地方政府舉債融資制度的法律思考

■黎曉武

近年來，我國地方政府債務(wù)節(jié)節(jié)升高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。2010年審計(jì)長劉家義向全國人大常委會作報(bào)告時警告“部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。亞洲金融風(fēng)暴和歐美債務(wù)危機(jī)等眾多前車之鑒，使得社會各界普遍認(rèn)為地方政府債務(wù)及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是懸在中國經(jīng)濟(jì)頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。如何化解地方政府債務(wù)已經(jīng)被提上中央政府的議事日程，2010年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求財(cái)政部等多部委對地方融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)。2011年2月，國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》，歷年來規(guī)模最大的地方政府性債務(wù)摸底工作在全國展開。這是中央清理地方政府債務(wù)的前奏，也拉開了完善中央對地方政府舉債融資法律監(jiān)管的序幕。但為了緩解還債壓力，2011年10月20財(cái)政部批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，在地方政府舉債融資約束機(jī)制不健全的背景下又開了一個新口子，這可能為未來埋下更大的隱患。因此，加強(qiáng)對地方政府舉債融資的法律規(guī)范與監(jiān)管不僅必要，而且迫切。

一、缺失法律規(guī)范與監(jiān)管的地方政府舉債融資陷入了困境并帶來了風(fēng)險(xiǎn)

2005年財(cái)政部在《地方政府性債務(wù)報(bào)表》中對地方政府債務(wù)作出了解釋，地方政府債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。我國龐大的地方政府債務(wù)已積累多年，2008年為應(yīng)對金融危機(jī)而實(shí)行的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃更讓其雪上加霜。由于國家對地方政府舉債融資缺乏有效的法律規(guī)范與監(jiān)管，使得地方債務(wù)猶如脫韁之馬，一路狂奔。

(一)我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)

目前，地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的負(fù)債。根據(jù)國務(wù)院辦公廳2010年發(fā)布的《地方政府性債務(wù)審計(jì)工作方案》，地方政府債務(wù)主要包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及地方政府既無償還責(zé)任、亦無擔(dān)保責(zé)任的“其他相關(guān)債務(wù)”三大類。地方政府性債務(wù)主要來源于銀行貸款;公開發(fā)行債券;上級財(cái)政的外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款以及對工程建設(shè)、行政事業(yè)單位職工和社會公眾的欠款等，其用途主要在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域。[1]2006年之前，地方負(fù)債的構(gòu)成主要以行政性支出欠賬為主，2006年之后的直接債務(wù)增長速度加快，新增債務(wù)以投融資平臺為主渠道，以金融機(jī)構(gòu)為主要資金來源。由于各級地方政府存在大量不確定的隱性債務(wù)，加上不同監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)口徑不一及受部門利益影響，很難全面、真實(shí)地統(tǒng)計(jì)出地方政府債務(wù)。所以，地方政府性債務(wù)的規(guī)模和構(gòu)成至今仍是一筆糊涂賬。根據(jù)中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月底，中國地方融資平臺貸款達(dá)7．66萬億元。2010年審計(jì)署的調(diào)查顯示，截至2009年底，接受審計(jì)的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務(wù)余額合計(jì)2．79萬億元。據(jù)專家保守估計(jì)，2010年地方負(fù)債總額逾10萬億元，債務(wù)率逾150%，已達(dá)到“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高”程度。[2]2010年2月，中國三星經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布報(bào)告預(yù)測，今后兩年內(nèi)地方債務(wù)積累仍然會維持在很高水平。2011年至2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，城投債風(fēng)險(xiǎn)將集中爆發(fā)。[3]可以說，地方政府債務(wù)的總量和規(guī)模至今不能確定，唯一能確定的是地方政府還債能力堪憂，風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。

(二)未從現(xiàn)行法律和法規(guī)獲得舉債融資權(quán)的地方政府在不斷舉債融資且得到中央政府的默許

新中國成立之初，我國的政策允許地方政府舉債融資。1958年4月2日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，允許各省、自治區(qū)、直轄市于1959年起在確有必要的時候，發(fā)行地方建設(shè)公債。同年6月5日公布了《中華人民共和國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，當(dāng)時有部分地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，依據(jù)法規(guī)政策發(fā)行了“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。[4]但后來因各種原因，地方政府債券很快便被取消了。1981年我國恢復(fù)國債發(fā)行，許多地方借此機(jī)會發(fā)行過地方債券，但國務(wù)院在1993年制止了這種行為。此后，1994年頒布的《預(yù)算法》第20條規(guī)定:“地方各級政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！痹摲ǖ?8條規(guī)定:“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?995年頒布的《擔(dān)保法》第8條規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！敝链?，地方政府舉債融資的大門一直關(guān)閉著。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地方建設(shè)性融資需求快速增長，特別是1994年分稅制改革導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配，使得捉襟見肘的地方財(cái)政更是雪上加霜。在沒有直接舉債融資權(quán)的情況下，為了突破資金瓶頸和法律障礙，各地政府開始建立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，以此來解決融資難題。國家對此持默許和支持的態(tài)度。2004年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，在合理界定政府投資職能、拓寬項(xiàng)目融資渠道、健全投資宏觀調(diào)控體系方面做出了開放性規(guī)定，為地方投融資公司在更大范圍內(nèi)和建立更廣泛的融資渠道打開了方便之門。

2006年，國家一度對地方政府舉債融資行為進(jìn)行規(guī)范。國家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、人民銀行以及銀監(jiān)會等五部委聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，要求嚴(yán)格執(zhí)行《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》的規(guī)定，嚴(yán)禁各級地方政府和政府部門對《擔(dān)保法》規(guī)定之外債務(wù)，提供任何形式的擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保。但2008年，出于應(yīng)對金融危機(jī)的需要，相關(guān)部門對地方融資平臺濫用政府信用，違規(guī)擔(dān)保的問題，雖然明知有規(guī)避《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》的嫌疑，但仍然采取睜只眼、閉只眼的容忍態(tài)度。為了化解“4萬億”地方配套資金不足問題，中央政府分別在《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》、《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》及2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中多次提到要加快投融資體制的改革以解決當(dāng)前困難并為長遠(yuǎn)發(fā)展提供良好的環(huán)境。2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，更是明確提出:“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”[5]2009年3月，財(cái)政部采取“代發(fā)代償”的模式，發(fā)行了2000億元地方債券，這被視為允許地方自主發(fā)行債券。

(三)缺失法律規(guī)范與監(jiān)管的地方政府舉債融資陷入了困境

因?yàn)榉刹辉试S地方政府舉債融資，也就沒有制定有關(guān)規(guī)范地方政府舉債融資的法律監(jiān)管制度，所以我國關(guān)于地方政府舉債融資的法律監(jiān)管基本處于空白狀態(tài)。然而，對處于“摸著石頭過河”的中國改革大業(yè)來說，許多事物都在不斷的探索中，良性違法、違憲的現(xiàn)象屢見不鮮?，F(xiàn)實(shí)中，大部分地方政府早已突破法律的限制舉債融資，地方政府債務(wù)債臺高筑已是不爭的事實(shí)。地方政府舉債融資已經(jīng)“過河”，而相關(guān)的政策法規(guī)還在“摸石頭”，導(dǎo)致一方面現(xiàn)有的法律、法規(guī)形同虛設(shè)，另一方面大量地方政府舉債融資游走在法律之外，處于失控的狀態(tài)。由于法律對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)規(guī)定不明確，形成了對地方債務(wù)的多頭管理、權(quán)責(zé)不清格局。這種九龍治水的情況導(dǎo)致地方政府對資金的籌集與使用缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)翔實(shí)的項(xiàng)目論證，也使中央對地方債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)不能統(tǒng)一監(jiān)管，不能建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警機(jī)制。直接導(dǎo)致許多項(xiàng)目效益低下，貪污腐敗嚴(yán)重。希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，中央政府意識到地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并開始對地方政府債務(wù)實(shí)行監(jiān)管。2009年年末，財(cái)政部專門下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》。在中國人民銀行2010年度工作會議上，央行行長周小川提出:“要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)貸款用途管理，防止變相使用銀行貸款作為項(xiàng)目資本金?！便y監(jiān)會主席劉明康明確提出“全面評估和有效防范地方融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)貸款跟蹤檢查”等要求。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入當(dāng)年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。2010年6月國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，對加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理工作進(jìn)行了全面部署。2010年8月19日，財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會共同下發(fā)《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求各地財(cái)政部門在規(guī)定時間內(nèi)上報(bào)地方融資平臺公司債務(wù)清理核實(shí)情況。在2011年人大會議上，吳邦國委員長提出“將就防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專題調(diào)研”。2011年《政府工作報(bào)告》提出要“對地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，實(shí)施全口徑監(jiān)管，研究建立規(guī)范的地方政府融資機(jī)制”。但上述要求都局限在政策層面，未上升到法律高度。

缺失法律規(guī)范與監(jiān)管的地方政府舉債融資陷入了困境。一方面，地方經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展需要政府舉債融資，而法律又未賦予地方政府舉債融資權(quán);另一方面，地方政府又違背法律不斷舉債融資，且數(shù)目驚人，隱藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府舉債融資的必要性和可行性

當(dāng)前我國處于城市化加速期和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給中存在巨大的融資需求，解決資金不足的根本途徑在于修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。事實(shí)上，我國法律并沒有完全禁止地方政府發(fā)行債券，《預(yù)算法》第28條“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定實(shí)際上為地方政府舉債融資預(yù)留了法律空間。

(一)公共產(chǎn)品供給和代際公平理論為地方政府舉債融資提供了理論依據(jù)

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，對資源配置起基礎(chǔ)性作用的是市場機(jī)制，但由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，一般情況下追求利潤最大化的市場主體不會主動生產(chǎn)公共產(chǎn)品，因此，政府有責(zé)任為社會提供公共產(chǎn)品，這是建設(shè)服務(wù)政府的題中之意。從公共產(chǎn)品供給理論來看，地方政府應(yīng)該提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等。我國地方政府提供公共產(chǎn)品的資金來源主要依賴稅收和中央轉(zhuǎn)移支付。由于一些公共產(chǎn)品的存在期限較長，可以服務(wù)幾代人，如果通過征稅等方式全部由當(dāng)代人負(fù)擔(dān)其成本，就會造成“前人栽樹，后人乘涼”的不公平現(xiàn)象。而通過舉債融資的方式使地方負(fù)債的債務(wù)期限與公共產(chǎn)品的使用年限相一致，符合由不同時期受益者共同承擔(dān)成本的代際公平原則，便于當(dāng)代納稅人接受。

(二)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的資金需求是賦予地方政府舉債融資權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

由于我國1994年開始的分稅制改革沒有進(jìn)一步深化，且中央財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付中存在“跑部錢進(jìn)”等不公平現(xiàn)象，造成我國地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。隨著我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快和社會保障覆蓋面的迅速擴(kuò)大，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的地方性公共產(chǎn)品的范圍也越來越廣，資金需求也越來越大，地方政府舉債融資不可避免?，F(xiàn)行法律和法規(guī)雖然堵住了地方政府合法舉債融資的閥門，卻不能抑制各種變相舉債和融資的沖動。地方政府的融資債、城投債等各種變相舉債方式層出不窮，地方政府形成了大量隱性債務(wù)，這使禁止地方政府舉債融資的規(guī)定形同虛設(shè)。與其對事實(shí)存在的地方政府舉債融資采取鴕鳥政策，不如讓地方政府舉債從“幕后”走向“臺前”，將其納入法治化軌道，使其在陽光下規(guī)范運(yùn)行?！妒逡?guī)劃綱要》也提出“要建立健全地方政府債務(wù)管理體系，探索建立地方政府發(fā)行債券制度”。世界上絕大多數(shù)國家都允許地方政府負(fù)債，所以，一味地禁止地方政府發(fā)債解決不了問題。賦予地方政府一定的舉債融資權(quán)，能在一定程度上緩解地方政府的資金困難，為地方政府履行其公共服務(wù)職能，切實(shí)改善民生提供必要的資金保障。

(三)地方政府具備舉債融資的基礎(chǔ)條件

目前，我國地方政府具有舉債融資的可行性。首先，財(cái)政分權(quán)賦予了地方政府一定的財(cái)權(quán)，具備了一定的償還能力。隨著財(cái)稅體制的繼續(xù)完善，地方政府將成為一個具備負(fù)債權(quán)利和責(zé)任的獨(dú)立主體。其次，我國居民儲蓄率持續(xù)增長，地方債有較充足的資金來源，而地方債券由政府信用擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)性小，是地方百姓投資理財(cái)?shù)膬?yōu)先選擇。最后，經(jīng)過30多年的改革開放，我國資本市場已經(jīng)相對成熟，證券監(jiān)管體系也較為完善，具備發(fā)行地方政府債券的技術(shù)條件。2011年財(cái)政部的“代發(fā)代償”已經(jīng)為地方政府直接舉債融資起了“投石問路”的作用。

三、加強(qiáng)對地方政府舉債融資的法律規(guī)范與監(jiān)管

為了規(guī)范地方政府的舉債融資行為，約束其舉債融資沖動，有必要賦予地方政府舉債融資權(quán)并建立針對地方政府舉債融資的法律監(jiān)管機(jī)制。這既可以避免地方政府因舉債融資失控而引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和社會動蕩，又可以間接改善民生。

(一)加強(qiáng)法律規(guī)范與監(jiān)管的意義

1．有利于規(guī)范地方政府的舉債融資行為

加強(qiáng)對地方政府舉債融資的法律法律規(guī)范與監(jiān)管，使地方政府在中央政府的監(jiān)管下成為獨(dú)立的舉債融資主體，可以從宏觀上控制地方政府的負(fù)債規(guī)模和資金的使用方向，防止貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。同時，權(quán)責(zé)清晰有利于約束地方政府的舉債融資沖動，消除各種變相舉債融資造成的隱性債務(wù)。

2．有利于防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

由于缺乏法律監(jiān)管，我國許多地方政府的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超出了其實(shí)際承受能力，這為地方政府帶來了巨大的財(cái)政壓力和風(fēng)險(xiǎn)。與此同時，地方政府尚未完成從房地產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。一旦償債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，不僅政府會背上沉重的負(fù)擔(dān)，還會導(dǎo)致銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的再次集聚，造成呆賬、壞賬等新的不良貸款。[6]因此，加強(qiáng)對地方政府舉債融資的法律規(guī)范與監(jiān)管有利于防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

3．有利于社會的和諧與穩(wěn)定

在無舉債融資權(quán)的背景下，為了償還債務(wù)，地方政府可能會盲目加大投資和建設(shè)，也可能拆東墻補(bǔ)西墻，以債養(yǎng)債。一方面，這些措施使地方政府“企業(yè)化”，變成一種盈利性政府與民爭利，擠走民間資本，通過行政強(qiáng)制向社會強(qiáng)行攤派或收費(fèi)，加重群眾負(fù)擔(dān)，影響干群關(guān)系，危及社會穩(wěn)定。另一方面，在償債的壓力下，地方政府可能饑不擇食，亂上項(xiàng)目，盲目投資，造成產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染和資源浪費(fèi)，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的切實(shí)轉(zhuǎn)變。同時，無底洞式的地方債導(dǎo)致有些地方政府難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重的甚至陷入癱瘓狀態(tài)。這會進(jìn)一步導(dǎo)致黑惡勢力趁勢滲入、操縱基層政權(quán)組織，影響局部社會秩序的穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)對地方政府舉債融資行為的法律規(guī)范與監(jiān)管，有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

4．有助于改善民生

加強(qiáng)對地方政府舉債融資的法律規(guī)范與監(jiān)管，地方政府就能合理地舉債融資，從而為教育、衛(wèi)生和其他事業(yè)發(fā)展籌集資金，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，滿足人民日益增長的公共產(chǎn)品需求，切實(shí)改善民生。

(二)加強(qiáng)法律規(guī)范與監(jiān)管的舉措

西方國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，讓我們看到地方政府債務(wù)如同一把“雙刃劍”，通過舉債融資能滿足地方的融資需求，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但如果缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)管，則可能造成財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響社會穩(wěn)定。因此，國家應(yīng)該完善立法，對地方政府舉債建立包括事前、事中和事后監(jiān)督的監(jiān)管體系。

1．構(gòu)建賦予地方政府舉債融資權(quán)和強(qiáng)化法律監(jiān)管的法律框架

首先，要抓緊修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》中限制地方政府舉債融資的條款，從法律層面賦予地方政府借公債的權(quán)力，同時完善轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束。其次，要盡快制定和頒布《公債法》和《地方公債法》等相關(guān)法律、法規(guī)，有關(guān)公債發(fā)行的主體、結(jié)構(gòu)、上限、程序、公債的使用方向、償債機(jī)制、用資責(zé)任的落實(shí)與追究、項(xiàng)目的效益考核等，都應(yīng)當(dāng)由法律或者地方性法規(guī)予以明確規(guī)定。為了便于公債發(fā)行，公債法中還應(yīng)當(dāng)規(guī)定公債的流通交易制度，為公債進(jìn)入證券市場提供市場提供法律保障。公債法的內(nèi)容主要包括公債規(guī)?？刂啤⒐珎L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、公債發(fā)行、公債流通和公債償還等。最后，要制定和頒布《財(cái)政監(jiān)督法》，專門規(guī)范和保障財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)依法行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)，其內(nèi)容包括財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)立、財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)、財(cái)政監(jiān)督的途徑與程序等。[7](P13)

2．建立地方人大對本級政府舉債融資的監(jiān)督和制約機(jī)制

地方人大是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，各級政府由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，因此，對地方政府舉債融資行為進(jìn)行監(jiān)督是地方人大的應(yīng)有職責(zé)。地方政府的舉債融資應(yīng)該納入政府預(yù)算，由地方人大對舉債融資規(guī)模、資金用途、項(xiàng)目效益和風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行必要的評審、論證，再決定是否批準(zhǔn)。地方預(yù)算只有經(jīng)過地方人大的審批才有法律效力。在地方政府內(nèi)部，由于財(cái)政部門是實(shí)際舉債和還債的執(zhí)行部門，因此，應(yīng)該建立在政府領(lǐng)導(dǎo)下，以財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財(cái)政部門應(yīng)該嚴(yán)格管理政府債務(wù)的借、用、還環(huán)節(jié)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案，制定舉債和還款計(jì)劃，并定期編制政府債務(wù)報(bào)告報(bào)送本級人大及常委會。

3．完善中央對地方政府舉債融資的審批管理制度

我國是單一制國家，中央政府在經(jīng)濟(jì)和社會決策中占主導(dǎo)地位，同時也是地方財(cái)政負(fù)擔(dān)最后的兜底者。因此，地方政府的舉債融資必須通過中央政府的審批。中央政府在賦予地方政府舉債融資權(quán)的同時，要根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的總體要求和政府舉債融資規(guī)劃，結(jié)合地方政府的實(shí)際舉債融資需求和舉債融資能力，嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)地方政府的舉債融資計(jì)劃。為了避免“九龍治水”的弊端，應(yīng)該由財(cái)政部作為地方政府舉債融資的主要監(jiān)管部門。此外，為了提高財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)立性，保障監(jiān)督機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，應(yīng)該將審計(jì)機(jī)關(guān)由現(xiàn)在的直屬政府改為隸屬人大，并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，這種獨(dú)立審計(jì)的模式更能提高財(cái)政監(jiān)督的效率，防止政府對審計(jì)的不當(dāng)干預(yù)。

4．實(shí)行債務(wù)公開制度，提高地方債務(wù)的透明度

各級地方政府的收入來源、財(cái)政支出的用途要規(guī)范化;財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債狀況等有關(guān)信息要透明化。要不斷提高地方財(cái)政和債務(wù)信息的透明度，建立地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。地方政府應(yīng)該定期將財(cái)政收支和負(fù)債狀況向地方人大匯報(bào)，經(jīng)過地方人大審批后向社會公布。對政府舉債融資建設(shè)的項(xiàng)目，財(cái)政部門要組織專家進(jìn)行論證、評估，重大項(xiàng)目還應(yīng)通過聽證會等途徑征求各方面意見，最后報(bào)當(dāng)?shù)厝舜蟪?wù)委員會批準(zhǔn)。要建立全國統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，消除中央與地方，地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間信息不對稱的風(fēng)險(xiǎn)，方便公眾查詢地方政府的債務(wù)。除了完善地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制，還要逐步形成約束地方政府投融資的市場機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制監(jiān)督制約的作用。在地方債市場上引入國外的債券評級機(jī)構(gòu)，讓獨(dú)立的第三方債券評級機(jī)構(gòu)為地方債券評級。在政府項(xiàng)目建設(shè)上，要采取招投標(biāo)的方式，做到公開、公平、公正，最大限度消除暗箱操作。

5．建立有法律約束力的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和危機(jī)化解機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與監(jiān)控是控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心制度。要建立可量化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，做到防患于未然。一方面，要建立包括地方財(cái)政收支狀況、債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，根據(jù)政府負(fù)債承受能力設(shè)立一定的警戒線。另一方面，根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)級別建立不同的預(yù)警系統(tǒng)，可以借鑒哥倫比亞“紅綠燈”模式。[8]對于風(fēng)險(xiǎn)較小的地方政府，將其列入“綠燈區(qū)”，允許其繼續(xù)舉債融資。對存在較大風(fēng)險(xiǎn)的地方政府，則列入“紅燈區(qū)”，禁止其繼續(xù)舉債融資，直到其采取有效措施化解可能存在的風(fēng)險(xiǎn)后才解除禁令。

為了確保到期債務(wù)的及時償還，提高政府的信用，地方財(cái)政除每年安排還本付息資金外，還應(yīng)設(shè)立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。資金來源除了每年在財(cái)政預(yù)算中安排一部分外，還可以從土地出讓金和可盈利的項(xiàng)目中提取部分。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金實(shí)行專戶管理，?？顚Ｓ?，不得截留、挪用，可以通過購買國債等風(fēng)險(xiǎn)性小的投資途徑實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)備金的增值。此外，在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，地方政府過度依賴中央政府。地方財(cái)政破產(chǎn)制度的缺失造成地方政府盲目舉債融資，沒有后顧之憂，也會導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)肆無忌憚地違規(guī)向地方政府放貸。在我國穩(wěn)定壓倒一切的背景下，短期內(nèi)無法建立地方政府破產(chǎn)制度，但為了提高地方政府的危機(jī)意識和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)意識，有必要建立地方政府財(cái)政重整機(jī)制。在地方政府資不抵債時，要求地方政府制定財(cái)政重建計(jì)劃，壓縮財(cái)政預(yù)算，減少經(jīng)費(fèi)開支，完全按照規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開支。

6．建立嚴(yán)格的考核和問責(zé)機(jī)制

一方面，要完善政績考核機(jī)制，建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系。改變過去只看GDP和財(cái)政收入、輕視整體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，只管規(guī)模、不管效益，只管當(dāng)前、不管長遠(yuǎn)的片面發(fā)展觀和政績觀。[9]離任審計(jì)要特別注意不良債務(wù)的狀況，防止出現(xiàn)官員只顧舉債融資，不管還款，把政績留給自己，將債務(wù)拋給繼任者的現(xiàn)象。另一方面，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，實(shí)行整個投資項(xiàng)目的決策者全程負(fù)責(zé)制，對決策失誤者，違規(guī)舉債融資者等要追究其責(zé)任。同時，對于不按規(guī)定進(jìn)行債務(wù)管理的直接負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)，要給予必要的行政處分，造成嚴(yán)重后果的，還要追究其法律責(zé)任。

[1]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所．我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與對策[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，(14)．

[2]霍侃，王長勇．探查地方債黑洞[J]．新世紀(jì)，2011，(9)．

[3]吳睿鶇．遏制地方債務(wù)無序膨脹要靠問責(zé)與財(cái)稅改革[N]．新華每日電訊，2011－02－25．

[4]蔣紫文．論我國地方政府債券的發(fā)行與管理[J]．江西社會科學(xué)，2010，(6)．

[5]葉建國．地方債務(wù)危機(jī)[J]．中國經(jīng)濟(jì)周刊，2010，(8)．

[6]李斌．地方債風(fēng)險(xiǎn)幾許[J]．新財(cái)經(jīng)，2010，(10)．

[7]劉劍文．財(cái)政稅收法[M]．北京:法律出版社，2009．

[8]劉均勝，李淑娟．國外地方政府舉債的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制及其對中國的啟示[J]．武漢金融，2010，(12)．

[9]財(cái)政部預(yù)算司課題組．中低收入國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管框架[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，(43)．