政府會(huì)議紀(jì)要的法律性質(zhì)研究

黃培光

（四川大學(xué)，四川 成都 610207）

公文應(yīng)具有嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性，它在某種意義上代表著政府的權(quán)威和公信力。當(dāng)前，部分行政機(jī)關(guān)對(duì)會(huì)議紀(jì)要的不規(guī)范適用給政府和公民都帶來了不利的影響，特別是權(quán)益因此受到損害的相對(duì)人難以找到依法維權(quán)的依據(jù)。造成會(huì)議紀(jì)要的不規(guī)范適用的原因，一方面是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)對(duì)會(huì)議紀(jì)要規(guī)定的不明確，造成在實(shí)踐運(yùn)用過程中的不同理解和執(zhí)行；另一方面是部分政府機(jī)關(guān)沒有嚴(yán)格按照規(guī)定適用政府公文，違背了依法行政的原則并損害了相對(duì)人的權(quán)益。因此，對(duì)政府會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行法律性質(zhì)的研究，從而進(jìn)一步完善相關(guān)公文制度，對(duì)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的公文適用、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益都具有重大意義。

一、政府會(huì)議紀(jì)要與其他行政公文的對(duì)比分析

（一）會(huì)議紀(jì)要的含義和特點(diǎn)

我國《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》［1］（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第8條規(guī)定：“紀(jì)要。適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)?！雹僮鳛榉ǘü姆N類的政府會(huì)議紀(jì)要是根據(jù)政府會(huì)議記錄和會(huì)議文件以及其他有關(guān)材料加工整理而成，是主要用于記載、傳達(dá)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的行政公文。

會(huì)議紀(jì)要是反映會(huì)議基本情況和精神的紀(jì)實(shí)性公文，主要具有綜合性、紀(jì)實(shí)性、概括性、備查性等特點(diǎn)。綜合性，即其記載的內(nèi)容不是會(huì)議內(nèi)容一字不差的全部記錄，而是通過記錄員綜合提煉、概括歸納后形成的結(jié)果。紀(jì)實(shí)性，會(huì)議紀(jì)要必須是會(huì)議宗旨、基本精神和所議定事項(xiàng)的概要紀(jì)實(shí)，必須全面準(zhǔn)確地反映會(huì)議情況和基本精神，其內(nèi)容必須真實(shí)、準(zhǔn)確，不能隨意增減和更改內(nèi)容，任何不真實(shí)的材料都不得寫進(jìn)會(huì)議紀(jì)要。概括性，會(huì)議紀(jì)要是對(duì)所有會(huì)議材料的概括、綜合和提煉，會(huì)議紀(jì)要必須精其髓、概其要，以極為簡(jiǎn)潔精煉的文字高度概括會(huì)議的內(nèi)容和結(jié)論。既要反映與會(huì)者的一致意見，又可兼顧其他有價(jià)值的看法。有的會(huì)議紀(jì)要，還要有一定的分析說理。備查性，即會(huì)議紀(jì)要對(duì)會(huì)議精神和議定事項(xiàng)分類別、分層次予以歸納、概括，使之成為眉目清晰、條理清楚的記載，對(duì)會(huì)議內(nèi)容的真實(shí)記錄和全面概括，可以為之后的爭(zhēng)議提供備查、參考的作用。

（二）會(huì)議紀(jì)要與其他行政公文的區(qū)別

在《條例》第8條中，一共規(guī)定了命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、決議、公報(bào)、意見、函、紀(jì)要等15個(gè)文種，單就這15種不同公文的具體格式、行文規(guī)則、發(fā)文程序等并未分門別類的具體規(guī)定，只是予以籠統(tǒng)地規(guī)定和說明。但就政府會(huì)議紀(jì)要的形式、內(nèi)容和作用來講，其與另外的14類公文有著明顯的區(qū)別。

1．會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容和作用與其他公文不同?！稐l例》第8條第15款規(guī)定：“紀(jì)要。適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)。”從《條例》的規(guī)定中可以看出并未對(duì)政府會(huì)議紀(jì)要的作用予以明確的規(guī)定，只說明了適用的情形；從其范圍來看，政府會(huì)議紀(jì)要所記載的內(nèi)容以會(huì)議討論的事項(xiàng)和結(jié)果為主要內(nèi)容，是對(duì)會(huì)議核心研討內(nèi)容的歸納整理和記錄，具有綜合性和概括性；而其他公文的內(nèi)容主要針對(duì)具體事項(xiàng)的詳細(xì)全面的規(guī)定和記載。有觀點(diǎn)認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要有依據(jù)作用、素材作用和備忘作用［2］，筆者認(rèn)同上述觀點(diǎn)，且認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要的作用與其他公文作用最大的區(qū)別在于其作用對(duì)象的不同：會(huì)議紀(jì)要的作用對(duì)象主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而其他公文以針對(duì)行政相對(duì)人或行政機(jī)關(guān)外部為主。雖然《條例》中沒有明確規(guī)定會(huì)議紀(jì)要不具有對(duì)外行政的效力，但就其與命令、決定、公告、通告、通知等正式對(duì)外的公文相比，其具有在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部流通、備查的作用，不具有對(duì)外行政的效力。

2．會(huì)議紀(jì)要的適用范圍與其他公文不同。就政府會(huì)議紀(jì)要的主要內(nèi)容和作用來講，它不同于其他公文，是對(duì)政府各類會(huì)議的會(huì)議內(nèi)容、議定事項(xiàng)和會(huì)議情況進(jìn)行記載，有記錄和待查看、進(jìn)行傳達(dá)會(huì)議精神的效用。從政府會(huì)議紀(jì)要的作用可以反推出會(huì)議紀(jì)要的適用對(duì)象是以參會(huì)的相關(guān)部門或者會(huì)議紀(jì)要記載事項(xiàng)所涉及的部門為主，其適用范圍限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。而其他公文以對(duì)外公布并對(duì)特定或者不特定行政相對(duì)人發(fā)生效力為主，其適用范圍以行政機(jī)關(guān)以外的公民、團(tuán)體、社會(huì)組織等為主，具有顯著的對(duì)外性。如果政府會(huì)議紀(jì)要所記載的事項(xiàng)需要對(duì)外發(fā)生效力，那么相關(guān)部門應(yīng)以會(huì)議紀(jì)要所記載的內(nèi)容為依據(jù)，制作相應(yīng)的公文對(duì)外公布。

3．會(huì)議紀(jì)要的形式要求和其他公文不同?！稐l例》對(duì)公文的格式予以較為詳細(xì)和明確的規(guī)定，但未能在對(duì)紀(jì)要法律屬性準(zhǔn)確辨別的基礎(chǔ)上對(duì)紀(jì)要這類公文予以特別的說明，筆者認(rèn)為將紀(jì)要類公文和其他公文籠統(tǒng)地規(guī)定統(tǒng)一的格式規(guī)范和要求的做法有待商榷。在對(duì)外公布的公文上，行文格式要求應(yīng)予以嚴(yán)格的規(guī)范和明確化，紀(jì)要類公文的對(duì)內(nèi)性也應(yīng)予以明確地指出，以避免將會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容直接對(duì)應(yīng)于適用情形的發(fā)生。筆者認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要發(fā)生效力并不以加蓋印章為前提條件，且政府會(huì)議紀(jì)要以概括性記錄和歸納整理的內(nèi)容為主，在其行文格式和文體規(guī)范上與其他要對(duì)外公布的公文相比沒有那么嚴(yán)格的規(guī)范和體例要求。

二、政府會(huì)議紀(jì)要的法律性質(zhì)分析

會(huì)議紀(jì)要雖然是法定公文的一種類型，但其與其他公文有著明顯的區(qū)別。當(dāng)前部分行政機(jī)關(guān)未能準(zhǔn)確地區(qū)分會(huì)議紀(jì)要與其他公文的不同性質(zhì)，把會(huì)議紀(jì)要作為做出行政行為的依據(jù)，混淆了不同類別公文的適用條件、適用范圍和適用程序，給司法實(shí)踐和行政相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)帶來諸多困擾，也違背了依法行政的原則。因此，對(duì)政府會(huì)議紀(jì)要的性質(zhì)做深入、明確的定位和分析具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）政府會(huì)議紀(jì)要的抽象性和非抽象行政行為性

抽象性指對(duì)會(huì)議事項(xiàng)及內(nèi)容做抽象、凝練的表達(dá)記載，并非一字不落的全部記錄，這與會(huì)議記錄有一定的區(qū)別。會(huì)議紀(jì)要記錄內(nèi)容的形成過程，不是對(duì)會(huì)議過程中所有話語的全部記錄，會(huì)議紀(jì)要本身的“記載”功能也不是對(duì)會(huì)議內(nèi)容的簡(jiǎn)單復(fù)制，而是一個(gè)歸納、凝練和整合的過程。會(huì)議紀(jì)要中記載的關(guān)于某個(gè)事項(xiàng)的內(nèi)容，不是解決該具體問題的詳細(xì)流程和最終結(jié)論，而僅是處理某一具體問題的原則和辦法。

抽象行政行為指由行政主體針對(duì)不特定的行政相對(duì)人單方做出的具有普遍約束力的行政行為［3］（p．226）。抽象行政行為有四種形式：行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、決定和命令。就會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容來講，其記載的事項(xiàng)可能會(huì)針對(duì)不特定的行政相對(duì)人做出某種約束，也可能針對(duì)具體的行政相對(duì)人做出某項(xiàng)約束。但會(huì)議紀(jì)要在規(guī)范性、程序性、法定性方面來講與抽象行政行為的四種形式并不相符。即使其記載的事項(xiàng)中部分涉及不特定行政相對(duì)人的部分權(quán)益，其本身也不具有抽象行政行為的各項(xiàng)特征，需經(jīng)過相關(guān)部門將會(huì)議紀(jì)要中的事項(xiàng)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)化為有法律依據(jù)的行政行為，方能產(chǎn)生法律效力。故會(huì)議紀(jì)要的形成不是抽象行政行為，其記載的事項(xiàng)也不能直接反復(fù)地適用于行政相對(duì)人，不具有普遍約束力，需轉(zhuǎn)化成其他公文，方可對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。如《黑龍江省〈黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例〉實(shí)施細(xì)則》［4］第20條第6款：“如以黨委或黨委與其他機(jī)關(guān)名義聯(lián)合行文，除人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定、請(qǐng)示、報(bào)告、會(huì)議活動(dòng)通知、會(huì)議紀(jì)要、工作要點(diǎn)等不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件外，均應(yīng)提供公文制定的意圖、重要內(nèi)容、起草及征求意見情況、會(huì)談審議情況等說明?！?/p>

（二）政府會(huì)議紀(jì)要非具體行政行為性

具體行政行為，指在行政管理過程中，針對(duì)特定人或事所采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將影響某一個(gè)人或組織的權(quán)益［5］（p．125）。其最為突出的特點(diǎn)，就是行為對(duì)象的特定性和具體化，屬于個(gè)人或組織，或者某一具體社會(huì)事項(xiàng)。從會(huì)議紀(jì)要所記載的內(nèi)容和其本身的特點(diǎn)來看，會(huì)議紀(jì)要不具有行政行為的特征。因會(huì)議而形成的會(huì)議紀(jì)要不是具體行政行為。在會(huì)議紀(jì)要的形成過程中，往往會(huì)對(duì)某些具體的行政事項(xiàng)進(jìn)行討論，并產(chǎn)生具有指導(dǎo)性、原則性的解決辦法和方式，從表面上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益有影響，但實(shí)際上還是需通過相關(guān)行政機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)化才能對(duì)外產(chǎn)生效力。

（三）政府會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)部性

就會(huì)議的形成過程、記載內(nèi)容和適用范圍來講，會(huì)議紀(jì)要具有內(nèi)部性，即只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部適用。會(huì)議紀(jì)要作為公文的一種，其適用于記載會(huì)議情況和議定事項(xiàng)，應(yīng)明確其內(nèi)部性，即只在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生效力，不應(yīng)直接對(duì)外發(fā)生效力，如相關(guān)事項(xiàng)需對(duì)外發(fā)生效力應(yīng)轉(zhuǎn)化成其他相應(yīng)的公文種類。如果否認(rèn)了會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)部性，一種令行政機(jī)關(guān)進(jìn)退兩難的現(xiàn)象出現(xiàn)了：“一方面，它所記載、傳達(dá)的會(huì)議情況和議定事項(xiàng)應(yīng)為有關(guān)行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人所遵守和執(zhí)行；另一方面，因它與行政管理相對(duì)人的切身利益密切相關(guān)，又因其只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作，極有可能為行政管理相對(duì)人所不能接受。”［6］政府會(huì)議紀(jì)要記載的內(nèi)容和事項(xiàng)是經(jīng)過凝練和總結(jié)過的具有抽象性過程的內(nèi)容，其對(duì)行政管理事務(wù)和行政相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生的影響應(yīng)該只是具有原則性、指導(dǎo)性和抽象性的，并不能就此作為具體行政行為的依據(jù)或是直接對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行適用。因此，筆者認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要只對(duì)內(nèi)發(fā)生法律效力，即只對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有相應(yīng)的約束力。這與其紀(jì)實(shí)性、概括性和抽象性的特征有很大關(guān)系。會(huì)議紀(jì)要以其記載、傳達(dá)的會(huì)議情況和議定事項(xiàng)主要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生效力，一是約束與會(huì)單位和機(jī)關(guān)根據(jù)會(huì)議精神和決定處理相關(guān)事項(xiàng)，二是如果與會(huì)單位沒有按照會(huì)議議定的情況處理時(shí)可以有據(jù)可查。

（四）政府會(huì)議紀(jì)要對(duì)外發(fā)生效力需轉(zhuǎn)化

政府會(huì)議紀(jì)要對(duì)外不具有直接法律效力。在“河南省開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴河南省開封市人民防空辦公室”［7］一案中，開封市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為落實(shí)招商引資的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，形成了“關(guān)于開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司綜合開發(fā)項(xiàng)目的會(huì)議紀(jì)要”，其中包括人防費(fèi)在內(nèi)的全部稅費(fèi)以150萬元總包干。因此開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司沒有按照規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，也沒有到開封市人民防空辦公室辦理審批手續(xù)。后來，開封市人民防空辦公室作出要求開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司交納人防工程易地建設(shè)費(fèi)2225464元的行政處理決定（汴防處字（2004）02號(hào)處理決定書）。文盛公司不服向法院起訴，開封市中級(jí)人民法院認(rèn)為開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴稱該處理決定顯失公正的意見，因沒有事實(shí)根據(jù)且與法無據(jù)，不予支持；最后判決維持了被告開封市人民防空辦公室于2004年10月25日作出的汴防處字（2004）02號(hào)處理決定書的具體行政行為。由該案的判決可以看出，人民法院并未認(rèn)可會(huì)議紀(jì)要對(duì)外的法律效力，因其招商引資的優(yōu)惠政策只在會(huì)議紀(jì)要中有記錄，并未通過相關(guān)部門形成政策性的文件，所以法院最終并未認(rèn)可其效力。并且，當(dāng)會(huì)議紀(jì)要所記載的事項(xiàng)明顯違背法律、法規(guī)的規(guī)定時(shí)，將當(dāng)然無效。

會(huì)議紀(jì)要對(duì)外發(fā)生效力需轉(zhuǎn)化。會(huì)議紀(jì)要記載的事項(xiàng)要產(chǎn)生對(duì)外的效力，可通過批轉(zhuǎn)、印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)通知的形式予以公布，根據(jù)《條例》的規(guī)定，“通知”的發(fā)布需要加蓋印章，具有法定的效力。如《國務(wù)院批轉(zhuǎn)全國牧區(qū)工作會(huì)議紀(jì)要的通知》（國發(fā)〔1987〕73號(hào)）［8］、關(guān)于印發(fā)《2011年遼寧省建設(shè)工程結(jié)算工作會(huì)議紀(jì)要》的通知（遼建價(jià)發(fā)〔2011〕27號(hào)）［9］、民政部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《全國盲人按摩工作會(huì)議紀(jì)要的通知》（民〔1985〕協(xié)34號(hào)）［10］，這些都是通過對(duì)會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行轉(zhuǎn)化，從而使會(huì)議紀(jì)要記載的內(nèi)容和事項(xiàng)發(fā)生對(duì)外的法律效力，如此既保障會(huì)議商議的事項(xiàng)得到有效的執(zhí)行，又能使會(huì)議紀(jì)要通過轉(zhuǎn)化產(chǎn)生法律上對(duì)外的正式效力。

三、會(huì)議紀(jì)要的現(xiàn)實(shí)缺陷及爭(zhēng)議問題

會(huì)議紀(jì)要的現(xiàn)實(shí)缺陷和相關(guān)的爭(zhēng)議問題主要由會(huì)議紀(jì)要的直接對(duì)外適用所引起。由于會(huì)議紀(jì)要本身的內(nèi)部性和對(duì)外適用需要經(jīng)過轉(zhuǎn)化的性質(zhì)，會(huì)議紀(jì)要直接對(duì)外適用將帶來是否缺乏法律依據(jù)、是否具有可訴性和對(duì)行政相對(duì)人是否有法律約束力等爭(zhēng)議問題。

（一）政府會(huì)議紀(jì)要直接對(duì)外適用缺乏法律依據(jù)

關(guān)于會(huì)議紀(jì)要能否直接適用，法律并未明確規(guī)定。在缺乏法律依據(jù)、沒有明確定位的情況下，如果直接使用，將導(dǎo)致違法適用難以維權(quán)的情形出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，很多政府部門和機(jī)關(guān)直接將會(huì)議紀(jì)要記載的事項(xiàng)和內(nèi)容適用于當(dāng)?shù)氐男姓芾砗驼猩桃Y中，如前舉例的開封市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為落實(shí)招商引資的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，形成的“關(guān)于開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司綜合開發(fā)項(xiàng)目的會(huì)議紀(jì)要”，基于對(duì)政府的信任和對(duì)會(huì)議紀(jì)要法律性質(zhì)的不完全了解，開發(fā)商以為會(huì)議紀(jì)要所記載的優(yōu)惠政策是有法律效力和依據(jù)的，最終給自己造成了損失，也使政府的公信力受損。在現(xiàn)實(shí)中，還存在很多直接適用會(huì)議紀(jì)要，但未發(fā)送法律糾紛的事件，但不能就此認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要能夠直接適用。如果會(huì)議紀(jì)要具有對(duì)外的法律適用效力，每年各級(jí)政府所發(fā)布的會(huì)議紀(jì)要不計(jì)其數(shù)，而且所適用的期間和范圍都比較特定，一旦過了其適用的期間，是否自動(dòng)廢止但其沒有明文規(guī)定?；蛘咝枰ㄟ^后來的政府公文廢止前面會(huì)議紀(jì)要的效力，這將大大地增加政府行政的行政成本和負(fù)擔(dān)。這種違法情形的存在，其實(shí)是對(duì)政府依法行政的損害，故在法律上明確會(huì)議紀(jì)要和其他公文的區(qū)別，明確其適用范圍和形式，已亟待解決。

（二）政府會(huì)議紀(jì)要的可訴性爭(zhēng)議缺乏法理支撐

對(duì)會(huì)議紀(jì)要直接對(duì)外適用帶來的可訴性爭(zhēng)議問題，不但存在于學(xué)術(shù)探討之中，也存在于司法實(shí)踐中。有學(xué)者認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要“立此存照”和“存檔備查”的特征以及只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序，決定了規(guī)范的會(huì)議紀(jì)要當(dāng)然不具有可訴性［6］。有學(xué)者認(rèn)為要根據(jù)會(huì)議紀(jì)要實(shí)際記載的內(nèi)容及其行為方式來確定其是否具有可訴性，“會(huì)議紀(jì)要作為行政訴訟受案范圍內(nèi)的行為，首先必須有內(nèi)容上的涉權(quán)性；其次，還必須有行為方式上的涉權(quán)性，也就是必須有使會(huì)議紀(jì)要對(duì)外生效或者實(shí)施的行為方式，只有這樣，才會(huì)發(fā)生涉及他人權(quán)利義務(wù)的實(shí)際后果”［11］。亦即根據(jù)會(huì)議紀(jì)要的形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來判斷會(huì)議紀(jì)要是否在法律上和事實(shí)上影響個(gè)人權(quán)利義務(wù)，進(jìn)而確定其是否具有可訴性。在司法實(shí)踐中，有些法院把會(huì)議紀(jì)要作為具體行政行為對(duì)待，納入行政訴訟受案范圍，也有的法院把會(huì)議紀(jì)要看成是行政主體的內(nèi)部行為，不可訴。對(duì)可訴性的爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要不具有可訴性，對(duì)會(huì)議紀(jì)要的可訴性爭(zhēng)議缺乏法理支撐。

認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要有可訴性的觀點(diǎn)，主要考慮到會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容和形式兩個(gè)方面的因素。內(nèi)容上，記載事項(xiàng)大都是針對(duì)具體行政相對(duì)人或因行政管理職能而做出的決議；形式上，有的會(huì)議紀(jì)要會(huì)對(duì)外公布，如對(duì)社會(huì)公布、向當(dāng)事人送達(dá)、向當(dāng)事人以外的有關(guān)執(zhí)行部門進(jìn)行了送達(dá)、告知有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)、沒有對(duì)當(dāng)事人告知就進(jìn)入了執(zhí)行過程卻有了貫徹執(zhí)行的事實(shí)后果等。筆者認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要記載的事項(xiàng)內(nèi)容上無論是針對(duì)具體的個(gè)人還是普遍的大眾，其只能作為相關(guān)職能部門在執(zhí)行和處理該事項(xiàng)的原則性指導(dǎo)意見和參考內(nèi)容。其形式上對(duì)外進(jìn)行公布，可以通過轉(zhuǎn)化為通知、命令、決定、公告、通告等其他公文形式對(duì)外公布，而這些公文形式顯然具有法律上明確地對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響力、約束力，實(shí)踐中大部分政府和機(jī)關(guān)也都是通過將會(huì)議紀(jì)要轉(zhuǎn)發(fā)為通知的形式對(duì)外進(jìn)行公布的，如《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行市政府專題會(huì)議紀(jì)要2005－279精神深入開展安全生產(chǎn)督查工作的通知》（渝辦發(fā)〔2006〕7號(hào)）［12］。

因此，沒有將會(huì)議紀(jì)要依法轉(zhuǎn)化為其他公文形式就對(duì)外公布，由此而產(chǎn)生的法律爭(zhēng)議，不必也不應(yīng)集中在會(huì)議紀(jì)要是否具有可訴性的問題，而應(yīng)轉(zhuǎn)化視角到政府如何依法將會(huì)議紀(jì)要轉(zhuǎn)化為具有對(duì)外法律效力的公文形式上，從加強(qiáng)政府依法行政方式的角度去看待這個(gè)問題，才能從根源上解決這個(gè)問題。

（三）政府會(huì)議紀(jì)要不應(yīng)直接對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生法律效力

在最高人民法院“泛華工程有限公司西南公司與重慶市土地房屋管理局、重慶新型建筑材料開發(fā)公司土地使用權(quán)糾紛案”（最高人民法院［2002］民－再字第1號(hào)民事調(diào)解書）［13］的案件分析中指出：政府會(huì)議紀(jì)要是政府派員參與兩方當(dāng)事人之間的經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)，對(duì)雙方之間的民事行為提出的一種協(xié)調(diào)意見，并非政府行政命令或決定，亦非當(dāng)事人之間的民事協(xié)議，對(duì)當(dāng)事人不具有強(qiáng)制力。

在如何看待政府會(huì)議紀(jì)要的效力問題上，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)不同案件的具體情況。如上述案例，認(rèn)為政府會(huì)議紀(jì)要只是載體，無論是以會(huì)議紀(jì)要或者是以會(huì)議決定、書面報(bào)告等形式出現(xiàn)，關(guān)鍵是看雙方當(dāng)事人是否通過會(huì)議紀(jì)要等載體，明確表達(dá)出雙方已達(dá)成一致的意思表示，該意思表示必須是明示的、確定的、可執(zhí)行的，且會(huì)議紀(jì)要經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收或者當(dāng)事人在會(huì)議記錄上簽字認(rèn)可，已完全具備有效民事協(xié)議所具備的要件，在此情況下，可認(rèn)定會(huì)議紀(jì)要對(duì)雙方當(dāng)事人具有法律約束力［14］（pp．74－80）。對(duì)此，筆者持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要本身對(duì)當(dāng)事人是不具有法律約束力的，但如果經(jīng)過了雙方當(dāng)事人的簽字確認(rèn)，實(shí)際上此時(shí)已經(jīng)發(fā)生了對(duì)會(huì)議紀(jì)要的轉(zhuǎn)化，即通過雙方的簽字確認(rèn)，使會(huì)議紀(jì)要具備了法律效力。也即，會(huì)議紀(jì)要對(duì)行政相對(duì)人并不產(chǎn)生當(dāng)然效力，需經(jīng)過一定形式的轉(zhuǎn)化、確認(rèn)。

四、完善我國政府會(huì)議紀(jì)要制度的建議

完善我國政府會(huì)議紀(jì)要制度對(duì)減少和避免對(duì)行政公文的不恰當(dāng)適用、指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)依法行政都具有重要意義。就目前來講，可從明確政府會(huì)議紀(jì)要的法律性質(zhì)，準(zhǔn)確區(qū)分不同公文；細(xì)化政府會(huì)議紀(jì)要的效力范圍、發(fā)布程序和形式；規(guī)范政府會(huì)議紀(jì)要記載事項(xiàng)轉(zhuǎn)化適用的程序和流程；加強(qiáng)政府依法行政，嚴(yán)格行政公文的依法適用等幾個(gè)方面入手。

（一）明確政府會(huì)議紀(jì)要的法律性質(zhì)，準(zhǔn)確區(qū)分不同公文

性質(zhì)不明的會(huì)議紀(jì)要，容易造成實(shí)踐中的適用不清，帶來了諸多不利影響。首先應(yīng)從法律法規(guī)上對(duì)其進(jìn)行明確和完善?？蓪?duì)《條例》進(jìn)行相應(yīng)的修改和補(bǔ)充，增加對(duì)15種公文的法律性質(zhì)的規(guī)定，使各種公文都有自己的適用范圍、形式、方式、情形等，是對(duì)內(nèi)有效力還是對(duì)外有效力，都應(yīng)予以明確。特別是容易引起爭(zhēng)議的“紀(jì)要”，應(yīng)明確其只在政府內(nèi)部適用的性質(zhì)。政府公文作為具有政府公信力和權(quán)威性的規(guī)范性文件，其格式、內(nèi)容、形式、發(fā)布程序、發(fā)布主體等都應(yīng)有明確而具體的規(guī)定，不同公文類別的效力范圍也應(yīng)有所區(qū)別。政府公文在某種意義上代表著政府形象和權(quán)威，嚴(yán)格規(guī)范各種公文的格式、內(nèi)容是增強(qiáng)其權(quán)威性、公信力的重要保障。

（二）細(xì)化政府會(huì)議紀(jì)要的效力范圍、發(fā)布程序和形式

當(dāng)前實(shí)踐中爭(zhēng)議最大的是會(huì)議紀(jì)要的效力范圍，《條例》對(duì)會(huì)議紀(jì)要的說明只有簡(jiǎn)短的規(guī)定：“適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)”，除此之外沒有其他更加細(xì)化和明確的規(guī)定，在效力范圍和形式上都適用籠統(tǒng)的規(guī)定予以說明。因?yàn)闆]有明確具體規(guī)定會(huì)議紀(jì)要的效力范圍，給政府機(jī)關(guān)具體使用時(shí)帶來困惑，造成了適用不當(dāng)。因此，明確會(huì)議紀(jì)要的效力范圍、發(fā)布程序以及發(fā)布形式，有助于政府機(jī)關(guān)規(guī)范性公文行文標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)確適用。有了上位法的具體標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定具體的實(shí)施細(xì)則的時(shí)候也就不會(huì)妄加揣摩、南轅北轍，出現(xiàn)不同地方在公文行文和適用上的不同。如《江蘇省黨政機(jī)關(guān)實(shí)施〈黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例〉細(xì)則（試行）》（蘇辦發(fā)〔2012〕37號(hào)）［15］第9條第13款：“印章。除印有特定發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文、紀(jì)要和電報(bào)可以不加蓋印章外，公文應(yīng)加蓋發(fā)文機(jī)關(guān)印章，并與署名機(jī)關(guān)相符?！边@里關(guān)于印章的規(guī)定與《條例》第9條第13款：“印章。公文中有發(fā)文機(jī)關(guān)署名的，應(yīng)當(dāng)加蓋發(fā)文機(jī)關(guān)印章，并與署名機(jī)關(guān)相符。有特定發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文和電報(bào)可以不加蓋印章。”兩個(gè)文件關(guān)于印章對(duì)紀(jì)要這種公文的格式要求并不一樣，江蘇省現(xiàn)行的實(shí)施細(xì)則是參照之前《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中關(guān)于印章的規(guī)定，將紀(jì)要做了可以不加蓋公章的特別說明。

（三）政府會(huì)議紀(jì)要記載事項(xiàng)轉(zhuǎn)化執(zhí)行的規(guī)范化、程序化

在《江蘇省〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉實(shí)施細(xì)則》②第7條第10款中規(guī)定：“會(huì)議紀(jì)要。傳達(dá)會(huì)議議定的事項(xiàng)和主要精神，要求與會(huì)單位及有關(guān)單位共同遵守、執(zhí)行的，用‘會(huì)議紀(jì)要’。會(huì)議決定事項(xiàng)如涉及機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、人事任免、表彰、工資福利、重大項(xiàng)目的審批等事項(xiàng)，以及政策性強(qiáng)，涉及面廣，需要共同執(zhí)行的，須用與之相適應(yīng)的其他文種行文”。江蘇省明確規(guī)定“如涉及機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、人事任免、表彰、工資福利、重大項(xiàng)目的審批等事項(xiàng)，以及政策性強(qiáng)，涉及面廣，需要共同執(zhí)行的，須用與之相適應(yīng)的其他文種行文”。這一方面為說明了會(huì)議紀(jì)要并不能直接對(duì)外適用，只對(duì)與會(huì)單位產(chǎn)生相應(yīng)的約束力，另一方面也為會(huì)議紀(jì)要記載的需要執(zhí)行事項(xiàng)的規(guī)范化、程序化提供了借鑒——用“與之相適應(yīng)的其他文種行文”。在確認(rèn)政府會(huì)議紀(jì)要內(nèi)部性的前提下，應(yīng)對(duì)會(huì)議紀(jì)要的適用范圍予以明確的規(guī)定，將會(huì)議紀(jì)要記載的需要執(zhí)行的事項(xiàng)另行轉(zhuǎn)化為其他公文種類對(duì)外適用，以更加符合公文的適用規(guī)范。2012年頒布的《條例》雖然對(duì)公文的格式規(guī)范做了較為細(xì)致的規(guī)定，但其并未考慮到紀(jì)要的法律性質(zhì)，過于籠統(tǒng)地規(guī)定未能準(zhǔn)確地針對(duì)會(huì)議紀(jì)要需轉(zhuǎn)化執(zhí)行的特性，需以改進(jìn)。

（四）加強(qiáng)政府依法行政，嚴(yán)格行政公文的依法適用

政府嚴(yán)格依法行政、準(zhǔn)確適用各類公文也是減少因會(huì)議紀(jì)要產(chǎn)生的行政糾紛、凈化公務(wù)環(huán)境的重要方式。就地方各級(jí)政府對(duì)公文的規(guī)定和其實(shí)踐中的實(shí)際運(yùn)用來看，兩者之間有一定的差距，在政府所發(fā)的規(guī)范性文件中，有對(duì)各種公文具體適用的部分規(guī)定，但還不夠明確和具體。僅就當(dāng)前的公文規(guī)定來看，部分政府機(jī)關(guān)執(zhí)行和實(shí)施得還不到位，部分機(jī)關(guān)未能領(lǐng)會(huì)公文實(shí)施辦法的實(shí)質(zhì)精神，僅從形式上加以注意，對(duì)公文的法律性質(zhì)、實(shí)施條件未準(zhǔn)確理解。政府會(huì)議紀(jì)要作為政府公文中較為特殊的一種形式，需要加以特別的注意和適用，政府機(jī)關(guān)在對(duì)會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行傳達(dá)時(shí)應(yīng)明確其內(nèi)部性的特點(diǎn)，在需對(duì)外適用時(shí)要具體轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的公文種類，以符合依法行政的要求。

注釋：

①中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2012年4月16日發(fā)布、2012年7月1日生效的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)〔2012〕14號(hào)）將《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國發(fā)〔2000〕23號(hào)）中規(guī)定的“會(huì)議紀(jì)要”改為“紀(jì)要”，同時(shí)2000年8月24日國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》停止執(zhí)行。新發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》將“會(huì)議紀(jì)要”的稱謂改成了“紀(jì)要”，筆者認(rèn)為這個(gè)稱謂的變化并未影響對(duì)政府會(huì)議紀(jì)要法律性質(zhì)問題的研究，這樣的變化主要基于兩個(gè)原因，其一是原《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》只適用于國家行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》既要適用于行政機(jī)關(guān)也要適用于黨的機(jī)關(guān)，擴(kuò)大了適用范圍；其二是“紀(jì)要”作為黨務(wù)公文在實(shí)踐中的運(yùn)用有擴(kuò)大的趨勢(shì)。在《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中“會(huì)議紀(jì)要，適用于記載、傳達(dá)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)”，在《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中“紀(jì)要。適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)”；兩者對(duì)紀(jì)要的定義中都局限于會(huì)議這個(gè)情形，可見政府會(huì)議紀(jì)要仍是行政公文的一種，其法律性質(zhì)的研究仍有理論和實(shí)踐意義。且本文研究范圍限于政府會(huì)議紀(jì)要，不涉及研究黨務(wù)會(huì)議紀(jì)要。

②《江蘇省黨政機(jī)關(guān)實(shí)施〈黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例〉細(xì)則（試行）》（蘇辦發(fā)〔2012〕37號(hào)）第44條：“本細(xì)則自發(fā)布之日起施行。本省以往發(fā)布的有關(guān)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的文件規(guī)定，凡與本細(xì)則不一致的，以本細(xì)則為準(zhǔn)。”雖由此規(guī)定未知《江蘇省〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉實(shí)施細(xì)則》是否停止實(shí)施，但《江蘇省〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于會(huì)議紀(jì)要的規(guī)定具有參考價(jià)值。

［1］ 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳．黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例（中 辦 發(fā) 〔2012〕14 號(hào)）［EB／OL］．http：／／www．scge．gov．cn／Item／19412．a(chǎn)spx，2012－10－08．

［2］ 會(huì)議記錄的含義、作用和特點(diǎn)．［EB／OL］．http：／／www．doule．net／teacher／jsyyw／gwws／tygw／200510／20281．ht－ml，2012－10－08．

［3］ 胡建淼．行政法學(xué)［M］．北京：法律出版社，2003．

［4］ 黑龍江省委辦公廳和省政府辦公廳．黑龍江省《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》實(shí)施細(xì)則［EB／OL］．http：／／dxal．gov．cn／xlb／dxxxzf／2012／10／9296．html，2012－10－08．

［5］ 羅豪才，湛中樂．行政法學(xué)［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2012．

［6］ 沙奇志．“會(huì)議紀(jì)要”的性質(zhì)及其可訴性研究［J］．行政法學(xué)研究，2005，（1）．

［7］ 青海省政府法制信息網(wǎng)．關(guān)于“會(huì)議紀(jì)要”法律效力的案例參考［EB／OL］．http：／／www．qhfzb．gov．cn／html／386／192036．html，2012－10－09．

［8］ 國務(wù)院辦公廳．國務(wù)院批轉(zhuǎn)全國牧區(qū)工作會(huì)議紀(jì)要的通知（國發(fā)〔1987〕73號(hào)）［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／xxgk／pub／govpublic／mrlm／201103／t20110330＿63780．html，2012－10－09．

［9］ 關(guān)于印發(fā)《2011年遼寧省建設(shè)工程結(jié)算工作會(huì)議紀(jì)要》的通知（遼建價(jià)發(fā)〔2011〕27號(hào)）［EB／OL］．http：／／www．jianshe99．com／new／201112／yi2011122814232516553726．shtml，2012－10－10．

［10］ 民政部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《全國盲人按摩工作會(huì)議紀(jì)要》的通知（民〔1985〕協(xié)34號(hào)）［EB／OL］．http：／／china．findlaw．cn／fagui／p＿1／62578．html，2012－10－12．

［11］ 楊小君．“會(huì)議紀(jì)要”與行政訴訟［J］．中國黨政干部論壇，2006，（6）．

［12］ 重慶市人民政府辦公廳．重慶市人民政府辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行市政府專題會(huì)議紀(jì)要2005－279精神深入開展安全生產(chǎn)督查工作的通知（渝辦發(fā)〔2006〕7號(hào)）［EB／OL］．http：／／china．findlaw．cn／fagui／sh／23／39379．html，2012－10－12．

［13］ 中華人民共和國最高人民法院民事判決書．泛華工程有限公司西南公司與重慶新型建筑材料開發(fā)公司、重慶市土地房屋管理局土地使用權(quán)糾紛案［EB／OL］．http：／／www．110．com／panli／panli＿49804．html，2012－10－16．

［14］ 劉國華．如何認(rèn)定政府會(huì)議紀(jì)要對(duì)雙方當(dāng)事人是否具有法律約束力——泛華工程有限公司西南公司與重慶市土地房屋管理局、重慶新型建筑材料開發(fā)公司土地使用權(quán)糾紛案［C］／／蘇澤林．最后的裁判——最高人民法院典型疑難百案再審實(shí)錄 （房地產(chǎn)與公司企業(yè)案件卷）．北京：中國長安出版社，2007．

［15］ 中共江蘇省委辦公廳．江蘇省黨政機(jī)關(guān)實(shí)施《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》細(xì)則（試行）（蘇辦發(fā)〔2012〕37號(hào)）［EB／OL］．http：／／www．ntcin．gov．cn／art／2012／8／23／art＿18131＿995971．html．2012－10－12．