公共行政學(xué)：管理還是政治？——西蒙－沃爾多之爭(zhēng)評(píng)述

趙 玎

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210046）

一、緒論

自從20世紀(jì)80年代我國(guó)行政學(xué)恢復(fù)重建以來(lái)，經(jīng)過(guò)眾多學(xué)者的不懈努力，我國(guó)行政學(xué)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。在二十多年的時(shí)間里，我國(guó)行政學(xué)界引進(jìn)了大量的西方理論，也發(fā)表了無(wú)數(shù)作品。然而我國(guó)行政學(xué)界的研究偏愛(ài)于宏大敘事的規(guī)范研究，傾向于政治學(xué)、歷史、哲學(xué)、社會(huì)學(xué)等視角論述問(wèn)題，喜歡使用“機(jī)制”、“模式”、“制度變遷”等宏大的概念。我國(guó)行政學(xué)研究的現(xiàn)狀是概念演繹分析和問(wèn)題演繹分析性質(zhì)的對(duì)策研究泛濫，而采用邏輯實(shí)證的方法對(duì)具體數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行定性、定量的調(diào)查、研究、分析卻極端匱乏，僅占研究總數(shù)的5%左右①，即使有數(shù)據(jù)收集與分析也只是很簡(jiǎn)單地羅列。這一方面是由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)矛盾激化，許多重大的價(jià)值問(wèn)題還未確定等原因，促使了規(guī)范研究的繁榮。但另一方面也反映出公共行政學(xué)界在科學(xué)實(shí)證方面的訓(xùn)練極其匱乏。這種嚴(yán)重的“結(jié)構(gòu)性失衡”造成了理論與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，阻礙了行政學(xué)知識(shí)的增長(zhǎng)，也導(dǎo)致了公共行政學(xué)科嚴(yán)重的合法性危機(jī)。我國(guó)公共行政學(xué)實(shí)證研究與規(guī)范研究的分化嚴(yán)重，這在世界上有沒(méi)有先例？如果有的話，有沒(méi)有什么共同的思想源流？這種分野除了與我國(guó)所處的時(shí)代背景有關(guān)之外，與公共行政學(xué)科之間有什么必然關(guān)系？或者是學(xué)科本身的什么原因?qū)е铝诉@樣的區(qū)分？

從我國(guó)的具體問(wèn)題聯(lián)系到世界范圍的公共行政學(xué)科，實(shí)際上在學(xué)科發(fā)展的歷史中，效率與民主就是公共行政學(xué)中最根本的矛盾論題，貫穿著學(xué)科的百年歷史。而學(xué)術(shù)研究中的實(shí)證研究和規(guī)范研究的分化與爭(zhēng)論，主宰了公共行政學(xué)術(shù)研究發(fā)展的歷程。日本學(xué)者西尾勝歸納了公共行政學(xué)這兩大譜系［1］，一個(gè)以科學(xué)管理為源頭，它關(guān)注管理技術(shù)、組織理論等內(nèi)容；另一個(gè)以政治學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)為源頭，它重點(diǎn)關(guān)注公民權(quán)利、政府責(zé)任、社會(huì)公平與正義等價(jià)值內(nèi)容。前者的目標(biāo)在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最經(jīng)濟(jì)方式從事行政管理和提供公共服務(wù)；后者則努力體現(xiàn)公共行政的公共性?xún)r(jià)值。效率準(zhǔn)則與民主（或公共）精神是公共行政學(xué)交織又排斥的雙重訴求，公共行政學(xué)正是在對(duì)這兩大譜系的應(yīng)對(duì)、協(xié)調(diào)中獲得了自身發(fā)展。

公共行政學(xué)的這兩個(gè)譜系形成了兩大理論范式：傳統(tǒng)的“威爾遜－韋伯范式”和“民主行政范式”?！巴栠d－韋伯范式”服膺于技術(shù)理性和專(zhuān)業(yè)主義的巨大成就，認(rèn)為行政學(xué)應(yīng)成為一門(mén)研究如何高效執(zhí)行且普遍適用的“科學(xué)”，哲學(xué)方法論應(yīng)立足于邏輯實(shí)證主義?！懊裰餍姓妒健睆?qiáng)調(diào)對(duì)行政過(guò)程的參與，注重民主精神、公共性、社會(huì)公平和正義等價(jià)值問(wèn)題，方法論則認(rèn)為立足于政治哲學(xué)的規(guī)范研究。本文的論述涉及這兩大范式及其各自具有代表性的大師西蒙、沃爾多的理論對(duì)話，并將這種爭(zhēng)論與我國(guó)行政學(xué)的研究現(xiàn)狀結(jié)合。這將有助于我們更好地理解和反思我國(guó)公共行政學(xué)的現(xiàn)狀，也有利于更清晰地認(rèn)識(shí)行政學(xué)下一階段研究應(yīng)該選擇的路徑。

二、管理主義與邏輯實(shí)證主義價(jià)值觀

（一）管理主義特征

公共行政研究中管理主義與邏輯實(shí)證主義價(jià)值觀有一個(gè)重要信條：效率至上。這與公共行政學(xué)建立的時(shí)代密切相關(guān)。19世紀(jì)中期以來(lái)，伴隨西方國(guó)家工業(yè)化、全球化和城市化進(jìn)程的逐步深入，各種社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題日益凸顯，小且弱的政府和政黨分肥制越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變遷。另外，當(dāng)時(shí)政治腐敗盛行。公共工程的承包合同往往給那些賄賂政府官員的人或者關(guān)系親密的人。因此，19世紀(jì)末以來(lái)進(jìn)步主義的政府改革運(yùn)動(dòng)，都強(qiáng)調(diào)公務(wù)員隊(duì)伍的職業(yè)化、價(jià)值中立以及競(jìng)爭(zhēng)力，其邏輯基礎(chǔ)均是效率［2］。

伍德羅·威爾遜也是進(jìn)步主義改革運(yùn)動(dòng)的參加者，其思想價(jià)值觀自然是以效率為準(zhǔn)則的。威爾遜在1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》將行政研究的目標(biāo)定位于：首先是發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鲂┦裁?，其次在于發(fā)現(xiàn)政府如何通過(guò)最少的金錢(qián)和精力成本，以最大可能的效率來(lái)做這些恰當(dāng)?shù)氖拢?］。威爾遜由此將行政活動(dòng)從政治活動(dòng)中分離開(kāi)來(lái)，這其中內(nèi)含了明顯的效率要求。

公共行政學(xué)初期在古德諾、泰勒、法約爾、古利克、厄威克等學(xué)者的推動(dòng)下發(fā)展，逐漸形成了單中心主體、政治－行政二分、強(qiáng)調(diào)命令－服從的組織模式、價(jià)值中立、效率至上的價(jià)值觀。包括梅奧主義也被認(rèn)為是強(qiáng)化了家長(zhǎng)主義，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)他的目標(biāo)同樣是提高工人生產(chǎn)率，用一種更成熟的方式強(qiáng)化了控制［4］。

西蒙是管理主義途徑最具代表性的大師，他被認(rèn)為與沃爾多聯(lián)手結(jié)束了公共行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期。西蒙雖然對(duì)正統(tǒng)行政學(xué)理論提出了批評(píng)，但同樣更多地關(guān)注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原則，并提倡在行政研究中運(yùn)用科學(xué)方法，即在政策制定中運(yùn)用實(shí)證方法，也同樣認(rèn)為“決策前提中最重要的 …… 就是效 率準(zhǔn)則”［5］（p．218）。西蒙對(duì)效率價(jià)值的堅(jiān)守，以及對(duì)行政學(xué)的本質(zhì)看法與他所批判的古利克并無(wú)二致。

管理主義取向與政治過(guò)程取向的區(qū)別，一個(gè)很重要的方面體現(xiàn)在對(duì)公共預(yù)算的態(tài)度上。因?yàn)轭A(yù)算涉及資金，容易計(jì)量。管理途徑的公共行政支持理性的效能預(yù)算體系?！俺杀拘堋笔穷A(yù)算制定時(shí)考慮的重點(diǎn)。在此途徑下，不同政府功能的財(cái)源分配以及不同層級(jí)的分配，主要取決于成本利益關(guān)系。而政治途徑則認(rèn)為，預(yù)算是政治問(wèn)題而非事務(wù)性的。預(yù)算分配代表政治系統(tǒng)對(duì)于各種價(jià)值順序的正式偏好，是不同團(tuán)體競(jìng)逐公共資金的結(jié)果。這種結(jié)果會(huì)與不同群體、政治人物的力量變化及公眾政治觀點(diǎn)的變化相聯(lián)系［6］（pp．22－34）。而西蒙認(rèn)為預(yù)算文件可以為成本收益提供比較依據(jù)，把預(yù)算當(dāng)做控 制效率 的工具 使用［6］（p．231）。這深切地反映了西蒙對(duì)公共行政學(xué)的科學(xué)主義定位和價(jià)值傾向。

對(duì)于企業(yè)采購(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個(gè)人（農(nóng)戶(hù)）銷(xiāo)售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的情況，財(cái)務(wù)部門(mén)可以向國(guó)稅部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)發(fā)票，在收購(gòu)過(guò)程中由企業(yè)自行開(kāi)具作為抵扣憑證，農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)發(fā)票可直接按照票面金額乘以10%的稅率（根據(jù)財(cái)稅〔2018〕32號(hào)文，2018年5月1日起農(nóng)產(chǎn)品稅率由11%調(diào)整為10%）計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅額。

（二）邏輯實(shí)證主義的方法論與價(jià)值觀

在方法論上，管理主義取向堅(jiān)持采用價(jià)值中立的邏輯實(shí)證方法對(duì)公共行政進(jìn)行構(gòu)建和研究。邏輯實(shí)證主義認(rèn)為行為規(guī)律可以通過(guò)仔細(xì)觀察顯露的行為而邏輯地總結(jié)出來(lái)。它遵循特定嚴(yán)格約束的科學(xué)研究方法：確立問(wèn)題，提出相關(guān)因素關(guān)系的假設(shè)，設(shè)計(jì)和執(zhí)行能驗(yàn)證這些關(guān)系的研究方案，而且這些研究必須是經(jīng)驗(yàn)性的，是以對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的觀察為基礎(chǔ)而非主觀的信念［7］（p．74）。西蒙認(rèn)為“化學(xué)實(shí)驗(yàn)從其可重復(fù)性中獲得有效性——即科學(xué)權(quán)威性；如果不能足夠詳細(xì)地描述化學(xué)實(shí)驗(yàn)的可重復(fù)性，那它就沒(méi)什么用。在行政中，我們連說(shuō)明在行政‘實(shí)驗(yàn)’中發(fā)生了什么現(xiàn)象的本領(lǐng)都很匱乏，更不用說(shuō)保證實(shí)驗(yàn)的可重復(fù)性了”［8］。由此可見(jiàn)，管理主義學(xué)者在方法上追求研究設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性，資料收集和分析的精確性，結(jié)果的可重復(fù)性，強(qiáng)烈反對(duì)規(guī)范研究散文式的寫(xiě)作，認(rèn)為這類(lèi)研究論斷新奇、充滿(mǎn)爭(zhēng)議卻缺乏清晰的證據(jù)，并不是嚴(yán)格的科學(xué)和學(xué)術(shù)。

在對(duì)公共行政的學(xué)科定位問(wèn)題上，西蒙的管理主義、邏輯實(shí)證主義價(jià)值觀決定了他對(duì)公共行政的科學(xué)主義定位，主張建立一門(mén)真正的“行政科學(xué)”。他力主將價(jià)值要素與事實(shí)要素分離（這與威爾遜將“政治－行政”分離有某種程度的重合），并提出評(píng)價(jià)決策是判斷決策與宗旨之間的純粹事實(shí)關(guān)系［5］（pp．49－51）。在如何將 公 共 行政科學(xué)化 的 問(wèn) 題上，西蒙首先給出科學(xué)的基本設(shè)定是：第一，科學(xué)只關(guān)心論斷含義的事實(shí)層面，而不是道德層面，而事實(shí)要素才是行政科學(xué)的本質(zhì)。第二，實(shí)踐科學(xué)與理論科學(xué)只在道德方面存在差異［5］（p．310）。然后將行政科學(xué)（“Science of Administration”中文版翻譯成“管理科學(xué)”，但翻譯成“行政科學(xué)”也許更恰當(dāng)）歸納成以下結(jié)論：行政科學(xué)同任何一門(mén)科學(xué)一樣，只關(guān)心事實(shí)論述。科學(xué)體系中沒(méi)有道德論斷的立足之地，一旦有道德論述的出現(xiàn)，我們總可以將其分解成事實(shí)和道德兩部分，只有前者與科學(xué)有關(guān)［5］（pp．312－313）。在西蒙看來(lái)，自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)，以及不同的學(xué)科之間的“科學(xué)論述在邏輯上并不存在不同。它們之間的任何差異，都是由于研究對(duì)象的不同，而不是內(nèi)在本質(zhì)不同”［5］（p．231）。西蒙把公共行政置于“統(tǒng)一科學(xué)”思想的指導(dǎo)下，為公共行政學(xué)科學(xué)化與學(xué)科化做出了巨大貢獻(xiàn)。

管理主義取向的學(xué)者對(duì)民主價(jià)值都表現(xiàn)出不同程度的冷漠，甚至是對(duì)立。一方面，公共行政創(chuàng)設(shè)的時(shí)代背景是美國(guó)政府處于極度腐敗、低效、無(wú)能的狀態(tài)，因此學(xué)者們主張將行政從骯臟的政治中剝離出來(lái)，試圖建立一個(gè)純粹技術(shù)性的執(zhí)行領(lǐng)域。另一方面，公共行政的理念更多的是來(lái)自工商界，而工商界集權(quán)式的管理在19世紀(jì)創(chuàng)造出了巨大的財(cái)富。因此管理主義學(xué)者在不同程度上認(rèn)為民主造成了分裂、低效、腐敗等問(wèn)題，這顛覆了18－19世紀(jì)民主、分權(quán)的信念［4］。例如伍德羅·威爾遜就認(rèn)為“權(quán)力只要不是不負(fù)責(zé)的，就沒(méi)有危險(xiǎn)。如果權(quán)力被拆分，并分配給很多人共用，那它就會(huì)變得模糊；而當(dāng)權(quán)力變模糊，也就變得不負(fù)責(zé)任”［3］。不得不說(shuō)的是，責(zé)任主體匿名化問(wèn)題確實(shí)是民主的一個(gè)軟肋。西蒙雖然沒(méi)有表現(xiàn)出如此極端地反對(duì)民主的態(tài)度，但他也主張價(jià)值中立，只考慮“事實(shí)要素”，而不考慮道德倫理。

三、政治哲學(xué)取向與規(guī)范研究的價(jià)值觀

（一）政治哲學(xué)取向特征

過(guò)于強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理與效率準(zhǔn)則的取向?qū)е鹿残姓芯颗c民主政府的基本要求相去甚遠(yuǎn)，因而遭到了一些學(xué)者的強(qiáng)烈質(zhì)疑與批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為，這種機(jī)械式的效率，忽略了許多重要方面，不利于學(xué)科的發(fā)展，而且非人格化的官僚制體系壓抑了人性。例如馬爾庫(kù)塞就批判道：“工藝的合理性已經(jīng)成為政治的合理性”，“（技術(shù)理性）廣泛合理性（這種合理性促進(jìn)效率和增長(zhǎng)），本身就是不合理的”，“科學(xué)管理的產(chǎn)物，……削弱了否定思考能力，理性的批判能力”［9］（pp．487－498）。奧斯特羅姆則批評(píng)“伍德羅·威爾遜、他的同代人以及他們的追隨者所進(jìn)行的范式轉(zhuǎn)型可以看作是一種倒退，而不是進(jìn)步性的發(fā)展”［10］（p．170）。Lilienthal則體現(xiàn)了美國(guó)獨(dú)特的反國(guó)家主義思想，他提出：“我們?cè)趺茨転榱讼硎芤粋€(gè)強(qiáng)大的中央政府帶來(lái)的便利，就逃避臃腫、強(qiáng)大的政府帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)的邪惡呢？”他認(rèn)為只有徹底的分權(quán)才是解決之道［11］。

與管理主義、實(shí)證主義的學(xué)者敵視、漠視民主相反，眾多持有政治哲學(xué)取向的學(xué)者在批判“威爾遜－韋伯”范式的同時(shí)，很早就意識(shí)到民主價(jià)值是公共行政不可或缺的組成部分，并認(rèn)為只有民主價(jià)值才能彌補(bǔ)這種范式的局限。萊維坦指出，“一個(gè)民主國(guó)家的公務(wù)員，除非他對(duì)民主的意義、公民的尊嚴(yán)、人民公仆觀念持堅(jiān)定的贊賞態(tài)度，否則他是無(wú)法履行好自己的職責(zé)的”［12］。他還提到“行政體系的性質(zhì)與政府哲學(xué)原則的性質(zhì)同等重要。行政體系在執(zhí)行法律時(shí)滲入民主精神和意識(shí)形態(tài)、尊重人的尊嚴(yán)，這具有至高無(wú)上的重要性”［13］。Kingsley則認(rèn)為“一個(gè)科學(xué)的手段，只有在這樣一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中才可能運(yùn)行：接受共同思想體系的有效政治綱領(lǐng)，擁有一個(gè)普遍的價(jià)值觀”［14］。也就是說(shuō)單靠技術(shù)理性是無(wú)法支撐社會(huì)運(yùn)作的，技術(shù)手段的運(yùn)行必須以共同的價(jià)值為基礎(chǔ)，在西方這價(jià)值就是民主的思想。Fries則從另一個(gè)角度論述行政民主，“在技術(shù)的世界，政治和立法過(guò)程無(wú)法單獨(dú)保證民主。但這不意味著我們不能朝著民主現(xiàn)在的方向前進(jìn)”［15］。事實(shí)上，正因?yàn)檎闻c立法過(guò)程無(wú)法保證民主，行政民主才顯得尤為重要和珍貴。

眾多政治哲學(xué)取向?qū)W者已達(dá)成共識(shí)，公共行政的效率研究必須建立在民主精神、憲政原則、社會(huì)正義等規(guī)范性?xún)r(jià)值基礎(chǔ)上?，F(xiàn)代民主社會(huì)中，行政直接關(guān)系到公眾的切身利益，不能脫離民主。因此“民主制行政”的新范式應(yīng)該成為公共行政的目標(biāo)。

（二）規(guī)范研究的方法論與價(jià)值觀

在方法論上，政治哲學(xué)取向的公共行政學(xué)倡導(dǎo)充滿(mǎn)價(jià)值關(guān)懷的規(guī)范研究方法。規(guī)范研究是以?xún)r(jià)值問(wèn)題為核心關(guān)注點(diǎn)、以解讀和詮釋文本為主要表現(xiàn)形式、通過(guò)邏輯、想象、思辨等方法來(lái)回答某個(gè)學(xué)科的基本問(wèn)題乃至世界重大問(wèn)題的研究路徑［16］。規(guī)范研究在公共行政學(xué)領(lǐng)域中傾向從價(jià)值方面理解政治生活和公共行政，注重對(duì)政治思想史上重要文本的詮釋與批判，也強(qiáng)調(diào)回答“應(yīng)當(dāng)是什么”等規(guī)范性?xún)r(jià)值問(wèn)題。政治哲學(xué)取向堅(jiān)持公共行政學(xué)的研究要維護(hù)對(duì)憲政、民主等政治傳統(tǒng)，要關(guān)注公平、正義等基本價(jià)值，要能促進(jìn)美好社會(huì)等目標(biāo)，學(xué)術(shù)的研究不能被科學(xué)主義統(tǒng)一。

規(guī)范研究者則認(rèn)為公共行政研究離不開(kāi)規(guī)范價(jià)值的分析，公共性是效率研究的前提，行政效率研究必須置于特定的價(jià)值文化背景中，必須與有關(guān)自由、民主、國(guó)家的作用等問(wèn)題的政治學(xué)理論相結(jié)合。因此他們不認(rèn)為公共行政學(xué)必須是一門(mén)嚴(yán)格的科學(xué)，不應(yīng)用狹義的“科學(xué)”來(lái)衡量公共行政學(xué)的所有知識(shí)，并將不符合所謂“科學(xué)”的知識(shí)斥之為偽科學(xué)，排除在公共行政學(xué)的領(lǐng)域之外。公共行政學(xué)可以是科學(xué)，是藝術(shù)，也可以是一門(mén)專(zhuān)業(yè)，或者都是。社會(huì)科學(xué)不應(yīng)該只關(guān)注科學(xué)，還要著眼于社會(huì)變化［8］［17］。規(guī)范研究者沒(méi)有匆忙地為公共行政劃定僵化的學(xué)科邊界，他們?cè)V求知識(shí)來(lái)源的多元性，廣泛借用其他學(xué)科的理論成果，將公共行政學(xué)建立在廣泛的政治、歷史、哲學(xué)文化、社會(huì)的基礎(chǔ)之上，也使得公共行政更加具有人文關(guān)懷的色彩。

四、西蒙－沃爾多之爭(zhēng)

1947年，西蒙出版了《管理行為》一書(shū)。稍后，另一位重要的行政學(xué)者沃爾多出版了《行政國(guó)家》。公共行政領(lǐng)域的這兩本至關(guān)重要的著作突顯了公共行政學(xué)中兩種學(xué)術(shù)旨趣之爭(zhēng)：是實(shí)證取向的行政科學(xué)，還是價(jià)值取向的政治哲學(xué)？這場(chǎng)爭(zhēng)論的導(dǎo)火索是沃爾多在《民主行政理論的發(fā)展》一文中對(duì)西蒙理論進(jìn)行批評(píng)，“我認(rèn)為不存在一個(gè)可以將價(jià)值加以排除的‘事實(shí)決策’的領(lǐng)域。決策就是要從備選項(xiàng)中進(jìn)行選擇；在備選項(xiàng)中選擇就是導(dǎo)入價(jià)值。赫伯特·西蒙的（邏輯實(shí)證主義）方法論阻礙了他對(duì)行政學(xué)研究作出更大貢獻(xiàn)”［4］。對(duì)西蒙的效率至上觀念，沃爾多也進(jìn)行了抨擊，事實(shí)上，西蒙的《管理行為》一書(shū)在捍衛(wèi)行政學(xué)是一門(mén)抽象科學(xué)，以及核心價(jià)值是效率的觀念。然而普遍趨勢(shì)很清楚，就是弱化、擴(kuò)展、社會(huì)化甚至是拒斥效率觀念［4］。這暗諷了西蒙的理論已經(jīng)過(guò)時(shí)。

西蒙對(duì)沃爾多的批評(píng)給予了強(qiáng)烈反擊，辛辣地諷刺沃爾多及其代表的政治理論家不懂邏輯，“我相信腳注中的斷言是不正確的……期望沃爾多先生會(huì)更加特別地指明邏輯的斷裂是在哪兒發(fā)生的，指明還有什么是達(dá)到我所得出的結(jié)論的正確前提和推理思路”［18］。西蒙還批評(píng)沃爾多沒(méi)有用嚴(yán)格的邏輯實(shí)證方法，得出結(jié)論并不可靠，“沃爾多先生在文章中沒(méi)有定義關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)，因?yàn)樗麤](méi)有系統(tǒng)地設(shè)置前提，他的觀點(diǎn)從哲學(xué)跳到心理學(xué)，再跳到歷史學(xué)然后又跳回來(lái)”［19］。西蒙在文章中抨擊了政治哲學(xué)取向的規(guī)范研究方式。他認(rèn)為大多數(shù)規(guī)范研究的政治理論家采用“散漫的、文學(xué)性的、隱喻性的方式寫(xiě)作”，因此大多數(shù)政治理論“裝飾著斷言、謾罵、隱喻，但很少具有說(shuō)服力”［18］。西蒙諷刺政治哲學(xué)家根本就不懂實(shí)證主義，又怎么能誣蔑實(shí)證主義妨礙了民主行政？德魯克也在該文章對(duì)沃爾多提出質(zhì)疑：沒(méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囟x民主，沒(méi)采用嚴(yán)格的推理方式，回避了自己提出的大組織的問(wèn)題，以及將私人組織與公共行政統(tǒng)一對(duì)待造成混亂等。

沃爾多對(duì)西蒙、德魯克的反擊又再次做出了回應(yīng)。沃爾多直截了當(dāng)?shù)乇砻鲗?duì)邏輯實(shí)證主義抱有敵意。但沃爾多并非全盤(pán)否定實(shí)證主義，他并不反對(duì)作為“思想、調(diào)查技巧或行動(dòng)的實(shí)證主義和經(jīng)驗(yàn)主義”，但認(rèn)為實(shí)證主義不是“哲學(xué)的終點(diǎn)和哲學(xué)本身，只是研究的工具，不能壟斷真理”［18］。我們看出在對(duì)待邏輯實(shí)證主義的態(tài)度上，西蒙認(rèn)為它本身就是目的，而沃爾多則是工具論的觀點(diǎn)。對(duì)于西蒙批評(píng)的政治理論家不懂實(shí)證主義的問(wèn)題，沃爾多認(rèn)為并不一定非要懂邏輯實(shí)證主義才能評(píng)價(jià)它，才能得出正確的結(jié)論，用非實(shí)證的方法也能得到實(shí)證主義的結(jié)論，例如《管理行為》中的“溝通”那一章節(jié)，完全可以用非實(shí)證主義的方法得出。“人的思維過(guò)程還是個(gè)秘密……許多科學(xué)家的重要結(jié)論是通過(guò)將前提作廢而得到的。”［18］在談?wù)摰秸卫碚摏](méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)，在不同的領(lǐng)域跳來(lái)跳去，沃爾多評(píng)論到，“我不后悔‘從哲學(xué)跳到心理學(xué)，再跳到歷史學(xué)然后又跳回來(lái)’，因?yàn)槲业男姓芯款I(lǐng)域是多元的。我不用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜握撔问?，是因?yàn)槲也恍枰保?8］。

西－沃之爭(zhēng)實(shí)際上就是代表了公共行政的管理主義與政治哲學(xué)這兩種思維方式和哲學(xué)方法論的沖突，從宏觀的角度說(shuō)是代表了以工具理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性與以民主為特征的政治傳統(tǒng)的緊張。他們以及所代表的兩種取向的爭(zhēng)論焦點(diǎn)可以歸納成以下幾點(diǎn)。

其一，學(xué)科定位：公共行政是一門(mén)科學(xué)嗎？

西蒙的邏輯實(shí)證主義主張用自然科學(xué)、邏輯實(shí)證主義的方法，研究行政組織、行政行為、行政決策等問(wèn)題，進(jìn)而發(fā)展成一門(mén)真正的行政科學(xué)。前文已經(jīng)論述過(guò)西蒙將行政學(xué)科學(xué)化的方式，這里就不贅述了。沃爾多則認(rèn)為公共行政不能用狹義的科學(xué)去衡量，它更像是一門(mén)專(zhuān)業(yè)。社會(huì)科學(xué)不僅是理論學(xué)說(shuō)，也是社會(huì)中一切的現(xiàn)象、制度安排等。社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)同樣都為人類(lèi)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

其二，哲學(xué)方法論：實(shí)證還是規(guī)范？

從對(duì)學(xué)科的定位上我們可見(jiàn)這兩者在方法論上的區(qū)別。西蒙主張將公共行政從行政諺語(yǔ)中解放出來(lái)，他的方法就是引入邏輯實(shí)證主義和行為主義的社會(huì)科學(xué)方法。西蒙以一種經(jīng)驗(yàn)主義立場(chǎng)，采用嚴(yán)密的邏輯推理和自然科學(xué)技術(shù)手段，將公共行政學(xué)統(tǒng)一于科學(xué)的觀念之下。沃爾多等政治理論家認(rèn)為邏輯實(shí)證主義的方法將人性置于危險(xiǎn)的境地：把人當(dāng)成手段而不是目的。民主的倫理應(yīng)該是康德式的［4］，民主的精神應(yīng)該滲透到公共行政的研究中。眾多規(guī)范研究取向的學(xué)者對(duì)科學(xué)一統(tǒng)甚至神化的趨勢(shì)十分?jǐn)骋?，安克斯密特曾說(shuō)，“后現(xiàn)代主義的目的是，抽取科學(xué)和現(xiàn)代主義的根基”［19］。法伊爾阿本德也曾批評(píng)：“科學(xué)是最新、最富有侵略性、最教條的宗教機(jī)構(gòu)?！保?］在哲學(xué)取向?qū)W者那里，公共行政學(xué)不能回避討論什么是應(yīng)該的，什么是好的等規(guī)范性?xún)r(jià)值問(wèn)題。公共行政的知識(shí)應(yīng)該有廣泛的來(lái)源，得出正確、有意義、有價(jià)值的結(jié)論的方式也是多元的。

其三，價(jià)值問(wèn)題：效率至上還是民主本位？

西蒙的管理主義取向試圖將事實(shí)要素與價(jià)值要素分開(kāi)，而行政科學(xué)在他的理論中與任何科學(xué)一樣，只關(guān)心事實(shí)論述。只關(guān)注事實(shí)要素就是行政學(xué)意義上的價(jià)值中立，不考慮其他哲學(xué)價(jià)值，而效率就成了事實(shí)要素里的最高價(jià)值尺度。雖然效率準(zhǔn)則在非商業(yè)組織比在商業(yè)組織中的應(yīng)用復(fù)雜得多，但西蒙明確地講到“效率準(zhǔn)則是價(jià)值的共同衡量尺度”，“每項(xiàng)決策的制定，必須把決策當(dāng)成效率問(wèn)題來(lái)處理”［5］（pp．222，254）。西蒙將效率置于公共行政的基礎(chǔ)地位，使之具備了學(xué)科身份和地位。但沃爾多所代表的政治哲學(xué)取向強(qiáng)烈譴責(zé)這種中立和效率至上的價(jià)值觀，“效率這個(gè)觀念是價(jià)值中立的甚至是反民主的，它是民主行政理論進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。堅(jiān)持效率作為行政“科學(xué)中的核心地位……這樣的看法侵蝕著美國(guó)社會(huì)的根基”［4］。這些學(xué)者認(rèn)為公共行政必須引入其他價(jià)值觀，諸如公共性、憲政原則、正義精神等，其中最重要的就是民主。技術(shù)合理性不能成為政治合法性，行政不應(yīng)該憑借效率就能獲得合法地位，“在一個(gè)民主社會(huì)，能使一樣?xùn)|西獲得合法性權(quán)威的只有民主本身”［5］。而對(duì)于公共行政中如何實(shí)現(xiàn)民主的具體問(wèn)題，沃爾多等人嘗試性地給出了一些途徑，比如文官應(yīng)具備民主意識(shí)、尊重公民權(quán)的態(tài)度［13］，可允許各種公民團(tuán)體參加到行政過(guò)程中表達(dá)利益、幫助行政決策［4］，等等。

公共行政學(xué)的百年，就是始終在這兩條沖突的路徑上搖擺著發(fā)展。實(shí)際上，這兩條路徑彼此沖突，但也彼此支撐。威爾遜曾論述到，“作為美國(guó)行政科學(xué)基礎(chǔ)的原則，本質(zhì)上應(yīng)該包含民主政策的原則”［3］。只是這條原則通常被我們忽略了。公共行政由兩部分組成，“公共”有賴(lài)于政治哲學(xué)，若沒(méi)有民主等價(jià)值作為目標(biāo)，邏輯實(shí)證主義就是無(wú)根的浮萍，“不斷上升卻又哪都到不了”［18］。但公共行政同時(shí)又依賴(lài)于“行政”的管理主義理性。若是沒(méi)有管理主義的實(shí)證研究，我們就無(wú)法了解和解釋真實(shí)世界的情況，這種情況下得出的規(guī)范性結(jié)論必然是低質(zhì)量的或虛假的。

五、結(jié)論與展望

“西－沃之爭(zhēng)”對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展起到了雙刃劍的作用［20］。一方面“西－沃之爭(zhēng)”引起了公共行政學(xué)的身份危機(jī)。公共行政學(xué)沒(méi)有自己原創(chuàng)的理論，沒(méi)有達(dá)成普遍共識(shí)的學(xué)科核心問(wèn)題與概念，沒(méi)有自己獨(dú)特的方法論等，都使得公共行政學(xué)至今的學(xué)科地位和身份依舊不斷受到挑戰(zhàn)與質(zhì)疑。另一方面，正因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的理論范式，才使各種知識(shí)都能自由進(jìn)入該學(xué)科，才會(huì)更廣泛地關(guān)注理論界與實(shí)務(wù)界各種現(xiàn)象，這極大地豐富了學(xué)科的知識(shí)。而且管理主義與政治哲學(xué)取向兩個(gè)路徑在完善自身發(fā)展的同時(shí)，良性競(jìng)爭(zhēng)，借鑒吸收彼此的長(zhǎng)處，使得公共行政學(xué)能保持長(zhǎng)久的活力。

公共行政學(xué)兩種途徑的爭(zhēng)論對(duì)中國(guó)行政學(xué)的發(fā)展有什么影響呢？一方面，我國(guó)政府管理專(zhuān)業(yè)化與法制化不足、公務(wù)員制度等規(guī)范化程度很低，執(zhí)行低效而成本高昂，腐敗盛行，也就是典型的科層化不足；另一方面，我國(guó)又處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和發(fā)達(dá)國(guó)家高度示范的國(guó)際環(huán)境中，許多重大的規(guī)范性?xún)r(jià)值問(wèn)題并沒(méi)有解決，各種維權(quán)運(yùn)動(dòng)日漸興盛，人民的公平、民主意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。這就決定這兩條路徑都對(duì)中國(guó)公共行政的學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界有巨大的價(jià)值，不可偏廢任何一方。

然而我國(guó)公共行政學(xué)研究呈現(xiàn)明顯的“結(jié)構(gòu)性失衡”，實(shí)證研究進(jìn)展僅占5%左右①。缺乏實(shí)證主義的研究，缺乏對(duì)真實(shí)世界的深入調(diào)查了解，卻想當(dāng)然地得出結(jié)論，給出價(jià)值判斷，這樣的規(guī)范性研究質(zhì)量可想而知。實(shí)際上很多研究連規(guī)范性研究都說(shuō)不上，很多研究沒(méi)有深厚的哲學(xué)理論功底，沒(méi)有歷史學(xué)的素養(yǎng)，沒(méi)有文獻(xiàn)批判性評(píng)估，沒(méi)有理論對(duì)話，只相當(dāng)于有感而發(fā)。這顯示出公共行政學(xué)門(mén)檻極低，缺乏學(xué)科的共識(shí)性問(wèn)題與價(jià)值觀，指導(dǎo)實(shí)踐的能力嚴(yán)重不足，因此身份危機(jī)的發(fā)生也就成為必然了［21］。

研究結(jié)構(gòu)失衡并非沒(méi)有先例，在美國(guó)公共行政學(xué)研究的早期階段，管理主義式的研究占有壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)。因此失衡并不可怕，我們要有面對(duì)問(wèn)題的勇氣，正確選擇發(fā)展路徑，逐步改進(jìn)公共行政學(xué)的研究。各高校、研究機(jī)構(gòu)應(yīng)大量開(kāi)設(shè)實(shí)證研究的課程，教授收集的各種科學(xué)方法、分析工具的應(yīng)用資料以及統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)等方面的知識(shí)內(nèi)容，對(duì)學(xué)生的考核也應(yīng)偏重于邏輯實(shí)證方面的測(cè)試。各主流公共行政學(xué)期刊、政府項(xiàng)目資金支持也應(yīng)該在這方面發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用，以扭轉(zhuǎn)這種畸形的狀態(tài)。此外，積極構(gòu)建國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)的對(duì)話平臺(tái)、學(xué)者們的反思與自覺(jué)也相當(dāng)重要。只有進(jìn)行這些方面的調(diào)整，中國(guó)的公共行政學(xué)才能逐漸形成這樣一個(gè)健康的格局：大部分的人主要從事實(shí)證研究，致力于更好地了解和解釋真實(shí)世界，而另一部分人主要從事規(guī)范研究，探尋本學(xué)科最基本的問(wèn)題［22］（p．5前言）。

注釋?zhuān)?/p>

①董建新，白銳，梁茂春：《中國(guó)行政學(xué)方法論分析：2000－2004》載于《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》（2005年第3期；何艷玲：《我們?cè)谧鍪裁礃拥难芯俊保褐袊?guó)行政學(xué)研究評(píng)述（1995－2006）》，參見(jiàn)馬駿，張成福，何艷玲：《反思中國(guó)公共行政學(xué)：危機(jī)與重建》，中央編譯出版社2009年版。

［1］ 郁建興，馮濤．尋求效率與公共性的平衡——從公共行政學(xué)發(fā)展史來(lái)看［J］．思想戰(zhàn)線，2010，（1）．

［2］ 張夢(mèng)中．美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要價(jià)值取向——麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄［J］．中國(guó)行政管理，2000，（11）．

［3］ Woodrow Wilson．The Study of Administration ［J］．Political Science Quarterly，1887，（2－2）．

［4］ Dwight Waldo．Development of Theory of Democratic Administration ［J］．American Political Science Review，1952，（46－1）．

［5］ ［美］西蒙．管理行為（第4版）［M］．詹正茂．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004．

［6］ ［美］戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克．公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑（第5版）［M］．張成福，等．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

［7］ ［美］羅伯特．丹哈特．公共組織理論［M］．項(xiàng)龍，劉俊生．北京：華夏出版社，2002．

［8］ 顏昌武，劉云東．西蒙－沃爾多之爭(zhēng)——回顧與評(píng)論［J］．公共行政評(píng)論，2008，（2）．

［9］ 馬爾庫(kù)塞．單面人［C］／／法蘭克福學(xué)派論著選輯（上）．上海社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所外國(guó)哲學(xué)研究室．北京：商務(wù)印書(shū)館，1998．

［10］ ［美］文森特·奧斯特羅姆．美國(guó)公共行政的思想危機(jī)［M］．毛壽龍．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1999．

［11］ Quote from Dwight Waldo．Development of Theory of Democratic Administration［J］．American Political Science Review，1952，（46－1）．

［12］ David M．Levitan．The Neutrality of the Public Service［J］．Public Administration Review，1942，（2－4）．

［13］ David M．Levitan．Political Ends and Administrative Means［J］．Public Administration Review，1943，（3－4）．

［14］ J．Donald Kingsley．Political Ends and Administrative Means：The Administrative Principles of Hamilton and Jefferson［J］．Public Administration Review，1945，（5－1）．

［15］ Horace S．Fries．Liberty and Science［J］．Public Administration Review，1943，（3－3）．

［16］ 顏昌武，牛美麗．公共行政學(xué)中的規(guī)范研究［J］．公共行政評(píng)論，2009，（1）．

［17］ 德懷特·沃爾多．公共行政學(xué)研究［M］．北京：倫道姆·豪斯出版公司．1955．

［18］ Herbert A．Simon，Peter F．Drucker，Dwight Waldo．Development of Theory of Democratic Administration：Replies and Comments［J］．The American Political Science Review，1952，（46－2）．

［19］ 王京春．?？滦闹械臍v史：一種非科學(xué)，非理性的歷史哲學(xué)［J］．高校理論戰(zhàn)線，2008，（4）．

［20］ 馬駿，顏昌武．西方公共行政學(xué)中的爭(zhēng)論：行政科學(xué)還是政治哲學(xué)？［J］．中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（2）．

［21］ 馬駿，劉亞平．中國(guó)公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”［C］／／馬駿，張成福，何艷玲．反思中國(guó)公共行政學(xué)：危機(jī)與重建．北京：中央編譯出版社，2009．

［22］ 馬駿，張成福，何艷玲．反思中國(guó)公共行政學(xué)：危機(jī)與重建［M］．北京：中央編譯出版社，2009．