制度成本理論視角下的“低成本城鎮(zhèn)化”探析

■李建斌 李 寒

黨的十八大報(bào)告提出，中國要走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化一經(jīng)提出，便引起了各界的極大關(guān)注與期待。相對新型城鎮(zhèn)化而言，既有的城鎮(zhèn)化模式存在什么問題?為何難以持續(xù)?鑒往知來，只有深刻認(rèn)識既有城鎮(zhèn)化模式的成敗得失，才能避開發(fā)展中的陷阱，找到適合我國當(dāng)前發(fā)展階段的新道路。

對過去30年我國城鎮(zhèn)化模式的評價(jià)，目前仍然存在很大爭議，這一模式的主要特點(diǎn)被概括為“低成本的城鎮(zhèn)擴(kuò)張”。所謂“低成本”，是指政府的征地成本低。在現(xiàn)行制度安排下，地方政府按“農(nóng)地”的標(biāo)準(zhǔn)低價(jià)征收農(nóng)村集體土地，“農(nóng)地”轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后，地價(jià)飆升。政府通過“低進(jìn)高出”獲得巨額土地增值收益，這即是“土地財(cái)政”。賀雪峰教授認(rèn)為，沒有“低進(jìn)高出”帶來的土地財(cái)政，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就不可能突飛猛進(jìn)，也就不可能有城市化的快速發(fā)展，現(xiàn)行制度雖不完善，但在快速城鎮(zhèn)化的今天，我國仍然必須堅(jiān)持低成本的城鎮(zhèn)化道路。[1]許多官員也認(rèn)為，土地出讓收入在地方財(cái)政收入中占很大比例，沒有這些資金，政府難以推動(dòng)城市建設(shè)、修建保障房。[2]

正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的，任何制度變遷在帶來一定收益的同時(shí)，亦會產(chǎn)生相應(yīng)的成本支出，評估一項(xiàng)制度的優(yōu)劣，應(yīng)當(dāng)綜合分析制度收益與成本分擔(dān)。所謂“低成本城鎮(zhèn)化”是僅僅站在地方政府的角度來衡量成本，若站在全局高度進(jìn)行綜合評估，便可以看到，這種城鎮(zhèn)擴(kuò)張模式因過度擠占其他主體的收益，導(dǎo)致政治成本、社會成本和生態(tài)成本畸高。成本分擔(dān)的不均衡產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面后果，積累了諸多的社會矛盾，最終導(dǎo)致既有城鎮(zhèn)化模式難以持續(xù)。因此，如何使我國城鎮(zhèn)化的成本分擔(dān)更趨合理，降低政治成本、社會成本和生態(tài)成本，是探尋新型城鎮(zhèn)化道路需要厘清的關(guān)鍵問題。

一、低成本的征地與高積累的土地財(cái)政

1978年我國城鎮(zhèn)化率僅為17．9%，2012年已達(dá)到52．6%，城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)超過7億。我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的基礎(chǔ)性制度條件，是土地公有基礎(chǔ)上的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，即農(nóng)村集體所有的土地只有被國家征收變?yōu)閲型恋睾螅拍茏鳛槌鞘薪ㄔO(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

現(xiàn)行的土地制度源于1986年出臺的《土地管理法》。該法的立法意圖是為了加快推進(jìn)城市化，讓地方政府能夠低成本地把農(nóng)村土地用于城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。為此，該法弱化了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)定國家出于公共利益需要可以將集體土地征收為“國有”，并以農(nóng)業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，法律還特意對征地補(bǔ)償?shù)纳舷薅窍孪拮鞒鲆?guī)定。1998年我國修正《土地管理法》時(shí)，失地農(nóng)民的安置補(bǔ)助上限，提高到不得超過土地被征收前三年平均畝產(chǎn)的30倍。但新法將原來的“協(xié)議征地”變?yōu)椤肮嬲鞯亍?，從而進(jìn)一步降低了農(nóng)地征收成本。實(shí)行“協(xié)議用地”時(shí)，土地出讓價(jià)格由用地單位與被征地村組協(xié)商確立，政府部門只起中介作用。實(shí)行“公告征地”后，由政府部門直接征地，政府和被征地的農(nóng)民與村集體之間沒有什么可協(xié)商的，政府把要征的耕地面積以及給予農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)告知他們即可。這樣，政府省略了與農(nóng)民談判的環(huán)節(jié)，可以強(qiáng)制并合法地從農(nóng)民那里獲得低價(jià)土地。有專家估算，改革開放以來，國家從農(nóng)村征收了1億多畝耕地，若按每畝10萬元計(jì)算，總價(jià)高達(dá)10多萬億元，但農(nóng)民實(shí)際得到的征地補(bǔ)償不超過7000億元。[3]

通過“低占高出”，地方政府最大限度地獲取了土地資本的增殖收益，實(shí)現(xiàn)了“以地生財(cái)”。當(dāng)前，土地出讓收入已成為地方政府預(yù)算外收益中最重要的部分，對政府財(cái)政穩(wěn)定有很大影響。從全國來看，2001年土地出讓金收入為2313億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的29．64%;到2007年，土地出讓金收入猛增至1．3萬億元人民幣，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的55．15%;2010年，全國土地出讓金收入更增至2．9萬億元，再創(chuàng)歷史新高。目前，各地地方財(cái)政收入的1/3，甚至一半以上都直接來源于土地出讓金。在“土地財(cái)政”的支撐之下，我國城鎮(zhèn)化走出一條“低成本的城市擴(kuò)張”之路，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市基礎(chǔ)設(shè)施也不斷完善。不過，低成本的城鎮(zhèn)化帶來諸多弊病，造成極大的隱憂，這種模式終將難以為繼。

二、農(nóng)地征收的政治成本

在土地財(cái)政規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，地方政府也支付了極高的政治成本。當(dāng)然，政治成本往往是以隱性的方式支付的。土地財(cái)政在很大程度上滯緩了政府行政體制改革的步伐，征地拆遷引發(fā)了大量的官民沖突，這些問題正在不斷侵蝕政府的公信力和合法性。

當(dāng)前我國行政體制改革進(jìn)展緩慢，關(guān)鍵原因在于不斷增長的土地財(cái)政削弱了政府機(jī)關(guān)改革的動(dòng)力，難以形成自我改革的激勵(lì)機(jī)制。在財(cái)源充足、旱澇保收的情況下，任何組織都不愿意做出改變，政府也不例外。政府的執(zhí)政方式、執(zhí)政水平與政府的財(cái)稅制度有密切的關(guān)聯(lián)。正如菲利浦·T．霍夫曼所指出的:現(xiàn)代財(cái)稅制度是建立現(xiàn)代政府的基本前提。[4](P2)傳統(tǒng)國家的財(cái)政收入以“租稅”為主，因而被稱為“租稅國家”;而現(xiàn)代國家是以“稅收”作為國家主要收入來源，是所謂的“稅收國家”。[5]我國傳統(tǒng)的土地制度是“普天之下莫非王土”，歷來不存在完整意義的“私有”土地產(chǎn)權(quán)。[6](P35)政府要向私人征稅，必須與納稅人進(jìn)行協(xié)商，征得納稅人或者其代表人的同意，為此政府的財(cái)政支出亦須公開透明，接受納稅人的監(jiān)督。正如布坎南所說:“只要一個(gè)人面臨著政府的稅收賬單，他同時(shí)就可以公開地對政府開支的各種議案進(jìn)行合理地評價(jià)?！盵7](P12)在此過程中納稅人的權(quán)利意識得以彰顯，征稅須經(jīng)得納稅人同意的理念逐漸被政府所接受，這被視為政府合法性的唯一來源。在這個(gè)意義上，稅收是現(xiàn)代民主制度興起的先決條件。

我國當(dāng)前的財(cái)政體制是“租稅制”與“稅收制”的混合制。土地使用者交給政府土地出讓金，相當(dāng)于土地的租金，也即是“土地財(cái)政”的來源。在地方政府的財(cái)稅結(jié)構(gòu)中，“土地財(cái)政”所占的比重超過一半，所以“租稅制”在我國的財(cái)稅體制中仍占有相當(dāng)重要的分量。由于政府的財(cái)政收入主要依賴出讓土地使用權(quán)，而非依靠公民個(gè)人直接納稅，因此行政機(jī)關(guān)沒有接受公眾制約的財(cái)稅壓力，也沒有主動(dòng)向社會公開財(cái)政狀況以獲取穩(wěn)定財(cái)源的動(dòng)力。與之對應(yīng)，公民大多不直接交稅，因而也缺乏“納稅人”的權(quán)利意識，這正是我國“公民社會”難以形成的重要原因。

一些地方官員為了最大限度地獲取本地區(qū)、本部門及私人的利益，無視失地農(nóng)民的基本權(quán)利和利益，征地補(bǔ)償不但偏低而且往往不到位，引起失地農(nóng)民的抗?fàn)帲瑢?dǎo)致群體性事件頻發(fā)，地方政府“維穩(wěn)”壓力極大。這些沖突導(dǎo)致地方政府的公信力與合法性受到嚴(yán)重的損傷，這也正是所謂的“低成本城鎮(zhèn)化”實(shí)際付出的高昂政治成本。

三、社會成本分析:二元結(jié)構(gòu)分化

在制度實(shí)踐中，各個(gè)群體的收益獲取與成本分擔(dān)往往不均衡，某些群體的所得可能建立在另一些群體所失之上。對此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家R．科斯提出了“社會成本”的分析概念。他認(rèn)為，權(quán)衡各種社會利益格局時(shí)，必須注意到，對某些方面有改進(jìn)的制度變遷往往導(dǎo)致其他決策的惡化，因此“在設(shè)計(jì)和選擇社會格局中，我們應(yīng)考慮總的效果”，“考慮各種社會格局的運(yùn)行成本”。[8](P52)

我國“低成本城鎮(zhèn)化”模式產(chǎn)生了類似的社會成本承擔(dān)問題，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張的制度成本主要向失地農(nóng)民和農(nóng)民工這兩大群體轉(zhuǎn)嫁，這種成本分擔(dān)模式有悖于城鎮(zhèn)化的基本邏輯。城鎮(zhèn)化本應(yīng)是將已脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，因而失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民應(yīng)是城鎮(zhèn)化的主要受益者。但現(xiàn)行的制度安排卻使這兩大群體實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的難度加大，他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的門檻極高，由此造成嚴(yán)重的社會失序。

失地農(nóng)民并沒有因?yàn)橥恋乇徽饔枚@得在城市生活的原始積累。土地對農(nóng)民具有雙重功能——生產(chǎn)資料和就業(yè)保障，農(nóng)民土地被征用后理應(yīng)換得相應(yīng)的職業(yè)收入和社會保障。但實(shí)際支付給農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，導(dǎo)致失地農(nóng)民變成“三無”群體，即無地、無業(yè)、無保障的弱勢群體。我們在各地調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，征地對農(nóng)民的家庭關(guān)系往往構(gòu)成巨大沖擊。很多家庭因?yàn)檠a(bǔ)償款的內(nèi)部分配產(chǎn)生矛盾，從而家人反目、妻離子散。手里突然有大筆現(xiàn)金后，好賭者出入賭場，很快血本無歸、傾家蕩產(chǎn)，而一旦沾染了黃賭毒，原本勤勞本分的農(nóng)民就變成了游手好閑之輩，在土地補(bǔ)償款揮霍一空后這些人變成社會的不穩(wěn)定因素?？傊捎谌鄙倬蜆I(yè)機(jī)會、后續(xù)保障和城鎮(zhèn)化再教育，大多失地農(nóng)民成為游離于城鄉(xiāng)之間的邊緣群體，既非市民，亦非農(nóng)民。

低成本城鎮(zhèn)擴(kuò)張的另一利益受損者是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，城市畸高的房價(jià)阻礙其在城市落戶。低成本的城鎮(zhèn)擴(kuò)張推動(dòng)了城市房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)飛漲，在全國范圍內(nèi)形成財(cái)富從農(nóng)村居民向城市戶籍居民的持續(xù)轉(zhuǎn)移。當(dāng)前城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)性收入的差距日益擴(kuò)大，居民的主要財(cái)產(chǎn)是房產(chǎn)，農(nóng)村居民的房產(chǎn)通常在十萬元左右，而城鎮(zhèn)居民通常為幾十萬元到幾百萬元，這是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的最大鴻溝。這導(dǎo)致在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上又增加了“城市二元結(jié)構(gòu)”，城市內(nèi)部分為市民和半市民，從而引發(fā)城市內(nèi)的矛盾與沖突。

城鎮(zhèn)化中“二元”結(jié)構(gòu)分化表明，城鎮(zhèn)化的制度收益分配嚴(yán)重不公，收益過多地被強(qiáng)勢的城市及工業(yè)占有，成本則轉(zhuǎn)嫁給弱勢的“三農(nóng)”，形成了分配上的“馬太效應(yīng)”。建立在“二元分化”基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化是高度不穩(wěn)定的，充滿了不可控的社會風(fēng)險(xiǎn)，不具有可持續(xù)性。早在20世紀(jì)90年代，鄧小平就曾經(jīng)警告說，改革如果出現(xiàn)“兩極分化”我們就失敗了。[9](P111)因此，如何避免城鄉(xiāng)二元分化加劇，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是未來改革攻堅(jiān)的著力點(diǎn)。

四、城鎮(zhèn)化中生態(tài)成本的轉(zhuǎn)嫁

城鎮(zhèn)化對生態(tài)環(huán)境具有負(fù)面影響。西方國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，越是現(xiàn)代化的生活，消耗的資源越多，造成的環(huán)境污染越厲害。但以城鎮(zhèn)化為主要特征的現(xiàn)代化是人類發(fā)展的大趨勢，在競爭激烈的全球化時(shí)代，沒有哪個(gè)國家能夠抗拒城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的潮流。問題不在于要不要城鎮(zhèn)化，而是要什么樣的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化中能否盡量減少環(huán)境資源的消耗，降低生態(tài)成本，以保持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性。

我國城鎮(zhèn)化面臨的最大挑戰(zhàn)，是人多地少、資源短缺問題。我國可用于城鎮(zhèn)開發(fā)的土地資源相當(dāng)有限，水土光熱匹配、適合人口居住的地區(qū)僅占國土面積的19%，總面積為180萬平方公里。這些宜居性土地與復(fù)種指數(shù)非常高的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地區(qū)位是重疊的，所以城鎮(zhèn)擴(kuò)張與保護(hù)耕地之間矛盾很大。城鎮(zhèn)化還要大量占用林地、草地、水面等生態(tài)用地，但是這些生態(tài)用地是淡水、生物多樣性保持、氣候形成與調(diào)節(jié)、廢氣廢物消化吸收的唯一承載體。城鎮(zhèn)化導(dǎo)致生態(tài)用地不斷減少，水泥地面不斷增加，意味著可持續(xù)發(fā)展的能力受到嚴(yán)重削弱。發(fā)達(dá)國家正在努力吸取教訓(xùn)，在城鎮(zhèn)化中控制“開發(fā)強(qiáng)度”，以保持可持續(xù)發(fā)展的能力。所謂“開發(fā)強(qiáng)度”，是一個(gè)區(qū)域中城市建設(shè)用地占區(qū)域總面積的比重。根據(jù)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，2008年我國城市占地8．7萬平方公里，開發(fā)強(qiáng)度為3．6%。相對于我國山地多、宜居性土地少的資源基礎(chǔ)來說，這一開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)非常高。[10]我國當(dāng)前城鎮(zhèn)人均占地量特別大，與“人多地少”的基本國情相矛盾。發(fā)達(dá)國家的城市人均建設(shè)用地是82．4平方米，發(fā)展中國家人均為88．3平方米，我國城市的人均占地卻高達(dá)130平方米。[11]這說明我國城鎮(zhèn)土地的利用率非常低，也表明我國城鎮(zhèn)化即使不再擴(kuò)大占地規(guī)模，只要不斷提高土地利用率，經(jīng)濟(jì)增長還是有很大潛力的。

“低成本的城鎮(zhèn)化”模式引發(fā)的巨大生態(tài)災(zāi)難，已經(jīng)引起全球性關(guān)注。賈雷德·戴蒙德在《崩潰》一書中指出，粗放型的城鎮(zhèn)擴(kuò)張導(dǎo)致中國面臨一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，包括空氣污染、生物多樣性消失、耕地減少、濕地消失、河水?dāng)嗔?、土壤侵蝕、人為自然災(zāi)害規(guī)模擴(kuò)大、垃圾堆積、缺水以及水污染等，環(huán)境問題給中國帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失、社會沖突和健康問題，中國已經(jīng)成為世界大國中環(huán)境問題最嚴(yán)重的國家。[12](P291)當(dāng)然，對于生活在這片土地上的人們來說，雖然也感覺到生態(tài)環(huán)境正在變糟，卻未必知道問題的嚴(yán)重性，因?yàn)榭諝赓|(zhì)量、水質(zhì)以及土壤的變化單憑肉眼難以分辨，只有用精密科學(xué)儀器分析才能確知。即使知道問題的嚴(yán)重性，單憑一己之力也難以改變現(xiàn)狀。所以，對于主導(dǎo)城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展的少數(shù)既得利益群體來說，將發(fā)展成本轉(zhuǎn)嫁給生態(tài)環(huán)境是既經(jīng)濟(jì)又安全的做法。

生態(tài)問題已經(jīng)引起黨和政府越來越多的重視。十八大報(bào)告正式將“生態(tài)建設(shè)”列入國家發(fā)展的總體格局之中，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”的社會。“生態(tài)建設(shè)”要落到實(shí)處，只有與“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)結(jié)合起來，降低城鎮(zhèn)化的生態(tài)成本，才能扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的狀況。但由于“路徑依賴”的限制，我國城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)模式轉(zhuǎn)變難度很大。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)先改變扭曲的征地價(jià)格機(jī)制，遏制無限擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模的沖動(dòng)，把城鎮(zhèn)化從外延擴(kuò)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。

五、余論:新型城鎮(zhèn)化的前景

以2004年為分水嶺，新中國成立60年來的“城鄉(xiāng)關(guān)系”可以分為兩個(gè)發(fā)展階段:前期是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的工業(yè)化、城市化時(shí)期;后期是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶領(lǐng)鄉(xiāng)村”的新發(fā)展時(shí)期。[13](P261)低財(cái)政成本的城鎮(zhèn)化在第一個(gè)發(fā)展階段確有其必要性，是完成現(xiàn)代化原始積累的必經(jīng)過程。任何現(xiàn)代化發(fā)展都必須完成資本原始積累，發(fā)達(dá)國家借助對外移民和從海外獲取資源來實(shí)現(xiàn)原始積累。我國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，原始積累只能是內(nèi)向型的自我積累，從農(nóng)村汲取資源支持工業(yè)化和城市化。毫無疑問，這個(gè)過程是艱辛的、痛苦的，充滿著矛盾與沖突。

但隨著我國工業(yè)化初步完成，農(nóng)業(yè)支撐工業(yè)、農(nóng)村支援城市的發(fā)展階段也就基本結(jié)束。進(jìn)入新發(fā)展階段后，國家財(cái)政資源對農(nóng)村的投入不斷增長，但“三農(nóng)”的弱勢地位并沒有因此而根本轉(zhuǎn)變。由于制度慣性的存在，農(nóng)村承擔(dān)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成本的現(xiàn)狀并沒有完全改變。農(nóng)村的土地、勞動(dòng)力、資金三大要素仍然持續(xù)不斷地流入城市，農(nóng)村的自我發(fā)展能力仍然不斷受到削弱，城鄉(xiāng)差距仍然持續(xù)擴(kuò)大。黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)，就是要真正進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡發(fā)展的新階段，真正緩解城鄉(xiāng)二元對立的格局。

新型城鎮(zhèn)化絕不能回到大興土木、圈地造城、推高房價(jià)的老路。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市向農(nóng)村的投入和付出，真正落實(shí)“多予少取”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2012年我國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超過50萬億元的規(guī)模，政府財(cái)政總收入達(dá)到11．7萬億元，比2004年剛剛提出對三農(nóng)要“多予少取”時(shí)增加了一倍多。所以，財(cái)政上已經(jīng)完全具備終結(jié)低成本城鎮(zhèn)擴(kuò)張模式的條件。如果不及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，我國的城鎮(zhèn)化就很有可能被鎖定在舊模式中，難以完成經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。那樣，我國就可能重蹈一些發(fā)展中國家遭遇的“中等收入陷阱”，從而陷入重重危機(jī)之中。

[1]賀雪峰．中國要有“低成本的城鎮(zhèn)擴(kuò)張”[J]．學(xué)習(xí)月刊，2012，(11)．

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