政府推動社會企業(yè)發(fā)展的政策措施：國際經(jīng)驗(yàn)與中國路徑

王世強(qiáng)

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

一、引言

社會企業(yè)作為一種獨(dú)特的組織形式，目前在全球范圍內(nèi)，還不存在統(tǒng)一的概念，使用最廣泛的社會企業(yè)定義是英國貿(mào)工部（DTI）在2004年提出的，即社會企業(yè)是“具有某些社會目標(biāo)的企業(yè)，營利主要按照它們的社會目標(biāo)再投放于其業(yè)務(wù)本身或所在社區(qū)，而非為企業(yè)股東和所有人賺取最大利潤”［1］（p．13）。該定義強(qiáng)調(diào)了組織的非營利性和盈余再投資的重要性，這是社會企業(yè)區(qū)別于商業(yè)企業(yè)和非營利組織的重要特點(diǎn)。因此，社會企業(yè)經(jīng)常被稱為“社會目的企業(yè)”，它不是為了營利，也不是為了慈善，而是為了實(shí)現(xiàn)社會使命，它的顯著特點(diǎn)是兼具社會目的和商業(yè)手段。簡而言之，社會企業(yè)就是“價值引領(lǐng)，市場驅(qū)動”［2］。

很多理論都可以用來解釋社會企業(yè)產(chǎn)生和興起的原因，其中政府失靈和市場失靈理論是一種有力的解釋。政府和市場失靈理論認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化時代，政府難以滿足所有公民的需求，自由市場導(dǎo)致了商品的不公平分配。英國學(xué)者Roger Spear認(rèn)為，20世紀(jì)90年代，英國新型合作社和互助組織的出現(xiàn)是為了應(yīng)對政府的住房供給政策失靈、勞動力市場失靈、宏觀經(jīng)濟(jì)政策失靈導(dǎo)致的高失業(yè)率以及地方政府促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的失靈，但最大的失靈是來自于社會福利體系的失靈。20世紀(jì)末，針對市場造成的不平等和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，政府和市場都無力單獨(dú)解決社會問題，社會企業(yè)開始興起，政府以契約制的形式通過社會企業(yè)提供公共服務(wù)［3］（pp．252－270）。

社會企業(yè)對于彌補(bǔ)政府公共服務(wù)不足具有重要作用，雙方之間可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。政府在吸納和分配資源方面比較高效，但在直接提供具體服務(wù)時效率不高，社會企業(yè)往往比政府更有效。社會企業(yè)通常富于創(chuàng)新精神、以市場為導(dǎo)向并且比較專業(yè)化。社會企業(yè)比政府的成本更低，為員工和所在社區(qū)創(chuàng)造機(jī)會，贏得公眾的信任。面對多變的市場需求，社會企業(yè)更容易調(diào)整自己以適應(yīng)市場競爭。因此，社會企業(yè)提供了市場和政府都不愿或不能提供的服務(wù)，能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的政策目標(biāo)，推進(jìn)公共服務(wù)的改革進(jìn)程。

由于社會企業(yè)具有公益性、服務(wù)性和非政治性的特點(diǎn)，在面臨復(fù)雜社會問題的背景下，各國政府普遍重視推動社會企業(yè)的發(fā)展。相對于商業(yè)企業(yè)，政府對社會企業(yè)的支持程度更高，這主要是基于以下原因：服務(wù)的提供是以“非營利”為基礎(chǔ)；在社會影響方面有獨(dú)特的優(yōu)勢條件；社會企業(yè)產(chǎn)品更可能符合基本的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；社會企業(yè)更具有創(chuàng)新和合作精神；由于遵循社會使命，社會企業(yè)通常不獲得高額利潤。政府通過直接資助、合同外包和融資服務(wù)等各種方式，對社會企業(yè)的建立和發(fā)展給予支持。隨著公共服務(wù)外包的推進(jìn)，部分西方國家出現(xiàn)了“空心國家”現(xiàn)象。在這些國家，政府的主要角色是提供資金和監(jiān)督管理，由非營利組織和社會企業(yè)承接合同。

二、中國社會企業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性約束因素分析

社會企業(yè)作為一個有著巨大發(fā)展?jié)摿Φ牟块T，為什么在我國還沒有充分發(fā)展起來？甚至落后于很多發(fā)展中國家。這與政府體制、公民社會和社會資本等因素有關(guān)，而且我國公益慈善事業(yè)發(fā)展還不夠理想，企業(yè)公民理念尚未普及。在這種背景下，我國社會企業(yè)面臨著制度性和結(jié)構(gòu)性障礙以及運(yùn)作方面的困難。有些問題與普通企業(yè)所面臨的問題是相同的，如市場營銷、財務(wù)管理等，有些是只有社會企業(yè)才會面臨的問題。這些問題如果長期得不到解決，將影響到社會企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）外部因素

第一，在社會認(rèn)知方面，“社會企業(yè)”概念在2004年才引入我國，現(xiàn)在還沒有權(quán)威的、公認(rèn)的概念。社會企業(yè)是公益領(lǐng)域人士才知道的概念，企業(yè)界、投資界和政府對此還不夠了解。由于社會企業(yè)在非營利組織和營利性組織之間，很難確定如何對其進(jìn)行歸類（也有觀點(diǎn)認(rèn)為沒有必要對它們進(jìn)行歸類），進(jìn)一步阻礙了公眾的理解。社會企業(yè)的影響范圍有限，在地域上的覆蓋范圍比較狹窄，三分之二的社會企業(yè)總部位于北京和上海［4］。當(dāng)前的社會環(huán)境也不利于公眾接受社會企業(yè)模式，近年來慈善丑聞頻發(fā)，公眾質(zhì)疑公益行為與謀求個人利益之間的關(guān)系。公眾不能接受社會企業(yè)這種“行善”和“賺錢”兼顧的經(jīng)營動機(jī)，仍然是“非黑即白”的思維慣式。

第二，在法律框架方面，“社會企業(yè)”不是一個法律意義上的概念，法律對這類組織沒有一個認(rèn)可的類別。對于中國來說，政府立法將對社會企業(yè)產(chǎn)生重要影響，可以決定這個部門未來幾年的發(fā)展或停滯［4］。（1）在缺乏法律認(rèn)可的情況下，社會企業(yè)只能自己尋找發(fā)展的方式。在我國，社會企業(yè)可以選擇多種實(shí)體形式登記注冊，66%的社會企業(yè)登記為工商企業(yè)，20%的社會企業(yè)登記為社會組織，14%的社會企業(yè)沒有登記［4］。但這些實(shí)體形式的特點(diǎn)并不適應(yīng)社會企業(yè)模式的發(fā)展，社會企業(yè)在采取工商企業(yè)形式的時候，企業(yè)制度本身不能體現(xiàn)出社會企業(yè)的核心特點(diǎn)（社會使命和非營利性），導(dǎo)致社會企業(yè)本身缺乏清晰定位，也缺乏社會認(rèn)同；社會企業(yè)在采取非營利組織形式的時候，創(chuàng)始人和管理者無法分配利潤，市場行為（如融資、上市）受到限制。（2）對于社會組織來說，采取社會企業(yè)模式是一個很好的思路，但是在形成品牌之后，如果商業(yè)企業(yè)以社會企業(yè)為名斂財，利用這一標(biāo)簽進(jìn)行純粹的市場營銷，在缺乏政策規(guī)范的情況下，存在導(dǎo)致社會企業(yè)名譽(yù)掃地的風(fēng)險。

第三，在政策支持方面，我國沒有專門針對社會企業(yè)的支持政策。86%的社會創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為社會企業(yè)存在困難，47%的社會創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為政府政策或缺乏政策是對社會企業(yè)運(yùn)作的重大挑戰(zhàn)［4］。社會企業(yè)雖然采取市場化的運(yùn)作方式，但也需要政府的政策支持。我國對社會企業(yè)的政策支持不足主要體現(xiàn)在：沒有制定推動社會企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃；沒有設(shè)置專門管理社會企業(yè)的部門；沒有在制定政策或方案時將社會企業(yè)的需求納入進(jìn)來；在政府采購招標(biāo)中，沒有對社會企業(yè)給予政策傾斜；沒有撥付用于鼓勵社會企業(yè)發(fā)展的資金；沒有建立促進(jìn)社會企業(yè)融資的金融環(huán)境；沒有與社會企業(yè)相關(guān)的教育、培訓(xùn)和研究的規(guī)劃。

（二）內(nèi)部因素

第一，能力不足影響到社會企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作。社會企業(yè)經(jīng)營運(yùn)作的難度超過了非營利組織和商業(yè)企業(yè)，它不僅要實(shí)現(xiàn)社會使命，還要實(shí)現(xiàn)持續(xù)盈利，同時面臨著非營利組織和商業(yè)企業(yè)所遇到的困難。社會企業(yè)的管理者不僅應(yīng)具有較強(qiáng)的商業(yè)技能，還應(yīng)具有參與管理技能，這對經(jīng)營者能力提出了更高的要求。我國社會企業(yè)吸引專業(yè)人才的能力比較弱，商業(yè)部門的企業(yè)家很少進(jìn)入這一領(lǐng)域。58%的社會創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為，人力資源是社會企業(yè)面臨的重大挑戰(zhàn)［4］。很多社會企業(yè)創(chuàng)始人原來是在依賴于社會捐贈的非營利組織工作，通常不具備商業(yè)市場背景，對基本商業(yè)規(guī)律掌握不夠，總是強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)相對于商業(yè)企業(yè)的特殊性，導(dǎo)致社會企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作困難。

第二，缺乏可持續(xù)的商業(yè)模式影響到社會企業(yè)的盈利。社會企業(yè)需要從社會問題中找到商業(yè)機(jī)會，并且實(shí)現(xiàn)持續(xù)盈利。我國社會企業(yè)的成功案例很少，社會企業(yè)仍難以擺脫對政府和基金會的資金依賴，沒有實(shí)現(xiàn)真正的市場化運(yùn)營，缺乏明確的運(yùn)作模式和有效的盈利戰(zhàn)略。大多數(shù)“社會企業(yè)”的產(chǎn)品和服務(wù)過于低端，甚至沒有具體的產(chǎn)品。有些社會企業(yè)的產(chǎn)品銷售是基于社會對公益的支持，是“道德消費(fèi)品”而不是真正的產(chǎn)品，沒有體現(xiàn)出商業(yè)利益的核心價值觀。這些社會企業(yè)更多的是體現(xiàn)“社會性”，很少體現(xiàn)出“企業(yè)性”。

第三，規(guī)模有限影響到社會企業(yè)與私營部門之間的合作。社會企業(yè)在我國是一個年輕的部門，只有38%的社會企業(yè)成立時間超過5年，54%的社會企業(yè)是在最近3年內(nèi)成立的［4］。社會企業(yè)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)影響力有限，71%的社會企業(yè)年收入不到50萬元，即使是成熟的社會企業(yè)，收入仍然有限；社會企業(yè)平均創(chuàng)造7個工作機(jī)會和2個志愿者崗位［4］。盡管社會企業(yè)可以成為公共部門的合作伙伴，但它們很難與私營部門進(jìn)行對等的商業(yè)合作。多數(shù)社會企業(yè)是充滿活力的初創(chuàng)組織，無法在規(guī)模上與商業(yè)企業(yè)相匹配，很少社會企業(yè)能夠向大公司供應(yīng)商品和服務(wù)。

我國社會企業(yè)的發(fā)展面臨著諸多的挑戰(zhàn)和問題，很多人質(zhì)疑非營利組織轉(zhuǎn)型為社會企業(yè)的能力，他們認(rèn)為中國最有前途的社會企業(yè)是在商業(yè)部門，甚至是那些不確定自己是社會企業(yè)的商業(yè)企業(yè)［4］。

三、國外政府推動社會企業(yè)發(fā)展的主要政策措施

為了在起步階段能夠生存下來，社會企業(yè)需要外部支持，外部支持體系包括政府、商業(yè)企業(yè)、社會投資機(jī)構(gòu)、社區(qū)和公眾等。在外部支持體系中，政府的支持起到了重要的基礎(chǔ)性作用。政府應(yīng)主動改變傳統(tǒng)上對資本市場、法律框架、所有權(quán)制度的思維定式，建立社會企業(yè)的相應(yīng)制度和規(guī)范，將社會企業(yè)納入社會和市場的主流體系，為社會企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府對社會企業(yè)的具體政策支持可以分為創(chuàng)業(yè)者個人、組織和文化環(huán)境等三個層面。有些支持政策是針對創(chuàng)業(yè)者個人，目標(biāo)是提升創(chuàng)業(yè)者或領(lǐng)導(dǎo)人的能力水平，由于社會企業(yè)家在社會企業(yè)的建立和發(fā)展中起到重要作用，這種支持是十分必要的。有些支持政策是針對社會企業(yè)機(jī)構(gòu)本身，促進(jìn)組織的發(fā)展壯大。有些支持政策是針對社會創(chuàng)業(yè)的文化環(huán)境，為社會創(chuàng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的文化氛圍。政府可以把資金資源給予或引入社會企業(yè)，也可以通過非資金的方式培育扶持社會企業(yè)的發(fā)展。政府對社會企業(yè)的資金支持以間接方式為主，直接方式為輔。

（一）制定發(fā)展戰(zhàn)略

20世紀(jì)90年代末，社會企業(yè)概念開始受到歐美各國政府的重視，政府的目標(biāo)是建立一個可持續(xù)發(fā)展的社會企業(yè)部門。美國總統(tǒng)奧巴馬上任后在白宮成立了“社會創(chuàng)新與公民參與辦公室”（SICP），旨在促進(jìn)政府與私企、社會企業(yè)家和公眾之間的伙伴關(guān)系。歐盟將“社會經(jīng)濟(jì)”視為經(jīng)濟(jì)中不可或缺的組成部分，對于推動社會融合和民主具有重要作用。近年來，英國政府積極推動社會企業(yè)的發(fā)展，社會企業(yè)被政府視為超越社會民主主義和新自由主義的第三條道路。英國貿(mào)易工業(yè)部（DTI）在2001年成立了“社會企業(yè)小組”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、實(shí)施社會企業(yè)政策和項(xiàng)目。英國政府確立了三項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)：為社會企業(yè)發(fā)展?fàn)I造支持性環(huán)境；使社會企業(yè)成為運(yùn)轉(zhuǎn)良好的事業(yè)；建立社會企業(yè)的知識和價值體系。英國政府在2002年7月制定了“社會企業(yè)：邁向成功的戰(zhàn)略”的三年發(fā)展規(guī)劃，計(jì)劃的主要參與者包括中央政府及其組織機(jī)構(gòu)、政府辦公室、區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)、地方政府機(jī)構(gòu)、非營利組織、社會企業(yè)家等利益相關(guān)方。英國政府設(shè)立了跨部門的政府工作小組和由外部利益相關(guān)方組成的顧問小組，對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)控并為后續(xù)發(fā)展提供建議。

（二）法律規(guī)制

為了促進(jìn)社會企業(yè)部門的發(fā)展，建立一個承認(rèn)其特殊性的基礎(chǔ)性制度是十分必要的，可以解決社會企業(yè)面臨的制度障礙。傳統(tǒng)上，各國一般都有針對普通企業(yè)的法律框架，歐洲社會企業(yè)傳統(tǒng)上一直采取合作社或協(xié)會的形式。近年來，為了突出社會企業(yè)的重要性和改善社會企業(yè)的制度環(huán)境，意大利、英國、波蘭和韓國等國進(jìn)行了社會企業(yè)立法或?qū)Ψ尚抻啠ㄒ姳?）。

表1 世界各國的社會企業(yè)立法

各國在立法中承認(rèn)社會企業(yè)是一種合法的商業(yè)模式，不再只是單純的非營利組織和商業(yè)企業(yè)。由于各國歷史傳統(tǒng)、社會條件和對社會企業(yè)的理解不同，創(chuàng)制的實(shí)體形式有不同取向。借鑒意大利學(xué)者Cafaggi F和Iamiceli P對歐洲社會企業(yè)實(shí)體形式的分類，各國社會企業(yè)的實(shí)體形式可分為三種類型［5］（pp．7－24）：一是合作社形式，即社會企業(yè)作為非營利組織的一種形式，如葡萄牙、西班牙、希臘、法國、波蘭；二是公司形式，即社會企業(yè)作為商業(yè)公司的一種形式，如英國、美國（州）、加拿大（州）；三是無特定法律形式，即在制定社會企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行資格認(rèn)定，如比利時、意大利、芬蘭、立陶宛、韓國。比較典型的社會企業(yè)實(shí)體形式是英國在2005年引入的“社區(qū)利益公司”（CIC），與其他法律架構(gòu)相比，它具有四個特點(diǎn)：遵循“資產(chǎn)鎖定”（Asset Lock）原則，注銷后須由另一家遵循“資產(chǎn)鎖定”原則的機(jī)構(gòu)接管并用做社區(qū)用途；限制利潤分配，官方對股東利潤分配的比例規(guī)定了最高上限；謀求公眾利益，要在章程中明確追求公眾和社區(qū)利益的目標(biāo)；可以向社會發(fā)行股份為業(yè)務(wù)籌集資金［6］。

在變更法律框架比較困難的情況下，實(shí)施認(rèn)證是一種比較可行的方式。在多數(shù)國家，社會企業(yè)并不對應(yīng)一種法律形式，這就涉及認(rèn)證問題。2007年，韓國政府頒布了《社會企業(yè)促進(jìn)法》，制定了認(rèn)定社會企業(yè)的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。與其他國家不同，韓國規(guī)定使用“社會企業(yè)”名稱的只能是經(jīng)過官方認(rèn)定的組織，禁止其他組織使用。為了對社會企業(yè)的認(rèn)證申請進(jìn)行評估，韓國政府成立了由政府官員、學(xué)者、社會福利領(lǐng)域NGO等三方組成的“社會企業(yè)推動委員會”［6］。政府也可以支持民間機(jī)構(gòu)出臺認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，英國有若干機(jī)構(gòu)推出了社會企業(yè)認(rèn)證，其中影響較大的是SEM認(rèn)證。該認(rèn)證是在英國內(nèi)閣第三部門辦公室和社會企業(yè)聯(lián)盟的認(rèn)可及支持下，由社會企業(yè)支持型組織RISE在2010年發(fā)起成立的［7］。美國的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)——B－Lab致力于推廣“B公司”認(rèn)證，并成功游說一些州的政府將“受益公司”（Benefit Corporation）作為社會企業(yè)法律形式。

在立法之后，社會企業(yè)的概念、范圍和資質(zhì)得以明確，社會企業(yè)可以到政府相關(guān)部門進(jìn)行登記或申請資格認(rèn)證。此后，“社會企業(yè)”就是一種獨(dú)特的身份，能夠擁有官方認(rèn)可的合法性。在組織使命、內(nèi)部治理、利潤分配、公開透明等諸多方面，社會企業(yè)必須按照法律或政府要求進(jìn)行運(yùn)作。當(dāng)然，各個國家對這些方面的具體規(guī)定并不一致，某些國家的社會企業(yè)更接近于非營利組織，某些國家的社會企業(yè)更接近于一般商業(yè)企業(yè)。但共同特點(diǎn)是，社會企業(yè)是為了實(shí)現(xiàn)社會使命，而不是為了所有者或股東的利益最大化。

（三）財政支持

社會企業(yè)主要是通過貿(mào)易、生產(chǎn)商品和服務(wù)提供獲取收入，這意味著它從公共部門得到的收入主要來自合同契約，而不能只依靠直接撥款。社會企業(yè)往往能夠以較低成本提供高質(zhì)量的服務(wù)，國外政府公共采購的一個重要趨勢是給社會企業(yè)更多機(jī)會。在美國政府看來，不計(jì)后果地直接給予社會機(jī)構(gòu)資金會造成它們喪失獨(dú)立性，主要是以合同制方式對其進(jìn)行間接協(xié)助。社會企業(yè)在得到資金支持的同時，也可以保持自身獨(dú)立性。國外政府已經(jīng)開始在現(xiàn)行的政府采購框架中，明確將社會企業(yè)納入采購對象。由于社會企業(yè)規(guī)模普遍較小，如果政府在公共采購中對應(yīng)標(biāo)企業(yè)的注冊資金和資質(zhì)的要求過高，社會企業(yè)將很難與商業(yè)企業(yè)競爭。因此，政府在招標(biāo)中可將社會企業(yè)設(shè)為單獨(dú)的采購對象。2012年2月，歐盟司法部和歐洲社會基金在價值2750萬英鎊的“全國犯罪管理服務(wù)共同籌資計(jì)劃”項(xiàng)目招標(biāo)中，要求應(yīng)標(biāo)的供應(yīng)商是社會企業(yè)［8］。國外政府通過在購買服務(wù)的條件中增加一些特別規(guī)定，譬如要求雇傭一定比例的失業(yè)者和弱勢群體，增加社會企業(yè)獲得合同的機(jī)會。

補(bǔ)貼是一種直接的資金支持方式，政府可以向社會企業(yè)提供補(bǔ)貼，補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼。（1）直接補(bǔ)貼。正如政府可以給予工商企業(yè)和非營利組織直接補(bǔ)貼一樣，政府也可以給予社會企業(yè)直接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼存在于葡萄牙等國，是對機(jī)構(gòu)本身的一種支持。葡萄牙政府重視“社會團(tuán)結(jié)合作社”在提供公共服務(wù)方面的作用，與社會團(tuán)結(jié)合作社聯(lián)合會簽署協(xié)議，給予它們財政補(bǔ)貼和其他物質(zhì)性支持，幫助社會機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平以滿足人們的個性化需求。補(bǔ)貼覆蓋了社會企業(yè)部門執(zhí)行社會工作的大部分運(yùn)營成本，政府還向社會企業(yè)的設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目開展提供補(bǔ)助資金。（2）間接補(bǔ)貼。間接補(bǔ)貼是對社會企業(yè)員工的工資補(bǔ)貼，這是由于某些社會企業(yè)是為促進(jìn)弱勢群體就業(yè)而建立的，有助于政府實(shí)現(xiàn)社會福利政策目標(biāo)。

（四）稅收政策支持

稅收減免是政府鼓勵某類組織發(fā)展的最重要方式，體現(xiàn)了政府的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。由于各國社會企業(yè)具有相應(yīng)實(shí)體形式的時間很短，目前尚沒有直接針對社會企業(yè)（除了非營利性的合作社）的稅收減免，但今后很可能會出臺稅收優(yōu)惠政策。最近幾年，英國社會企業(yè)聯(lián)盟（SEC）一直在爭取“社區(qū)利益公司”（CIC）投資人可以享有稅收優(yōu)惠。意大利法律規(guī)定，社會合作社享有以下稅收優(yōu)惠：銀行儲備金不征稅；不征收或只征收4%的增值稅，而營利性企業(yè)是20%；比公司更低的所得稅；接受私人捐贈免稅［9］（pp．10－11）。向慈善組織捐贈的個人通常可以得到稅收優(yōu)惠，與此不同，對社會企業(yè)的稅收優(yōu)惠往往是給予向社會企業(yè)投資的個人或機(jī)構(gòu)，以鼓勵社會資本投向社會企業(yè)。英國政府在2002年出臺“社區(qū)利息稅減免方案”（CITR），鼓勵對社區(qū)和社會企業(yè)的投資，給予投資者25%的稅收減稅（所得或公司稅）。美國在2000年通過了“新市場稅收信貸方案”（NMTC），用商業(yè)導(dǎo)向機(jī)制幫助弱勢群體增加收入和創(chuàng)造工作機(jī)會，鼓勵對低收入社區(qū)的商業(yè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目擴(kuò)大投資。如果投資者在注冊的“社區(qū)發(fā)展實(shí)體”（CDEs）進(jìn)行股權(quán)投資，可以獲得聯(lián)邦所得稅的稅收減免?！吧鐓^(qū)發(fā)展實(shí)體”的首要任務(wù)必須是投資于低收入社區(qū)和人群。稅收減免可以持續(xù)7年時間，總額是初始投資的39%。投資方只有在CEDs成立7年后，才可以撤回投資①，社會企業(yè)得到稅收優(yōu)惠，意味著政府對它們的監(jiān)管需要更加嚴(yán)格，以確保社會企業(yè)的建立及運(yùn)行是為了實(shí)現(xiàn)社會使命。

（五）社會服務(wù)支持

社會企業(yè)相關(guān)概念和知識的傳播是必不可少的，多數(shù)社會企業(yè)都迫切需要相關(guān)的咨詢和信息服務(wù)。國外政府通過設(shè)立半官方機(jī)構(gòu)和為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供資金的方式，為社會企業(yè)提供咨詢和信息服務(wù)支持。英國政府財政支持的“商業(yè)聯(lián)結(jié)”（BL）為社會企業(yè)提供咨詢、信息和診斷等服務(wù)。芬蘭“社會企業(yè)國家支持結(jié)構(gòu)”為社會企業(yè)的成立和發(fā)展提供咨詢，為建立和運(yùn)營過程中有困難的社會企業(yè)提供信息服務(wù)。德國政府對初創(chuàng)期社會企業(yè)實(shí)施支持政策，柏林“社會企業(yè)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)”（BEST）鼓勵和支持公民創(chuàng)建社會企業(yè)，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供專業(yè)咨詢。政府可以建立社會企業(yè)孵化器，促使創(chuàng)業(yè)者的方案和項(xiàng)目發(fā)展為社會企業(yè)。比利時政府在2000年建立了13個區(qū)域性孵化中心，目的是促進(jìn)社會企業(yè)的商業(yè)活動，職責(zé)包括：幫助社會企業(yè)家實(shí)踐自己的項(xiàng)目和起草商業(yè)計(jì)劃，幫助社會企業(yè)找到目標(biāo)員工，協(xié)助社會企業(yè)尋求金融支持，鼓勵社會企業(yè)使用社會弱勢人群，引導(dǎo)他們開展可持續(xù)的創(chuàng)業(yè)。

對于社會企業(yè)來說，市場駕馭能力、管理能力和營銷能力是成功的關(guān)鍵。初創(chuàng)期社會企業(yè)亟需有針對性的商業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險管理、社會營銷等培訓(xùn)項(xiàng)目。政府可以鼓勵大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展社會企業(yè)的教育、研究和培訓(xùn)，與公共或私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，使社會企業(yè)得到足夠水平和質(zhì)量的培訓(xùn)服務(wù)。例如，英國政府為社會企業(yè)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)提供指導(dǎo)，在政府規(guī)劃的社會企業(yè)支持項(xiàng)目中，有幾十所大學(xué)參與。

四、推動社會企業(yè)發(fā)展的中國路徑

（一）我國對社會企業(yè)政策支持的現(xiàn)狀分析

近年來，我國政府越來越重視社會組織的培育和發(fā)展，企業(yè)更加注重履行社會責(zé)任，這為社會企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。黨的十七屆二中全會提出要“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”。中央政府重視加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，提出要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。社會企業(yè)能夠彌補(bǔ)我國政府公共服務(wù)不足，是解決社會問題和營造和諧社會的重要手段，同樣是參與社會管理的主體之一。2008年，國資委出臺了《關(guān)于中央企業(yè)履行社會責(zé)任的指導(dǎo)意見》，有力地推動企業(yè)履行社會責(zé)任，鼓勵企業(yè)參與社會公益事業(yè)。

我國大多數(shù)社會企業(yè)是以民辦非企業(yè)單位和公司形式登記的，在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，社會企業(yè)也有機(jī)會爭取到政府的政策支持。我國政府對社會組織的政策支持包括政府購買服務(wù)、給予補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、提供場地和開展能力建設(shè)等諸多方面。對于以公司身份注冊的社會企業(yè)，政府對小微企業(yè)、福利企業(yè)有一些支持政策，對不同行業(yè)領(lǐng)域（如促進(jìn)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、殘疾人福利和為老公益）的企業(yè)也有支持政策。如果社會企業(yè)符合該領(lǐng)域的特定條件，就可以獲得政府支持。相對而言，以公司形式登記的社會企業(yè)的政策支持要少于民辦非企業(yè)單位形式的社會企業(yè)。絕大多數(shù)社會企業(yè)以企業(yè)形式登記，享受到的支持政策卻非常有限。

雖然“社會企業(yè)”理念與模式在社會上日漸流行，但政府對社會企業(yè)并沒有清晰的態(tài)度。我國政府對西方語境下的詞匯經(jīng)常持保留態(tài)度，正如國外通用的“非政府組織”（NGO）和“非營利組織”（NPO）被稱為“社會組織”一樣，政府未必愿意接受“社會企業(yè)”這個概念。中央部委政策文件中還未提過“社會企業(yè)”一詞，個別政府領(lǐng)導(dǎo)提及的“社會企業(yè)”只是對“福利企業(yè)”的另一種時髦稱謂。但最近幾年，有些地方政府正在進(jìn)行政策探索，2011年6月，《中共北京市委關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理全面推進(jìn)社會建設(shè)的意見》提出“積極扶持社會企業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展社會服務(wù)業(yè)”。盡管沒有明確的概念解釋，但這是“社會企業(yè)”一詞首次在官方文件中出現(xiàn)。2011年以來，廣東省一些市縣將社會企業(yè)納入社會創(chuàng)新范疇，提出要培育發(fā)展社會企業(yè)。佛山市順德區(qū)和南海區(qū)都計(jì)劃出臺社會企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。南海區(qū)提出在2012年設(shè)立200萬元的社會創(chuàng)新基金，鼓勵社會組織和社會企業(yè)的創(chuàng)新，社會企業(yè)可以申請獲得創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)獎勵，引入香港等地的專業(yè)指導(dǎo)和商業(yè)資源，幫助社會企業(yè)提升經(jīng)營能力，探索基于實(shí)踐的社會企業(yè)發(fā)展模式［10］。順德區(qū)建立了企業(yè)化運(yùn)作的法定機(jī)構(gòu)——社會創(chuàng)新中心，該中心有社會企業(yè)家培訓(xùn)、社會企業(yè)研究、傳播社會企業(yè)理念、推動社會資本投資公益項(xiàng)目等功能。比較而言，我國各地政府提到的“社會企業(yè)”有不同取向，北京提出的“社會企業(yè)”偏重于參與社會服務(wù)或社區(qū)服務(wù)，廣東提出的“社會企業(yè)”偏重于社會創(chuàng)新與模式創(chuàng)新，還有些地方是為了促進(jìn)非營利組織的轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

盡管目前我國政府對社會企業(yè)的支持政策很少，但將來各地政府可能會出臺越來越多的支持政策。這是因?yàn)樯鐣髽I(yè)的發(fā)展能夠契合我國政府的公共政策目標(biāo)：一是吸引戰(zhàn)略性社會投資進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，引進(jìn)基金會和風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)的資金，實(shí)現(xiàn)投資回報達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三個方面的平衡，可以減輕政府面臨的財政壓力，解決更多社會問題。二是提升非營利組織的造血能力。非營利組織雖然能夠產(chǎn)生社會效益，但自我維持能力不強(qiáng)。社會企業(yè)模式可以降低非營利組織對政府資金的依賴程度，引導(dǎo)非營利組織可持續(xù)發(fā)展。三是促進(jìn)“企業(yè)社會責(zé)任”（CSR）向社會企業(yè)的升級。有助于改變企業(yè)家的傳統(tǒng)思維，推動企業(yè)家向社會企業(yè)家的轉(zhuǎn)變，企業(yè)的目的將是創(chuàng)造“共享價值”，而不是將社會影響作為提高企業(yè)聲譽(yù)的手段。

但是，也存在著阻礙政府制定社會企業(yè)支持政策的因素：一是社會企業(yè)位于工商企業(yè)和社會組織之間的模糊地帶，兼具社會屬性和企業(yè)屬性，社會企業(yè)與這兩類組織之間存在交叉重疊關(guān)系，社會企業(yè)沒有明確的政府主管部門。二是提倡社會企業(yè)模式意味著暗示社會組織可分配一定利潤，這不符合目前的法律規(guī)定。在政府對社會組織的營利導(dǎo)向行為監(jiān)管不力的情況下，社會企業(yè)模式向監(jiān)管部門提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）對推動我國社會企業(yè)發(fā)展的政策建議

隨著市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的發(fā)展，“社會經(jīng)濟(jì)”將是未來我國國民經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)，社會企業(yè)、非營利組織、合作社、社區(qū)組織都是“社會經(jīng)濟(jì)”的主體。如果中國政府將社會企業(yè)的發(fā)展提高到國家戰(zhàn)略的層面，社會企業(yè)將會迎來快速發(fā)展。但是，在社會企業(yè)沒有形成明確模式之前，政府可以放手順其發(fā)展。社會企業(yè)是“社會性”的企業(yè)，政府不宜直接參與創(chuàng)建社會企業(yè)。同時，政府應(yīng)鼓勵非營利組織和企業(yè)社會責(zé)任的發(fā)展，支持它們向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型。

第一，明確社會企業(yè)的概念和范圍。由于目前社會企業(yè)的概念比較混雜，政府應(yīng)該明確社會企業(yè)的官方定義。政府可以制定社會企業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，可先由地方政府進(jìn)行試點(diǎn)，再推廣成為全國適用的社會企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。政府可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)給予社會企業(yè)優(yōu)惠政策，也有利于促進(jìn)基金會和社會公眾對社會企業(yè)的支持。社會企業(yè)的范圍不宜過于狹窄，不能只局限于服務(wù)于弱勢群體的組織，而應(yīng)擴(kuò)大到解決社會問題和實(shí)現(xiàn)公共利益的組織。為了促進(jìn)社會資本對社會企業(yè)的投資，政府不應(yīng)禁止社會企業(yè)的利潤分配。

第二，加強(qiáng)對社會企業(yè)的觀念認(rèn)同。政府的觀念和態(tài)度轉(zhuǎn)變尤為重要。自中央提出社會管理創(chuàng)新以來，各級政府都在嘗試從不同角度和領(lǐng)域做一些“創(chuàng)新”嘗試。在北京、廣東、上海等地區(qū)，扶持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移并應(yīng)對新的社會需求，成為地方政府的一項(xiàng)工作重點(diǎn)。政府應(yīng)主動接受新興事物，了解國外社會企業(yè)的發(fā)展歷程和政策法律環(huán)境，密切關(guān)注我國社會企業(yè)的發(fā)展。地方政府應(yīng)該意識到社會企業(yè)對發(fā)現(xiàn)和解決社會問題的作用。政府的主要職責(zé)是進(jìn)行資源分配，建立公民社會發(fā)展的平臺和協(xié)助公民社會運(yùn)行，但不能主導(dǎo)每一個具體的服務(wù)細(xì)節(jié)，這些工作應(yīng)由社會主體承擔(dān)。社會企業(yè)與慈善組織、商業(yè)企業(yè)一樣，都是重要的公共服務(wù)提供主體。政府不能僅把創(chuàng)造就業(yè)和解決失業(yè)問題作為推動社會企業(yè)的主要目標(biāo)，而應(yīng)把創(chuàng)業(yè)精神和社會創(chuàng)新涵蓋在內(nèi)。政府應(yīng)鼓勵社會企業(yè)家的創(chuàng)新精神，建立推崇社會創(chuàng)業(yè)的社會氛圍。政府應(yīng)認(rèn)可社會企業(yè)可以在投資中產(chǎn)生社會價值，商業(yè)投資可以合法地獲得財務(wù)和社會回報。

第三，制定扶持社會企業(yè)的支持政策。我國可在國家層面整合現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)或指定專門機(jī)構(gòu)作為社會企業(yè)的主管部門，制定發(fā)展社會企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃；對于向社會企業(yè)的投資應(yīng)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵民間資本投向社會企業(yè)；對社會企業(yè)投資于社會目的資金給予稅收優(yōu)惠，對雇傭一定比例以上殘疾人等弱勢群體的社會企業(yè)給予稅收優(yōu)惠；政府應(yīng)將社會企業(yè)納入相關(guān)的商業(yè)政策和項(xiàng)目規(guī)劃，為社會企業(yè)預(yù)留空間；政府可以給予初創(chuàng)期社會企業(yè)開辦經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼，設(shè)立社會企業(yè)創(chuàng)業(yè)基金；政府應(yīng)在采購和供應(yīng)鏈中引入社會—環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)社會影響是可持續(xù)采購政策的重要部分；政府要支持“社會金融”的發(fā)展，鼓勵銀行、信貸機(jī)構(gòu)對社會企業(yè)給予貸款傾斜，與專業(yè)基金會合作發(fā)起公益投資基金；引入和建立“倫理市場”或“社會資本市場”，成立“社會股票市場”，促進(jìn)社會投資者對社會企業(yè)的投資；對社會企業(yè)給予專業(yè)支持，開展針對創(chuàng)業(yè)者和社會企業(yè)的專業(yè)培訓(xùn)；設(shè)立社會企業(yè)孵化器和培育基地，加強(qiáng)社會企業(yè)的能力建設(shè)；鼓勵高校、科研單位設(shè)立與社會企業(yè)相關(guān)的研究基地、課程培訓(xùn)和專業(yè)方向，開展社會企業(yè)的理論研究；促進(jìn)政府與公民社會、社會企業(yè)、商業(yè)企業(yè)之間的溝通與協(xié)作，政府可以作為跨部門合作的召集人，共同建設(shè)社會資本，推動成立社會企業(yè)行業(yè)聯(lián)合組織和支持型機(jī)構(gòu)。

第四，建立發(fā)展和規(guī)范社會企業(yè)的制度法規(guī)。政府應(yīng)該確保法律和制度不會成為阻礙社會企業(yè)發(fā)展的障礙。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采取社會企業(yè)模式運(yùn)作的組織越來越多，傳統(tǒng)非營利組織在轉(zhuǎn)型為社會企業(yè)之后，盡管提高了自我生存能力，但并不意味著政府責(zé)任的消失；商業(yè)企業(yè)在轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髽I(yè)之后，將更多資源用于提供公共服務(wù)，但也有些企業(yè)在乘機(jī)借用這一標(biāo)簽謀利。這就需要政府既要加強(qiáng)支持，也要加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管。

在條件成熟的情況下，我國可調(diào)整現(xiàn)行的社會組織法律框架和公司法律框架，出臺單獨(dú)的社會企業(yè)法律規(guī)范，給予社會企業(yè)相應(yīng)的法律身份。法律應(yīng)明確社會企業(yè)與社會組織、商業(yè)企業(yè)（包括福利企業(yè)）之間的關(guān)系。民辦非企業(yè)單位、福利企業(yè)、商業(yè)公司、合作社等組織，只要符合一定的登記條件，都可以被政府認(rèn)證為“社會企業(yè)”。其中，大多數(shù)民辦非企業(yè)單位、福利企業(yè)都可以轉(zhuǎn)為社會企業(yè)，政府應(yīng)允許以社會使命為首要目標(biāo)的社會責(zé)任企業(yè)登記為社會企業(yè)。通過法律方式，政府能夠?qū)ι鐣髽I(yè)進(jìn)行更有針對性的管理，給予政策扶持和稅收優(yōu)惠。

在未來的法律框架中，要在制度上確保社會企業(yè)“社會性”的可持續(xù)，明確社會企業(yè)始終是以解決社會問題為目的，不會轉(zhuǎn)化為以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的。社會企業(yè)應(yīng)當(dāng)有與其社會使命和經(jīng)營宗旨相關(guān)的承諾，社會企業(yè)在法律文件中必須明確“限制利潤分配”、“社會使命”、“民主治理結(jié)構(gòu)”和“資產(chǎn)歸屬”等要求。企業(yè)身份的社會企業(yè)應(yīng)由公益組織控股，確保組織的公益屬性。社會企業(yè)必須堅(jiān)持公開透明和民間主導(dǎo)，政府和第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對社會企業(yè)的監(jiān)督。

注釋：

①參見美國國稅局網(wǎng)站 www．irs．gov／pub／irs－utl／atgnmtc．pdf。

［1］ DTI．Social Enterprise：a Strategy for Success ［R］．London：Department of Trade and Industry，2002．

［2］ 王世強(qiáng)．“社會企業(yè)”概念解析［J］．武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（5）．

［3］ Spear R．A Wide Range of Social Enterprises［C］∥In：Borzaga C and Defourny J（eds）．The Emergence of Social Enterprise．London：Routledge，2001．

［4］ FYSE．China Social Dnterprise Report［EB／OL］．http：／／118．26．57．18／1Q2W3E4R5T6Y7U8I9O0P1Z2X3C4V5B／www．bsr．org／reports／FYSE＿China＿Social＿Enterprise＿Report＿2012．PDF，2012－10－20．

［5］ Cafaggi F ＆ Iamiceli P．New Frontiers in the Legal Structures and Legislation of Social Enterprises in Europe：A comparative Analysis［R］．Italy：European U－niversity Institute，2008．

［6］ 王世強(qiáng)．社會企業(yè)的立法及其法律形式［J］．廣西青年干部學(xué)院學(xué)報，2012，（3）．

［7］ 王世強(qiáng)．英國社會企業(yè)認(rèn)證的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．河南廣播電視大學(xué)學(xué)報，2012，（3）．

［8］ Vibeka Mair．Government Uses Social Enterprise Mark Criteria in Contract［EB／OL］．http：／／www．civilsociety．co．uk／finance／news／content／11552／government＿uses＿social＿enterprise＿mark＿criteria＿in＿contract，2012－02－16．

［9］ Paul Gosling．Social Co－operatives in Italy：Lessons for the UK ［R］．London：Social Enterprise London，2002．

［10］ 趙進(jìn)．首家社會企業(yè)運(yùn)作半年后經(jīng)營好轉(zhuǎn)——南?；虺鰴C(jī)制“松土施肥”促萌芽［N］．南方日報，2012－08－29．