響。這種方式體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是在一些非常重要的外交思想庫(kù)撰寫的內(nèi)參報(bào)告上，此類報(bào)告通常直接交給某些重要領(lǐng)導(dǎo)人或其秘書;二是在思想庫(kù)成員與領(lǐng)導(dǎo)私下接觸的談話、專題匯報(bào)中的外交設(shè)想中;三則是學(xué)者在研討會(huì)發(fā)言或某些活動(dòng)之后，因發(fā)表某類看法受到領(lǐng)導(dǎo)重視，奉命完成更為詳細(xì)的專題報(bào)告。[2]

(三)借力模式

中國(guó)官方思想庫(kù)發(fā)揮作用的第三種模式，就是借力模式。思想庫(kù)決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。一般來說，不管是在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，思想庫(kù)最不愿意的就是采取迂回的方式來影響政策決策者，而是希望能夠采取直接的方式。因?yàn)闆]有一個(gè)思想庫(kù)愿意得罪當(dāng)權(quán)者，因此采取這樣的方式會(huì)承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

一般而言，在中國(guó)官方思想庫(kù)決策過程中發(fā)揮作用的模式里，內(nèi)參模式是常態(tài)，借力模式并不常見。

三、中國(guó)思想庫(kù)在決策過程中的作用途徑

上面三種作用模式是中國(guó)官方思想庫(kù)決策過程的運(yùn)行模行中最典型的三種。而在其實(shí)際發(fā)揮作用的過程中，它們往往會(huì)形成不同的組合，形成不同的具體途徑。以中國(guó)社會(huì)科學(xué)院為例子，其大致從以下幾個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)其影響力。

(一)開展各種學(xué)術(shù)交流活動(dòng)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院長(zhǎng)期以來都堅(jiān)持開展對(duì)外學(xué)術(shù)交流的方針，也已取得了巨大的成果，其對(duì)外交流遍及世界80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，同國(guó)外約200多個(gè)社科研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、高等院校、基金會(huì)和政府有關(guān)部門建立了交流關(guān)系，與20多個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了交流協(xié)議。學(xué)術(shù)交流的方式多樣化，主要表現(xiàn)在互派學(xué)者考察訪問、開展合作研究、互派長(zhǎng)期留學(xué)進(jìn)修生、舉辦雙邊或多邊學(xué)術(shù)研討會(huì)、互邀學(xué)者講學(xué)等等。許多國(guó)家的元首、政府總理、內(nèi)閣長(zhǎng)官及政界、學(xué)界著名人士，都到中國(guó)社會(huì)科學(xué)院進(jìn)行訪問，這些精英的直接對(duì)話必將迸發(fā)出思想碰撞，從而拓寬社科院研究成員的學(xué)術(shù)視野，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，為社科院在決策過程中更好的發(fā)揮作用打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)發(fā)布課題研究成果

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，除組織各研究所承擔(dān)相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目外，還根據(jù)國(guó)家需要和各學(xué)科的特點(diǎn)及其發(fā)展，確定院重點(diǎn)項(xiàng)目和所重點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)，積極承擔(dān)國(guó)家有關(guān)部門提出或委托的國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中，具有全局意義的重大理論問題和實(shí)際問題的研究任務(wù)。重點(diǎn)研究項(xiàng)目通常是以課題組的形式進(jìn)行的，參加者根據(jù)自己的專業(yè)特長(zhǎng)接受院、研究所的委托或自愿選擇研究任務(wù)。許多重大課題，由多學(xué)科的學(xué)者參加，利用多學(xué)科綜合優(yōu)勢(shì)進(jìn)行研究。也有一部分科研業(yè)務(wù)人員，根據(jù)自己的專業(yè)方向和興趣，獨(dú)立地進(jìn)行研究。

(三)舉辦各種專題研討會(huì)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)論壇作為中國(guó)社科院影響力的顯性表現(xiàn)之一，是于2010年由中國(guó)社科院設(shè)立的，論壇參與者主要是中外知名學(xué)者、智庫(kù)和國(guó)際組織的專家、政府部門和企業(yè)界的代表。論壇還邀請(qǐng)中外政界、學(xué)界、經(jīng)濟(jì)界高層人士到會(huì)演講，與會(huì)議代表溝通、交流。論壇舉辦方式為每年召開一次年會(huì)和系列專題研討會(huì)，研討會(huì)主題將覆蓋社會(huì)科學(xué)、人文科學(xué)的主要學(xué)科領(lǐng)域。社科論壇的舉辦，對(duì)中國(guó)社科院在決策過程中作用的發(fā)揮具有重大意義，為政府在面對(duì)紛繁雜亂的信息輸入而無法做出正確有效的決策時(shí)，提供各種專業(yè)學(xué)者的觀點(diǎn)，為政策決策提供很好的智力支持。

(四)提供信息報(bào)送

信息報(bào)送工作是展現(xiàn)中國(guó)社科院重大現(xiàn)實(shí)問題研究成果的重要平臺(tái)，是發(fā)揮黨中央、國(guó)務(wù)院“思想庫(kù)”、“智囊團(tuán)”作用的重要渠道之一。中國(guó)社科院辦有專門向中央部委報(bào)送對(duì)策性研究成果和重要信息的《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院要報(bào)》，主要刊登社科界對(duì)重大問題進(jìn)行調(diào)查研究、分析論證、對(duì)策建議的稿件。近些年，中國(guó)社科院每年上報(bào)的各類信息稿件數(shù)百篇，其中許多建議和信息得到中央及有關(guān)部門的重視。

四、結(jié)論及政策啟示

通過分析，我們知道中國(guó)官方思想庫(kù)在決策過程中的運(yùn)行邏輯。同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)其所存在的不足:一是我國(guó)官方思想庫(kù)整體上還沒有形成自己的影響力機(jī)制和品牌聲譽(yù);二是我國(guó)官方思想庫(kù)對(duì)政府依賴性較強(qiáng)，缺乏自主選題、自由探索性的政策研究。我們應(yīng)該在政府、思想庫(kù)、公眾三個(gè)維度上努力著手:

第一，從政府的角度而言，各級(jí)政府部門要為思想庫(kù)的發(fā)展創(chuàng)造適宜的環(huán)境，在一定程度上形成思想自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。一要進(jìn)一步提高政府政策決策過程的透明度，要嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》的規(guī)定主動(dòng)公開公共信息，為思想庫(kù)向政府出謀獻(xiàn)策提供便利條件，要進(jìn)一步完善政策咨詢機(jī)制，為思想庫(kù)的生存發(fā)展創(chuàng)造更多的空間;二是政府要加大對(duì)公眾參政意識(shí)和能力的培養(yǎng)，提高社會(huì)公眾參政議政的能力，加強(qiáng)他們對(duì)思想庫(kù)的認(rèn)識(shí);三是政府要著力打造寬松的輿論空間，保證思想庫(kù)傳播渠道的暢通，讓各種思想庫(kù)的觀點(diǎn)和言論可以充分表達(dá)。

第二，從官方思想庫(kù)本身來說，一個(gè)思想庫(kù)在決策過程中能否發(fā)揮作用、究竟能發(fā)揮多大的作用，主要取決于該思想庫(kù)的政策建議是否具有“高質(zhì)創(chuàng)新性”，而這在很大程度上取決于它的運(yùn)行模式和人才質(zhì)量。因此，中國(guó)官方思想庫(kù)首先要構(gòu)建開放性的運(yùn)行模式。主要表現(xiàn)在兩方面，一是研究人員來源的開放性，中國(guó)官方思想庫(kù)要廣泛吸納世界各地的優(yōu)秀人才;二是加強(qiáng)與其他研究機(jī)構(gòu)和國(guó)外思想庫(kù)的合作，善于整合研究資源。既要保證官方思想庫(kù)正常的研究工作，又要增強(qiáng)研究的活力，而大量的流動(dòng)專家也會(huì)給研究注入新思想。要明確思想庫(kù)運(yùn)行時(shí)研究部門和學(xué)者的核心地位，其余各部門要以研究部門為中心，為研究部門服務(wù)，給學(xué)者創(chuàng)造寬松的研究環(huán)境。在資金來源上，除了政府資金外，還應(yīng)設(shè)立政策研究基金，在政府投入為主的基礎(chǔ)上通過法律制度鼓勵(lì)民間資本作為有力補(bǔ)充，并確保研究成果不受資金來源的影響。最后，中國(guó)官方思想庫(kù)要構(gòu)建層次多元化的信息傳播機(jī)制，讓思想庫(kù)的研究成果實(shí)現(xiàn)影響力的最優(yōu)化。

第三，從社會(huì)公眾角度來講，我國(guó)公眾的整體文化素質(zhì)和政治素質(zhì)整體上都不高，缺乏參政議政的意識(shí)或者技能。公眾在對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際某些問題的認(rèn)識(shí)上還停留在圍觀、情緒宣泄等簡(jiǎn)單層面上，缺乏理性。因此，我國(guó)公眾要改變崇拜權(quán)威、依附權(quán)威的思想，樹立參與型的思想和觀念，努力提高自己的政治文化素質(zhì)，使自己參政議政的意識(shí)更強(qiáng)，行為也更加理性。

[1]朱旭峰．中國(guó)思想庫(kù):政策過程中的影響力研究[M]．北京:清華大學(xué)出版社，2009．

[2]孫哲．中國(guó)外交思想庫(kù):參與決策的角色分析[J]．復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004，(4)．