國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章的司法認(rèn)定

孫道萃

（北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京100875）

根據(jù)1979年《刑法》第167條的規(guī)定，偽造、變?cè)旎蛘弑I竊、搶奪、毀滅國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體的公文、證件、印章，構(gòu)成犯罪。1997年《刑法》則單列為第280條第1款，規(guī)定偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)的公文、證件、印章，妨害國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公文、證件、印章管理活動(dòng)的行為，構(gòu)成犯罪。國(guó)家機(jī)關(guān)制作的公文、使用的證件和印章，是其行使職權(quán)、管理社會(huì)的重要憑證和手段，任何偽造、變?cè)?、買賣行為都將影響國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)、損害國(guó)家機(jī)關(guān)的聲譽(yù)，進(jìn)而破壞社會(huì)管理秩序。因此，本罪的客體是國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)和信譽(yù)[1]。通常認(rèn)為，本罪的國(guó)家機(jī)關(guān)主要包括各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)[2]，各級(jí)人民政府設(shè)立的行使行政管理權(quán)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)也屬于本罪的國(guó)家機(jī)關(guān)，至于國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、街道辦與村委會(huì)則不能一概而論，要結(jié)合實(shí)際情況，主要是看所出具的公文、頒發(fā)的證件或者自制的印章，是否具有國(guó)家管理屬性，是否是一種公務(wù)行為。只要符合這一實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)認(rèn)定為此處的國(guó)家機(jī)關(guān)。其中，犯罪對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章，而在具體的司法認(rèn)定時(shí)往往存在很大的分歧、誤區(qū)。對(duì)此，筆者欲略陳管見。

一、國(guó)家機(jī)關(guān)公文的司法認(rèn)定

國(guó)家機(jī)關(guān)的公文，是指在國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)內(nèi)，以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義制作，用以國(guó)家機(jī)關(guān)指示工作、處理問題或聯(lián)系事務(wù)的各種書面文件，具備表達(dá)意思或觀念的作用。只有固定格式，但無實(shí)質(zhì)內(nèi)容的不是公文。文書不是公文，文書是指使用文字或替代文字的符號(hào)制作、具備一定程度的持續(xù)性存在狀態(tài)，并可表達(dá)特定意思或觀念的一種文件。根據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2000年8月24日）的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的公文種類主要有：命令（令）、決定、公告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見、函、會(huì)議紀(jì)要等。目前，公文復(fù)印件、紅頭文件、海事公文、電子文件和私人制作的文書是認(rèn)定難點(diǎn)所在。

（一）公文復(fù)印件

在司法實(shí)踐中，“套印”案件頻發(fā)，是指在真實(shí)的公文上加以篡改后復(fù)印，或在真實(shí)的公文的復(fù)印件上加以篡改后復(fù)印。對(duì)此，國(guó)外刑法理論有否定說與肯定說[3]：否定說認(rèn)為，復(fù)印件雖精確表達(dá)原件的意思，但除和原件的內(nèi)容相同外，仍是獨(dú)立于原件的物，據(jù)此，復(fù)印件的制作名義人應(yīng)為復(fù)印件的制作人，其制作行為沒有體現(xiàn)文書偽造犯罪的本質(zhì)——制作人與名義人之間人格同一性的冒用，將其作為文書超出了刑法的嚴(yán)格解釋的范圍。肯定說認(rèn)為，復(fù)印件與原件具有相同的意思內(nèi)容，復(fù)印件的名義人就是原件的名義人，且作為證明文件的復(fù)印件與原件幾乎具有同樣的社會(huì)機(jī)能與信用，應(yīng)保護(hù)復(fù)印件的社會(huì)機(jī)能。筆者認(rèn)為，在客觀上，復(fù)印件同樣具有證明力和公信力，“套印”侵害了公文的公共信用，刑法應(yīng)加以規(guī)制。在證據(jù)學(xué)中，復(fù)印件是一種證據(jù)材料，只不過并非原始材料，而是間接證明材料，但其證明力毋庸置疑。國(guó)內(nèi)有論者認(rèn)為，基于文書的特征，不宜將復(fù)印件視為文書原件，復(fù)印件不具有與文書原件等同的性質(zhì)，一般不宜作為文書認(rèn)定，但特殊情況除外[4]。該觀點(diǎn)有可取之處。盡管復(fù)印件的證明力稍顯弱些，但證據(jù)資格并未受到影響。隨著印刷業(yè)的發(fā)展，理論界篤信文書“原件”的觀念也應(yīng)有轉(zhuǎn)變，實(shí)踐中早就因便捷而大量使用復(fù)印件。文書犯罪既侵害了文書的公共信用，也侵害了文書作為證明權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其它社會(huì)重要事實(shí)的證據(jù)功能。復(fù)印件具備使外界誤信原件存在的作用，則在復(fù)印件上實(shí)施篡改而制作復(fù)印件也侵害了文書的公共信用。將文書復(fù)印件作為原件看待，不是一種類推解釋，而是合理的擴(kuò)張解釋。復(fù)印件的社會(huì)公信機(jī)能應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，可以作為現(xiàn)行刑法中偽造文書犯罪的對(duì)象而加以認(rèn)定。所以，對(duì)原件的復(fù)印件加以變?cè)?，因其?fù)制的原件仍是正式的國(guó)家機(jī)關(guān)證件，在外觀上仍具有公信力，代表了國(guó)家機(jī)關(guān)的形象和信譽(yù)。一旦使用了變?cè)旌蟮膹?fù)印件，在實(shí)質(zhì)上形成與原件內(nèi)容不一致的虛假內(nèi)容，且令一般人無法區(qū)分真假，則該變?cè)斓膹?fù)印件達(dá)到了與原件一樣的證明效力，客觀上已損害國(guó)家機(jī)關(guān)公文的公信力和信譽(yù)，妨礙了國(guó)家機(jī)關(guān)的正常社會(huì)管理活動(dòng)，如果不加以處罰，則有放縱犯罪之嫌。

（二）紅頭文件

廣義的“紅頭文件”，就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的，既包括行政機(jī)關(guān)直接針對(duì)特定公民和組織而制發(fā)的文件，也包括行政機(jī)關(guān)不直接針對(duì)特定公民和組織而制發(fā)的文件，以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部因明確一些工作事項(xiàng)而制發(fā)的文件。狹義的“紅頭文件”，是專指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的公民和組織而制發(fā)的文件，這類文件對(duì)公眾有約束力、涉及到他們的權(quán)利和義務(wù)，也就是法律用語(yǔ)所稱的行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件。通常所指的是狹義上的“紅頭文件”，如中央一號(hào)文件。狹義的“紅頭文件”并非法律用語(yǔ)，是社會(huì)對(duì)“各級(jí)政府機(jī)關(guān)（多指中央一級(jí)）下發(fā)的帶有大紅字標(biāo)題和紅色印章的文件”的俗稱。從形式看，紅頭文件不僅需要紅頭，還需要紅章和文號(hào)。實(shí)踐中，如果偽造文件只有紅頭而沒有紅章和文號(hào)，應(yīng)如何處理呢？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，偽造的公文不具備完整的公文格式，沒有印章，不能使普通人對(duì)其產(chǎn)生信任，沒有損害公文的公信力，不構(gòu)成犯罪。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要行為人實(shí)施偽造公文的行為，即構(gòu)成犯罪，偽造是否成功、具備完整的格式及是否足以進(jìn)行欺騙并不重要[5]。行政機(jī)關(guān)的公文，是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的重要工具。國(guó)務(wù)院2000年頒布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，公文一般由秘密等級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期等部分組成。因此，公文是有特定的格式或樣式。但這主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求，而不適用于社會(huì)公眾和行政相對(duì)人。狹義的公文側(cè)重于行政法意義上的合法性，故需要法定的格式，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。但廣義的公文涵蓋所有具有國(guó)家公權(quán)力外觀的文件，側(cè)重于從一般社會(huì)公民的理解程度和公信力等級(jí)加以認(rèn)定。從本罪的犯罪客體看，廣義說更為可取，有利于保護(hù)公文的公信力。由于我國(guó)各地發(fā)展不均衡，特別是一些農(nóng)村地區(qū)的法律意識(shí)和文化水平不高，而群眾對(duì)政府公文的信任度很高，過高的公文形式是不現(xiàn)實(shí)的做法，不利于維護(hù)公文的公信力和國(guó)家政府機(jī)關(guān)的信譽(yù)。而且，不同級(jí)別的“紅頭”公文雖在效力和形式上有所差異，需要結(jié)合公文的級(jí)別、內(nèi)容和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐幕厩闆r綜合認(rèn)定，關(guān)鍵是到底有沒有令一般人產(chǎn)生誤解或誤認(rèn)，不能簡(jiǎn)單定論。所以，合理進(jìn)行擴(kuò)張解釋是必要的。

（三）海事公文

偽造海事公文妨害了一般公眾對(duì)海事公務(wù)活動(dòng)的合理信賴，進(jìn)而影響了我國(guó)海事部門的公務(wù)活動(dòng)秩序及效力、威信。盡管根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的《關(guān)于懲治騙購(gòu)?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》（1998年）第2條的規(guī)定，買賣偽造、變?cè)斓暮ｊP(guān)簽發(fā)的報(bào)關(guān)單、進(jìn)口證明、外匯管理部門核準(zhǔn)件等憑證和單據(jù)或者國(guó)家機(jī)關(guān)的其他公文、證件、印章的，依照《刑法》第280條的規(guī)定定罪處罰。但在實(shí)踐中仍有問題：

1.虛構(gòu)海事公文

否定觀點(diǎn)認(rèn)為，偽造國(guó)家機(jī)關(guān)的公文，應(yīng)以國(guó)家機(jī)關(guān)的真實(shí)存在為前提。行為人偽造虛構(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)的公文后，又利用該公文實(shí)施其他的犯罪，則根據(jù)所實(shí)際犯的罪名定罪[6]。但筆者認(rèn)為，只要達(dá)到使人誤認(rèn)為真實(shí)存在的程度，就損害國(guó)家機(jī)關(guān)公文的公共信用，應(yīng)加以處罰。如果偽造虛構(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)的公文，但達(dá)到足以使一般社會(huì)公眾認(rèn)為是真實(shí)存在的國(guó)家機(jī)關(guān)的公文程度，就已經(jīng)侵犯了社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)威的合理信賴，應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。至于“一般社會(huì)公眾”的合理信賴之認(rèn)定，需要借助社會(huì)調(diào)查等方法實(shí)現(xiàn)。

2.“領(lǐng)導(dǎo)批示”的海事公文

在我國(guó)當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)生活中，領(lǐng)導(dǎo)批示司空見慣。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在形式上，我國(guó)并未將領(lǐng)導(dǎo)批示作為法定公文加以規(guī)定，從內(nèi)容上講，領(lǐng)導(dǎo)批示不符合公文的基本特性，雖然“領(lǐng)導(dǎo)批示”在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著重要作用，但“領(lǐng)導(dǎo)批示”畢竟是以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的名義，僅代表領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意思表示，“領(lǐng)導(dǎo)批示”不具有法律效力，相對(duì)方并不一定遵照?qǐng)?zhí)行[7]。該觀點(diǎn)不足取。偽造“領(lǐng)導(dǎo)批示”公文的現(xiàn)實(shí)需求，源自于一般社會(huì)公眾對(duì)這類公文及權(quán)威性的高度信任，這類公文在實(shí)踐中的效力甚至超過公文。盡管這類公文雖缺乏國(guó)家機(jī)關(guān)公文的形式，但權(quán)威性往往并不亞于正式的國(guó)家機(jī)關(guān)公文。偽造“領(lǐng)導(dǎo)批示”類公文也同樣侵犯了社會(huì)公眾的合理信賴，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

3.以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人名義發(fā)布的海事公文

嚴(yán)格地講，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)的命令、指示、通知、函電等并不具備國(guó)家機(jī)關(guān)公文的形式特征，如在國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家工作人員在其職權(quán)范圍內(nèi)、以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義制作的等。但是，隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深化，國(guó)家機(jī)關(guān)的公文形式越來越多樣化，以國(guó)家機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的名義簽發(fā)的公文大量出現(xiàn)。因此，在認(rèn)定公文時(shí)，不應(yīng)強(qiáng)調(diào)以機(jī)關(guān)名義制作這一形式要件，而應(yīng)更加注重“執(zhí)行公務(wù)”這一實(shí)質(zhì)要件，以適應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)公文方式的一系列新變化。在行政首長(zhǎng)責(zé)任制的前提下，以領(lǐng)導(dǎo)人名義發(fā)布的公文當(dāng)然是刑法意義上的公文。

（四）電子文件

國(guó)外對(duì)電子磁盤是否屬于文書的問題，有以下觀點(diǎn)：1.限定積極說。原則上不能認(rèn)為其是文書，但如果法律對(duì)之有特別規(guī)定則例外；2.無限定積極說。電子文件和一般文書所具有的證據(jù)機(jī)能是等同的，因而不能否定其文書性；3.消極說。文書是使用文字或可讀符號(hào)表示，在一定期間內(nèi)處于存續(xù)狀態(tài)，記載于一定的物體上的意思或觀念的表示。電子文件不是在物體上記載的文字或符號(hào)，由于缺乏可讀性和可視性，因而不能視為文書[8]。在我國(guó)，有學(xué)者指出，如果國(guó)家機(jī)關(guān)以電子、電磁記錄方式制作文書用于公務(wù)，也應(yīng)該受刑法第280條的保護(hù)[9]。筆者認(rèn)為，電子文件是一種新的文件載體形式。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，隨著電子科技及產(chǎn)品的發(fā)展，政府電子辦公系統(tǒng)不斷升級(jí)，通過電子文件履行公務(wù)已成為常態(tài)。盡管電子文件缺乏傳統(tǒng)文書的固定性、物理性等特征，但卻同樣發(fā)揮著信息傳遞、記載等功能，代表了國(guó)家機(jī)關(guān)的形象，是國(guó)家機(jī)關(guān)聲譽(yù)的有效、合法載體。目前，電子證據(jù)是一種法定的證據(jù)類型，之所以要嚴(yán)厲打擊偽造、變?cè)靽?guó)家機(jī)關(guān)公文犯罪，目的是為了維護(hù)正常的國(guó)家行政管理秩序和國(guó)家機(jī)關(guān)的公信力。電子文件作為信息時(shí)代的重要產(chǎn)物，當(dāng)然是在刑法所保護(hù)的范圍之內(nèi)。刑法中的文書有狹義說、廣義說和最廣義說。狹義文書，是指使用文字及其發(fā)音符號(hào)表示內(nèi)容的文書，把使用象形符號(hào)表示的圖畫排除在外。廣義的文書，是使用文字或代替文字的可讀性符號(hào)，在某種程度上能夠在持續(xù)的狀態(tài)中，記載于物體上的意思或觀念的表示，所表示的內(nèi)容能夠成為法律上或社會(huì)生活上的重要事項(xiàng)的證據(jù)。最廣義的文書，是指包括以機(jī)械、電磁、光學(xué)或其他方法于其上或其記錄或儲(chǔ)存資料的記錄碟、微型集成電路片、聲軌或其他器材[10]。最廣義的文書是文書載體的發(fā)展趨勢(shì)，而將電子文件作為刑法中的文書對(duì)待是一種務(wù)實(shí)的態(tài)度。

（五）私人制作的文書

目前，我國(guó)《刑法》第280條并不保護(hù)私人文書。所謂私人文書，就是以私人名義制作的文書，通?？梢苑譃閮煞N情形：一是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員制作的文書，如公務(wù)員在履行職務(wù)時(shí)制作的特定文書；二是一般公民制作的文書。長(zhǎng)期以來，“保護(hù)公文書為主、保護(hù)私文書為輔”是各國(guó)刑法的基本立場(chǎng)。但是，德國(guó)刑法理論開始選擇文書的對(duì)外關(guān)系，也即以文書的對(duì)外效力是否針對(duì)特定人來認(rèn)定是否屬于公文文書[11]。筆者認(rèn)為，對(duì)于前一種情形，可以考慮借鑒德國(guó)的刑法理論，如果文書具有“公務(wù)”屬性，對(duì)外具有強(qiáng)制執(zhí)行力和公信力，而且針對(duì)不特定人，則屬于公文文書。反之，則不是公文。對(duì)于第二種情形，從偽造罪的客體看，只要是具有社會(huì)公共信用與交易安全的法律意義的物品[12]，都可以算作刑法中的文書，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，與當(dāng)前私人文書迅速發(fā)展的趨勢(shì)相契合。當(dāng)然，這有待將來的刑事立法加以完善。

二、國(guó)家機(jī)關(guān)證件的司法認(rèn)定

國(guó)家機(jī)關(guān)證件，是指由國(guó)家機(jī)關(guān)制作并頒發(fā)的，用于證明身份、權(quán)利義務(wù)關(guān)系或有關(guān)事實(shí)的憑證，一般包括證件、證書，具體如居民身份證、工作證、駕駛證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資格證書、結(jié)婚證、許可證等。對(duì)于特定的證件，如身份證、武裝部隊(duì)證件等，則按照刑法的特別規(guī)定處理，也就不屬于本罪的犯罪對(duì)象。

在實(shí)踐中，主要疑難問題有：

（一）機(jī)動(dòng)車號(hào)牌屬于國(guó)家機(jī)關(guān)證件

隨著汽車產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，特別是大中城市限號(hào)政策的推行，催生了機(jī)動(dòng)車號(hào)牌違法犯罪行為的頻發(fā)。機(jī)動(dòng)車號(hào)牌，是指在法定機(jī)關(guān)登記的準(zhǔn)予機(jī)動(dòng)車在中華人民共和國(guó)境內(nèi)道路上行駛的法定標(biāo)志。號(hào)牌一般在機(jī)動(dòng)車輛的特定位置懸掛，其號(hào)碼是機(jī)動(dòng)車登記編號(hào)。目前，在司法實(shí)踐中，機(jī)動(dòng)車號(hào)牌是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)證件的爭(zhēng)議最大。根據(jù)最高人民法院等的《關(guān)于依法查處盜竊、搶劫機(jī)動(dòng)車案件的規(guī)定》（1998年）規(guī)定，偽造、變?cè)臁①I賣機(jī)動(dòng)車牌證及機(jī)動(dòng)車入戶、過戶、驗(yàn)證的有關(guān)證明文件的，依照《刑法》第280條第1款的規(guī)定定罪處罰。而兩高的《關(guān)于辦理與盜竊、搶劫、詐騙、搶奪機(jī)動(dòng)車相關(guān)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2007年）第2條的規(guī)定指出，偽造、變?cè)?、買賣機(jī)動(dòng)車行駛證、登記證書，累計(jì)三本以上的，依照《刑法》第280條第1款的規(guī)定，以偽造、變?cè)臁①I賣國(guó)家機(jī)關(guān)證件罪定罪。但是，這兩個(gè)司法解釋似乎沒有明確解決機(jī)動(dòng)車號(hào)牌是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)證件，各地法院的判決也不同。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然機(jī)動(dòng)車號(hào)牌屬于國(guó)家頒發(fā)的合法證件，只是一種交通標(biāo)志，并不能證明機(jī)動(dòng)車的身份，不能認(rèn)定為國(guó)家機(jī)關(guān)證件[13]。筆者認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車號(hào)牌是國(guó)家機(jī)關(guān)頒發(fā)的法定標(biāo)志，并能證明機(jī)動(dòng)車的車主身份，宜認(rèn)定為國(guó)家機(jī)關(guān)證件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)行登記制度，機(jī)動(dòng)車只有經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后才能上路行駛。沒有登記的機(jī)動(dòng)車，但要臨時(shí)上路行駛的，應(yīng)辦理臨時(shí)的通行牌證。而且，公安機(jī)關(guān)交通管理部門以外的任何單位或者個(gè)人不得發(fā)放機(jī)動(dòng)車號(hào)牌或者要求機(jī)動(dòng)車懸掛其他號(hào)牌，除非有特殊的例外規(guī)定。其中，機(jī)動(dòng)車登記證書、號(hào)牌、行駛證的式樣由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定并監(jiān)制，具有專屬性特征。駕駛機(jī)動(dòng)車上路行駛時(shí)應(yīng)懸掛機(jī)動(dòng)車號(hào)牌，放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志，并隨車攜帶機(jī)動(dòng)車行駛證，且機(jī)動(dòng)車號(hào)牌應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定懸掛并保持清晰、完整，不得故意遮擋、污損。任何單位和個(gè)人不得收繳、扣留機(jī)動(dòng)車號(hào)牌。根據(jù)這些規(guī)定，機(jī)動(dòng)車號(hào)牌是機(jī)動(dòng)車正常行駛的重要法定標(biāo)識(shí)，需要經(jīng)過嚴(yán)格的行政審查程序，在行駛過程中必須隨時(shí)攜帶明示，并禁止非法定機(jī)構(gòu)收繳、扣留機(jī)動(dòng)車號(hào)牌。根據(jù)修訂后的公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第54的規(guī)定，機(jī)動(dòng)車登記證書、號(hào)牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志的種類、式樣及各類登記表格式樣等由公安部制定，機(jī)動(dòng)車登記證書由公安部統(tǒng)一印制，機(jī)動(dòng)車登記證書、號(hào)牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志的制作應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡瑱C(jī)動(dòng)車號(hào)牌具有統(tǒng)一的式樣，由公安機(jī)關(guān)制定，目的就是為了防止偽造、變?cè)斓冗`法犯罪行為的發(fā)生，進(jìn)而危害交通運(yùn)輸秩序和交通安全。而且，根據(jù)規(guī)定，車輛管理所應(yīng)當(dāng)使用計(jì)算機(jī)登記系統(tǒng)辦理機(jī)動(dòng)車登記，并建立數(shù)據(jù)庫(kù)。不使用計(jì)算機(jī)登記系統(tǒng)登記的，登記無效。據(jù)此可以肯定，機(jī)動(dòng)車登記的統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)化作業(yè)也是為了保證機(jī)動(dòng)車號(hào)牌的唯一性和身份可識(shí)別性，確保交通秩序的井然有序。所以，機(jī)動(dòng)車號(hào)牌與機(jī)動(dòng)車駕駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志、駕駛證等一樣，是機(jī)動(dòng)車“身份”中的不可或缺的一部分。此外，考慮到“黑車”盛行的根源在于偽造、變?cè)熨I賣其機(jī)動(dòng)車號(hào)牌，應(yīng)將民用機(jī)動(dòng)車號(hào)牌列為國(guó)家機(jī)關(guān)證件，并依據(jù)《刑法》第280條第一款的具體規(guī)定處理。

（二）其他問題

具體而言：一是由國(guó)家機(jī)關(guān)“印制”或國(guó)家機(jī)關(guān)“監(jiān)制”的證件，如由教育行政管理部門印制的學(xué)歷證書等。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為是證件[15]，筆者認(rèn)為，這種情形應(yīng)屬于證件。在限于空白證件這一前提下，國(guó)家機(jī)關(guān)“印制”或“監(jiān)制”的證件是為了統(tǒng)一證件樣式的管理和保證證件的固定版式和規(guī)格，而且具體內(nèi)容是由簽發(fā)機(jī)關(guān)審查、填寫并承擔(dān)負(fù)責(zé)。如國(guó)家機(jī)關(guān)視具體的簽發(fā)機(jī)關(guān)，則這類證件就是國(guó)家機(jī)關(guān)證件；二是變?cè)鞓I(yè)已失效的證件。對(duì)此，應(yīng)區(qū)別對(duì)待：如失效后經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間而被公眾所知，則是犯罪；如能說明未生效的某事實(shí)，或證明某種身份、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的，構(gòu)成本罪；如失效證件并未被社會(huì)公眾所知曉的，仍具有誤信的可能，則構(gòu)成本罪；三是國(guó)家機(jī)關(guān)證件必須是項(xiàng)目齊全的正式文本，僅有部分而不是完整的證件，不是刑法所保護(hù)的對(duì)象，如偽造、變?cè)靽?guó)家機(jī)關(guān)公文用紙、公文表格、證件外皮、無印章證件文本等。如根據(jù)最高人民檢察院政策研究室《關(guān)于買賣尚未加蓋印章的空白〈邊境證〉行為如何適用法律問題的答復(fù)》的規(guī)定，對(duì)買賣尚未加蓋發(fā)證機(jī)關(guān)的行政印章或者通行的空白《邊境證》的行為，一般不以買賣國(guó)家機(jī)關(guān)罪證據(jù)追究刑事責(zé)任，但如果國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施上述行為，構(gòu)成犯罪的，可以按照濫用職權(quán)等相關(guān)犯罪依法追究刑事責(zé)任；四是國(guó)家機(jī)關(guān)存在瀆職或者行政不作為等情形，如對(duì)符合條件的申請(qǐng)人拒絕頒發(fā)相關(guān)證件，行政相對(duì)人出于正當(dāng)目的而被迫偽造、變?cè)靽?guó)家機(jī)關(guān)證件的，目的是為了滿足生活、生產(chǎn)之迫切需要的，此時(shí)不應(yīng)作為犯罪論處，而要根據(jù)正當(dāng)行為理論予以出罪，但同時(shí)應(yīng)責(zé)成相關(guān)人員為其補(bǔ)辦合法證件[15]。此外，偽造、變?cè)靽?guó)家機(jī)關(guān)證件的外皮、無印章證件文本的，不是本罪的實(shí)行行為。

三、國(guó)家機(jī)關(guān)印章的司法認(rèn)定

國(guó)家機(jī)關(guān)印章，指的是以國(guó)家機(jī)關(guān)的名稱等為內(nèi)容，并以特定方式表現(xiàn)在客觀物體上的圖章，包括表示國(guó)家機(jī)關(guān)名稱的印章、表示國(guó)家機(jī)關(guān)某種特殊用途的專用章，如稅務(wù)專用章、合同專用章等。印章作為國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的符號(hào)和標(biāo)志，用于國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)的私人印鑒、圖章一般也應(yīng)視為公務(wù)印章。國(guó)家機(jī)關(guān)使用的與其職權(quán)無關(guān)的印章，不屬于公務(wù)印章，如收發(fā)室的普通印章。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位社會(huì)團(tuán)體印章管理的規(guī)定》（1993年）中明確規(guī)定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)印章的形狀、規(guī)格、材料以及所刊文字的格式和寫法，應(yīng)當(dāng)作為司法實(shí)踐中判斷國(guó)家機(jī)關(guān)印章的重要法律依據(jù)。但在司法實(shí)踐中認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)印章時(shí)，不能僅僅限于現(xiàn)有的規(guī)定，常見的疑難問題主要有：

（一）印章包括印形和印影

在日本，關(guān)于印章內(nèi)容的理解存在分歧，有的認(rèn)為限于印影，有的認(rèn)為包括印形。國(guó)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，印章僅限于印形而不包括印影[16]，還有觀點(diǎn)認(rèn)為包括印形和印影[17]。一般而言，印章，是指刻有國(guó)家機(jī)關(guān)組織名稱的公章或者某種特殊用途的專用章，既包括表示國(guó)家機(jī)關(guān)名稱的印章，也包括國(guó)家機(jī)關(guān)用以表示某種特殊用途的專用章。而印形指的是固定了國(guó)家機(jī)關(guān)名稱等內(nèi)容并可以通過一定方式表現(xiàn)在其他物體上的印章。印影，是指印形加蓋在紙張等物體上所呈現(xiàn)的形象。與印形相比，印影是一種形象，沒有物質(zhì)載體、具有依附性，不具有重復(fù)使用性。因此，從外觀上看，印影似乎無法偽造、變?cè)?。然而，無論是印形或是印影，都客觀地起到了公示的作用，對(duì)外也代表了國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)外的作用往往是一樣的。而且印形往往為印影提供了基礎(chǔ)，印影是在印形的后續(xù)行為，偽造、變?cè)煊⌒魏陀∮笆且粋€(gè)行為整體。所以，印章應(yīng)該包括印形和印影，但對(duì)印影的認(rèn)定要嚴(yán)格把握。

（二）專用章也是印章

除常見的財(cái)務(wù)、公章、稅務(wù)專用章外，國(guó)家機(jī)關(guān)專用章印章還包括套印印章即印模、鋼印、火漆章等專用章，套印印章即印模一般是印刷大數(shù)量的公文時(shí)為節(jié)省人力而使用的，鋼印一般用來制作證件，火漆章是國(guó)務(wù)院有關(guān)部委在外事活動(dòng)中使用的。這些均屬國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用章，只是因具有特定用途和使用場(chǎng)合而作為一種專用章看待。所以，偽造國(guó)家機(jī)關(guān)專用章，以偽造國(guó)家機(jī)關(guān)印章罪處罰，如私刻醫(yī)院財(cái)務(wù)室現(xiàn)金收款專用章的行為。

（三）省略文書與專用章的區(qū)別

簡(jiǎn)易文書或稱省略文書，是國(guó)家機(jī)關(guān)為處理某些需要反復(fù)書寫的簡(jiǎn)單文字而制作的“印章”，如國(guó)家機(jī)關(guān)使用的騎縫章、人民法院發(fā)布判決書時(shí)加蓋的“與原件核對(duì)無誤”章、校對(duì)章、注冊(cè)章、收取各類費(fèi)用時(shí)使用的現(xiàn)金收訖章等。有學(xué)者認(rèn)為，專用章與省略文書的界限是微妙的。如法院在判決書上所加蓋的“本件與原件核對(duì)無異”的騎縫章，重在表達(dá)意思，而不是重在證明人或單位的同一性，故屬于省略文書，而不是印章[18]。該觀點(diǎn)是正確的。因?yàn)橛≌驴逃袊?guó)家機(jī)關(guān)組織名稱或者帶有某種特殊用途，而省略文書無法對(duì)外代表特定國(guó)家機(jī)關(guān)，無法承載特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)印章的范圍。而且，由于省略文書往往是附屬于國(guó)家機(jī)關(guān)或證件中，是公文和證件的一部分，所以，可一并按照偽造、變?cè)靽?guó)家機(jī)關(guān)公文、證件罪處理。

（四）偽造虛擬或撤銷的印章

一般而言，偽造國(guó)家機(jī)關(guān)印章罪中的印章僅限于真實(shí)存在的國(guó)家機(jī)關(guān)印章。但是，偽造撤銷虛假國(guó)家機(jī)關(guān)印章，且達(dá)到使一般社會(huì)公眾誤認(rèn)為真的程度，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為構(gòu)成該罪?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位社會(huì)團(tuán)體印章管理的規(guī)定》中對(duì)有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)印章的形狀、規(guī)格、材料以及所刊文字的格式和寫法做出了具體要求，是司法實(shí)踐中判斷國(guó)家機(jī)關(guān)印章的重要法律依據(jù)。但是，司法實(shí)踐中認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)印章時(shí)，不能僅限于現(xiàn)有的規(guī)定。判斷是否屬于偽造國(guó)家機(jī)關(guān)印章的行為，要從行為人主客觀方面來綜合判斷其行為是否會(huì)侵犯社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)印章的合理信賴。如果偽造的印章足以使一般社會(huì)公眾認(rèn)為其是國(guó)家機(jī)關(guān)印章，那么便可以認(rèn)定為構(gòu)成偽造國(guó)家機(jī)關(guān)印章罪。所以，偽造撤銷或虛擬的國(guó)家機(jī)關(guān)印章行為也構(gòu)成本罪。

（五）偽造負(fù)責(zé)人的印章

根據(jù)目前的規(guī)定，偽造私人印章不構(gòu)成犯罪。但我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，尤其是行政機(jī)關(guān)的一把手或者主要負(fù)責(zé)人的權(quán)力很大，所發(fā)揮的作用及影響力不可低估。如檢察院院長(zhǎng)和公安局局長(zhǎng)的私章，在很多場(chǎng)合與司法行政機(jī)關(guān)的印章發(fā)揮著同樣的作用，這是隱形刑法的常態(tài)征表[19]。因此，偽造特定負(fù)責(zé)人的印章，只要可以起到以假亂真、混淆視聽的作用，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的信譽(yù)和公信力往往會(huì)造成了一定的影響或損害，亦可作為本罪的犯罪對(duì)象加以認(rèn)定。

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