深滬社會工作發(fā)展歷程及問題

汪文來 姜鐵敬

一、導(dǎo)語

社會工作是指綜合運(yùn)用社會工作專業(yè)知識和方法，以助人自助為宗旨，以利他主義價值觀為指導(dǎo)，為有需要的個人、家庭、群體、組織和社區(qū)整合社會資源，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，預(yù)防和解決社會問題，恢復(fù)和發(fā)展社會功能，促進(jìn)社會和諧的專門職業(yè)。社會工作的服務(wù)主要集中于社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫保障、社區(qū)建設(shè)、司法矯正、教育衛(wèi)生等領(lǐng)域，從事的主要是困難救助、權(quán)益維護(hù)、心理疏導(dǎo)、矛盾調(diào)處、行為矯治等工作。

從歷史的角度看，社會工作的產(chǎn)生和發(fā)展，是社會文明的進(jìn)步?？梢哉f，社會工作專業(yè)的發(fā)展是伴隨著人類不斷認(rèn)識問題、解決問題而逐步發(fā)展起來的。社會工作實施的成效直接影響著底線公平，也影響著國民能否共享發(fā)展成果，以及民生問題能否得到全面改善。2004年我國頒布了社會工作者國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，社會工作開始走上專業(yè)化、職業(yè)化的道路；黨的十六屆六中全會從構(gòu)建社會主義和諧社會的全局出發(fā)，提出建立一支宏大的社會工作人才隊伍的號召。此后，各級黨政部門出臺了一系列相關(guān)推進(jìn)政策，中國社會工作進(jìn)入了本土化的加速階段，而在這一過程中存在不少問題。只有解決好發(fā)展過程中的這些問題，才有可能讓公眾更加了解社工、認(rèn)同社工、支持社工。

二、上海、深圳的社會工作發(fā)展特征

（一）上海和深圳社會工作的發(fā)展歷程

上海是國內(nèi)社會工作起步最早的城市。20世紀(jì)90年代中期以來，上海一直在穩(wěn)步推進(jìn)社會工作職業(yè)化。1997年浦東新區(qū)試點(diǎn)，隨后在全市推行社會工作者資格認(rèn)證制度。六年后上海舉辦了國內(nèi)首次社會工作職業(yè)資格考試。在此過程中，上海建立了職業(yè)社會工作者資格認(rèn)證、注冊管理、從業(yè)規(guī)范與繼續(xù)教育、職業(yè)薪酬標(biāo)準(zhǔn)、專家評估等制度。與此同時，上海成立了社會工作的專門管理機(jī)構(gòu)，上海市民政局增設(shè)職業(yè)社會工作處，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)展全市社會工作。經(jīng)過近十年的發(fā)展，上海社會組織已頗具規(guī)模，服務(wù)領(lǐng)域廣泛，服務(wù)形式多樣；項目化運(yùn)作水平也相對較高，社會企業(yè)發(fā)展良好，社會組織造血能力強(qiáng)；企業(yè)、社會參與公益的積極性較高，公益資源渠道豐富，高校推動力度大。

而深圳則是在中組部、民政部、人事部大力推進(jìn)社會工作的背景下迅速推進(jìn)社會工作的專業(yè)化和職業(yè)化的。2006年底民政部在深圳召開“全國民政系統(tǒng)社會工作人才隊伍建設(shè)推進(jìn)會”，2007年初深圳市南山區(qū)作為表率，面向全國高校招聘了百名社工人才；在經(jīng)過大量調(diào)研和考證之后，2007年10月26日，深圳市委市政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊伍建設(shè)推進(jìn)社工工作發(fā)展的意見》及七個相關(guān)文件（簡稱“1+7”文件）。在之后的六年里，深圳市在“1+7”文件的指導(dǎo)下，逐步探索出一套以“黨政主導(dǎo)、民間運(yùn)作、社會參與”為主要特征的現(xiàn)代社會工作體系，將社會工作的發(fā)展提升到了一個較高的水平。截止到2012年，深圳共有社工機(jī)構(gòu)94家，注冊社工3000多人，服務(wù)領(lǐng)域涉及民政、殘聯(lián)、司法、教育、社區(qū)、禁毒幫教、醫(yī)院、信訪、計劃生育、人民調(diào)解等多個領(lǐng)域。形成了一套完整的社工注冊、培訓(xùn)、督導(dǎo)、晉升、評估、項目開發(fā)等在內(nèi)的發(fā)展體系。政府購買服務(wù)的方式也逐漸成熟，由單純的崗位購買轉(zhuǎn)向崗位與項目購買并重。深圳模式在珠三角地區(qū)有著廣泛的影響力，廣州、東莞、佛山等地的社會工作發(fā)展模式均借鑒和學(xué)習(xí)了深圳的經(jīng)驗，從而也使得珠三角各地區(qū)之間良好的互動，有利于形成合力，共同發(fā)展。

（二）上海、深圳兩地社會工作的發(fā)展比較

1.相同點(diǎn)

動力系統(tǒng)相同。兩市社會工作發(fā)展的動力主要來自于黨政部門的主導(dǎo)社會工作教育者研究者的倡導(dǎo)，體現(xiàn)了雙重動力作用。

發(fā)展模式相同。雖然兩地都強(qiáng)調(diào)社會運(yùn)作，但是仔細(xì)觀察就可以知道兩地均為后發(fā)外生、政府主導(dǎo)的模式，均不是在社會層面自發(fā)生成，而是在政府的主導(dǎo)和支持下生成和發(fā)展的。這種創(chuàng)新體現(xiàn)的是政府主導(dǎo)的自上而下的創(chuàng)新模式。

發(fā)展步奏相同。雖然上海2003年先于全國進(jìn)行了上海市社會工作職業(yè)資格考試，但是這兩個城市都是先設(shè)置社會工作相關(guān)崗位，然后再進(jìn)行資格考試及認(rèn)證。

2.相異點(diǎn)

起步時間不同。上海浦東1997年就開始引入社工，2003年上海市人事局、民政局頒布《上海市社會工作者職業(yè)資格認(rèn)證暫行辦法》，即開內(nèi)地社工專業(yè)化、職業(yè)化之先河。而深圳從2007年開始發(fā)展，比上海要晚十年。

起點(diǎn)不同。雖然上海起步較早，但是深圳后發(fā)制人，主要體現(xiàn)在：社會工作人才年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)水平更為年輕化、高學(xué)歷化、專業(yè)化；社會工作制度更為完善，除了市委市政府頒布的加強(qiáng)社會工作人才隊伍建設(shè)推進(jìn)社會工作發(fā)展的意見之外，還有關(guān)于職業(yè)水平評價、專業(yè)崗位設(shè)置、民間組織在社會工作中作用的實施、財政支持社會工作發(fā)展的實施方案、“社工、義工”聯(lián)動工作實施方案以及社會工作人才教育培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)職位設(shè)置及薪酬待遇等配套文件；對社會工作者的職業(yè)定位較高，定位為專業(yè)技術(shù)人員。

推進(jìn)力度大小不同。上海主要是政法委、民政、共青團(tuán)等系統(tǒng)在推進(jìn)社會工作，而深圳則是由市政府牽頭推進(jìn)社會工作，后者力度要大。在目前尚處于向“小政府、大社會”方向轉(zhuǎn)型的中國來說，介入者不同，就意味著在政府權(quán)力體系中話語權(quán)的不同，那么推進(jìn)社會工作的力度就會有差異。

優(yōu)勢不同。深圳由于臨近香港，而香港又是社會工作發(fā)展比較成熟的地區(qū)，深圳利用了這一地域優(yōu)勢，聘請了來自香港的資深社工為專業(yè)督導(dǎo)，幫助本土社工迅速成長。而上海的優(yōu)勢在于高校較為集中，社會工作研究和教育的氛圍較濃，能形成教學(xué)與實踐緊密結(jié)合的局面。同時大量的高校也為發(fā)展社會工作人才隊伍提供了后備力量?？偟膩碚f，上海在社會工作發(fā)展過程中，起步早，積累了豐富的經(jīng)驗，但是行政化比較明顯，起點(diǎn)較低，專業(yè)化程度不足；而深圳政策環(huán)境好，政府重視程度高，探索創(chuàng)新力度大，覆蓋面廣，但是近兩年社工人才流失嚴(yán)重，發(fā)展遇到瓶頸。

三、促進(jìn)社會工作發(fā)展需要處理的關(guān)系

（一）處理好黨政主導(dǎo)與社團(tuán)運(yùn)作之間的關(guān)系

在當(dāng)前社會工作發(fā)展處于制度創(chuàng)新啟動階段，主要強(qiáng)調(diào)政府的“主導(dǎo)推動”，目前很多民間社會工作機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)與政府主動尋求社會管理方式和公共社會服務(wù)提供方式轉(zhuǎn)變有關(guān)。由于社團(tuán)在初期基本上是政府扶持的結(jié)果，所以它與西方真正意義上的N G O（非政府組織）尚有一定距離；而當(dāng)?shù)搅讼乱浑A段步入制度創(chuàng)新擴(kuò)散階段，則要把工作重心轉(zhuǎn)移到“社團(tuán)自主運(yùn)作”上來。民間社會工作機(jī)構(gòu)將經(jīng)歷從政府選擇到社會選擇的轉(zhuǎn)變。在處理好黨政主導(dǎo)與社團(tuán)運(yùn)作關(guān)系的時候，要相應(yīng)地明確界定社團(tuán)和社工的定位及其與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)關(guān)系。社團(tuán)需要在市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)中找到一個平衡點(diǎn)，而社工也需要在管理者與助人者之間找到一個平衡點(diǎn)。

（二）處理好發(fā)展社會工作和事業(yè)單位改制的關(guān)系

隨著政府管理體制的創(chuàng)新和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會服務(wù)社會化的趨勢，對事業(yè)單位回歸“公共服務(wù)”本色的改制要求也是越來越為迫切。而事實上，發(fā)展社會工作的本意也是為了加強(qiáng)和提升公共服務(wù)，這兩者的發(fā)展方向是一致的。因此，完全可以將當(dāng)前加強(qiáng)社會工作人才隊伍建設(shè)與事業(yè)單位改制結(jié)合起來，將一批可以承接政府購買服務(wù)的事業(yè)單位改造轉(zhuǎn)化為社會公益性民間組織，選擇一批現(xiàn)有的民間組織按照承擔(dān)社會服務(wù)工作的要求使之成為符合條件的社會公益性民間組織，從而使改制更為深入和順利。

（三）處理好民間社會工作機(jī)構(gòu)與原有機(jī)構(gòu)的關(guān)系

香港的社會工作機(jī)構(gòu)對有意愿參與義務(wù)社會服務(wù)工作的人進(jìn)行登記的，而內(nèi)地對義工的登記一般由團(tuán)委系統(tǒng)的義工聯(lián)負(fù)責(zé)。這些都涉及一個機(jī)構(gòu)職能對接和工作銜接的問題。雖然各地社會工作發(fā)展步奏不一，但是總體思路是比較清晰的，也就是“黨政主導(dǎo)、社團(tuán)運(yùn)作、社會共建”，但是與香港不同，內(nèi)地的很多社會服務(wù)事務(wù)都是由相關(guān)職能部門完成的。新開發(fā)的社會工作崗位或機(jī)構(gòu)與以往既存的“行政性、非專業(yè)化”的崗位和機(jī)構(gòu)既有側(cè)重面上的不同，也有工作范圍上的重疊。那么如何實現(xiàn)二者的對接是接下來需要著重理清的問題。

（四）處理好加強(qiáng)社會工作與資金來源單一化的關(guān)系

在社會工作發(fā)展初期，由黨政主導(dǎo)，向民間社會工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)是理所當(dāng)然的，但是無論是發(fā)達(dá)國家還是我國香港地區(qū)，都面臨著隨著政府福利政策的變化，因減少對民間社會工作機(jī)構(gòu)的投入而引發(fā)的社會工作者罷工、游行以爭取更高待遇的事件。要預(yù)防這一問題的出現(xiàn)，就要改變民間社會工作機(jī)構(gòu)資金來源單一化的問題。資金來源過度單一化，會造成民間機(jī)構(gòu)對政府的高度依賴，并進(jìn)而阻礙社會工作機(jī)構(gòu)的自主運(yùn)作，甚至對今后社會政策的變革帶來不利影響。