我國行政服務(wù)機(jī)構(gòu)研究現(xiàn)狀綜述

□譚海波 姚邁新（、五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門 59030；、中共廣州市委黨校 公共管理教研部，廣東 廣州 50070）

20世紀(jì)90年代中后期，在西方新公共管理運(yùn)動、我國行政審批制度改革和地方政府招商引資政策的多重影響下，我國各地開始紛紛建立形式不一的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。①截至2010年底，我國已建立綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)2842個，其中，省級10個，市（地）級356個，縣（市）級2476個，此外，還有24849個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了便民服務(wù)中心。作為政府整合審批職能，在一個集中的辦公地點(diǎn)為公民、企業(yè)等提供政務(wù)信息、行政審批、便民服務(wù)等活動的組織形式，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)初步發(fā)揮了高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)功能，受到社會各界的廣泛關(guān)注和認(rèn)可。目前，在國家的五級行政管理體制中，只有中央政府層面還沒有這種組織形式。尤其是近幾年來，這種組織形式已經(jīng)向區(qū)（縣）級城市蔓延，并在日常行政管理中占據(jù)了越來越重要的位置。因此，總結(jié)和分析當(dāng)前我國行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的研究現(xiàn)狀，對于進(jìn)一步把握行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能定位和發(fā)展方向，推進(jìn)該領(lǐng)域的知識增長和理論建構(gòu)，具有重要的意義。

一、關(guān)于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的背景和成因的探討

行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)對我國政府長期堅(jiān)守的管制型政府模式形成了一定的沖擊。為了弄清這種新型組織機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的原因，許多學(xué)者就其產(chǎn)生背景進(jìn)行了分析。首先，部分學(xué)者認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)與世界范圍內(nèi)的新公共管理運(yùn)動的興起（NPM ）有著密切聯(lián)系。錢再見認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)是我國地方政府借鑒新公共管理理論的“服務(wù)”理念而開展的管理創(chuàng)新活動。李永生認(rèn)為20世紀(jì)90年代興起的新公共管理運(yùn)動掀起了大規(guī)模的政府改革之風(fēng)，明確了引進(jìn)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和方法的政府改革目標(biāo)，為“政務(wù)超市”的出現(xiàn)提供了理論和現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。田劍英認(rèn)為新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)顧客理念，人們可以像在超市購買物品一樣可以在政府那里買（得）到服務(wù)，而一旦政府將各種服務(wù)集中起來提供，就形成了所謂的“政務(wù)超市”。

其次，部分學(xué)者認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)與行政審批制度改革關(guān)系密切。張建認(rèn)為在行政審批制度改革中，為實(shí)現(xiàn)減少行政審批環(huán)節(jié)、提高行政效率、強(qiáng)化服務(wù)意識等目標(biāo)，各地方政府紛紛建立行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行窗口服務(wù)制。陳翔認(rèn)為我國行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建立的重要原因之一是20世紀(jì)90年代末地方政府出于打破“審批經(jīng)濟(jì)”的枷鎖，建立嚴(yán)格的審批制度，規(guī)范政府審批行為的目的。楊四震認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)和行政審批制度改革之間存在必然的內(nèi)在聯(lián)系。從時(shí)間上講，行政審批制度改革在先，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)在后；從哲學(xué)關(guān)系上講，行政審批制度改革是因，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)是果；從實(shí)踐過程看，行政審批制度改革加速了行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的誕生，而后者豐富和深化了行政審批制度改革的內(nèi)容。

還有學(xué)者認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是地方政府招商引資政策的產(chǎn)物。趙定濤認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)與沿海各地方政府吸引外資，改善投資環(huán)境，解決政府部門“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”、審批程序復(fù)雜冗長、權(quán)力尋租等問題密切相關(guān)。陳時(shí)興認(rèn)為，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)作為一種制度安排，其動力源在于行政審批制度改革過程中行為主體對潛在利益的追求。中央政府、地方政府和微觀主體（企業(yè)、個人）三類行為主體都從各自的利益和目標(biāo)函數(shù)出發(fā)，最大限度地發(fā)揮自己對制度創(chuàng)新路徑的影響力。地方政府則是行政服務(wù)機(jī)構(gòu)這一制度創(chuàng)新的主導(dǎo)性推動力量，體現(xiàn)了地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善投資環(huán)境的目的與其他兩類主體開展博弈形成的均衡解。

二、關(guān)于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的探討

從我國行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的組建來看，普遍的做法是在既有行政組織體系之外另設(shè)一個隸屬于同級政府的派出機(jī)構(gòu)。行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)由本級政府的主要行政首長兼任，以保證其協(xié)調(diào)活動的權(quán)威性。而窗口工作人員大多由本級政府相關(guān)職能部門派駐。段龍飛認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)采用的這種結(jié)構(gòu)形式，既保證了其在行政服務(wù)方面的靈活性，又克服了行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中的“制度困境”。吳劍明認(rèn)為從機(jī)構(gòu)編制的角度看，各地行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的辦公室是一個實(shí)際的“三定”組織機(jī)構(gòu)。由于窗口人員的核心人事關(guān)系仍在原單位，“中心”客觀上存在兩個組織邊界：一個是實(shí)邊界——“辦公室邊界”；一個是虛邊界——“中心邊界”。這種雙重組織邊界是行政服務(wù)機(jī)構(gòu)窗口人員激勵失效、窗口人員團(tuán)隊(duì)精神缺失、電子政務(wù)建設(shè)“停滯不前”等問題的結(jié)構(gòu)原因。王勝君、丁云龍認(rèn)為從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)是一種“蜂巢”式的組織結(jié)構(gòu)，各部門獨(dú)居一所一席，業(yè)務(wù)數(shù)量可多可少。這種“蜂巢”結(jié)構(gòu)不具備競爭性的自然進(jìn)化屬性，也不具備調(diào)節(jié)沖突的干預(yù)屬性。

在運(yùn)行機(jī)制方面。段龍飛認(rèn)為傳統(tǒng)政府組織由于部門林立、等級森嚴(yán)、規(guī)則密布，致使政府組織內(nèi)部很難實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)，各自為政的情況比較嚴(yán)重，呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面。而行政服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了政府運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，政府通過設(shè)立一個綜合性的服務(wù)平臺，將行政審批業(yè)務(wù)集中到服務(wù)大廳，實(shí)行“一門受理、一個窗口對外、一條龍服務(wù)”，體現(xiàn)了“部門圍繞窗口轉(zhuǎn)，窗口圍繞群眾轉(zhuǎn)，中心圍繞社會轉(zhuǎn)”的運(yùn)行理念。沈榮華、鐘偉軍認(rèn)為“一站式”服務(wù)在辦事模式上實(shí)現(xiàn)了“一對多”到“一對一”的轉(zhuǎn)變，無限期審批向限時(shí)審批的轉(zhuǎn)變，分散審批向集中審批的轉(zhuǎn)變，部門內(nèi)部操作向窗口公開審批的轉(zhuǎn)變，串聯(lián)式審批向并聯(lián)式審批的轉(zhuǎn)變。佘建國、孟偉總結(jié)了北京市懷柔區(qū)行政服務(wù)中心的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建立跨部門并聯(lián)審批制，有助于解決群眾在多個部門辦事難的問題，從而進(jìn)一步提高行政效能。

部分學(xué)者還分析了網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在行政服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制中發(fā)揮的作用。蔡立輝認(rèn)為應(yīng)用信息技術(shù)的根本任務(wù)就是要消除政府部門之間、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的鴻溝，形成跨部門、跨業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)提供技術(shù)支撐。與此同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)直接從技術(shù)應(yīng)用入手有助于消除改革的阻力。任文杰提出了從“獨(dú)立分散式”到“集中式”再到“集中分散式”的政府服務(wù)形式的演進(jìn)過程，并認(rèn)為集中分散式服務(wù)實(shí)質(zhì)就是真正意義上的“一站式”服務(wù)。李靖華從不同角度提出和分析了“一站式”服務(wù)的過程集成模式、信息共享模式和混合運(yùn)行模式三種運(yùn)行模式，并以浙江省為案例，探討了從物理“一廳式”服務(wù)到虛擬“一站式”服務(wù)的演進(jìn)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑。黃曉春以上海市某街道一門式政務(wù)中心為例，通過描述網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)嵌入該機(jī)構(gòu)的過程，闡述了技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)、制度之間碰撞和融合的互動關(guān)系。

三、關(guān)于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問題與困境的探討

關(guān)于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)存在的問題和困境可以分為以下幾個方面：一是對阻力的分析。官僚制作為正統(tǒng)的行政組織模式，其部門分工、層級節(jié)制的思想已經(jīng)侵入到政府的機(jī)體，建立“一體化”的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，會受到傳統(tǒng)體制和部門利益的較大阻力。李靖華認(rèn)為由于電子政府“一站式”服務(wù)需要對流程和權(quán)力進(jìn)行合理化重組，必然導(dǎo)致權(quán)力被削弱部門的“反射性抵抗”。這種阻力可能存在于部門內(nèi)部的相關(guān)者之間，但更多地表現(xiàn)為部門之間的利益均衡和權(quán)力博弈，以及公共服務(wù)部門和工作人員信息化能力有限所導(dǎo)致的“習(xí)慣性抵抗”。何修良認(rèn)為對于掌握權(quán)力和資源原有部門官員來說，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)從部門中抽出的審批項(xiàng)目使得部門“尋租”的空間變小，甚至有的會喪失殆盡，因此自然會成為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的阻力。而對于從原有部門抽調(diào)出來的工作人員而言，在行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的獲利也會少于先前部門，作為舊體制下的提供公共服務(wù)的既得利益者，求穩(wěn)怕亂，再加上行政服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展前景的不明朗，工作積極性難以提高。

二是對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中存在問題的總結(jié)。劉熙瑞將其歸納為改革創(chuàng)新與現(xiàn)有體制之間的矛盾；統(tǒng)一管理權(quán)與人事管理權(quán)分割的矛盾；政府整體利益與部門利益的矛盾；機(jī)構(gòu)的“收發(fā)室”傾向；有關(guān)的立法嚴(yán)重不足；理論指導(dǎo)缺位，缺乏配套建設(shè)；思想教育工作急需加強(qiáng)七個方面。吳愛明、孫垂江指出了行政服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨著制度困境、思想困境和監(jiān)督困境。特別是對窗口工作人員實(shí)行的“雙重管理制度”，使得統(tǒng)一協(xié)調(diào)和安排經(jīng)常被打亂，辦事效率大打折扣。趙定濤、盧正剛認(rèn)為現(xiàn)有的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)存在著“傳達(dá)室”、內(nèi)容“前后不一”、人員“內(nèi)外不一”等現(xiàn)象。陳時(shí)興認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)生存、運(yùn)作靠的是地方黨委、政府的強(qiáng)勢推動，缺乏強(qiáng)有力的體制和法律保障，在協(xié)調(diào)部門間關(guān)系中困難重重。姜曉萍、蘭旭凌將其歸結(jié)為管理權(quán)限和職責(zé)不到位，收費(fèi)不能嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)收支兩條線，審批窗口授權(quán)不充分等問題。

三是對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)存在問題的原因分析。沈榮華認(rèn)為“一站式”的服務(wù)體制并未從根本上動搖“條塊分割”的政府管理模式，政府內(nèi)部的“諸侯格局”也并未打破，各個職能部門仍然是“各把一攤，誰也不管誰”。不同部門為了自身利益，都千方百計(jì)地維護(hù)自身的管理職能，即使是關(guān)聯(lián)度相當(dāng)高的職能部門也不怎么愿意接受任何可能性的整合。羅德剛以重慶渝北區(qū)行政審批大廳的建設(shè)為例，描述了行政服務(wù)機(jī)構(gòu)遭遇“開倒車”的尷尬境遇，認(rèn)為職能部門不肯下放權(quán)和利是行政服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作陷入困境的根本原因。陳時(shí)興認(rèn)為，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)存的問題，主要是因?yàn)楝F(xiàn)有行政體制框架的束縛使其帶有明顯的舊制度痕跡，由于保留了職能部門的存量利益，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴特征”。王勝君、丁元竹認(rèn)為基于“前店后廠”模式建立的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，是經(jīng)過線性疊加而成的“冗余性”產(chǎn)物，并未打破原有行政資源部門所有、部門配置的整體格局，更未觸及部門利益分配的核心。因而，其快速擴(kuò)張并不意味著這種服務(wù)模式的整體效能得到了有效發(fā)揮，而更可能是各地方政府的簡單模仿而導(dǎo)致的“效顰”現(xiàn)象。

四、關(guān)于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的完善對策與發(fā)展方向的探討

針對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中所存在的問題，學(xué)者們開始探討進(jìn)一步發(fā)展的對策和方向。一是行政服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部環(huán)境方面，姜曉萍認(rèn)為有必要以行政立法的形式對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理體制、機(jī)構(gòu)編制、工作人員的權(quán)力和義務(wù)等進(jìn)行明確的界定，尤其要對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府、窗口部門、監(jiān)察部門之間權(quán)力與責(zé)任的邊界進(jìn)行明確區(qū)隔，以避免職責(zé)不清、相互推諉。武媛認(rèn)為在推進(jìn)法制化、規(guī)范化建設(shè)過程中要對行政審批給予重點(diǎn)關(guān)注，通過加強(qiáng)社會力量的監(jiān)督來促進(jìn)《行政許可法》的貫徹和執(zhí)行。唐璨則認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的困境暴露了行政的現(xiàn)實(shí)需要和立法滯后之間的矛盾。具體來說，就是我國行政組織法的缺位問題。解決之道是適時(shí)填補(bǔ)《行政組織法》的立法空白，為已經(jīng)設(shè)立的“正名”，為將要設(shè)立的提供依據(jù)。

二是行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理方面，段龍飛從機(jī)制創(chuàng)新的視角，提出要建立橫向和縱向協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)人力資源管理，通過內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方法來應(yīng)對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題。楊樹人認(rèn)為要加強(qiáng)制度建設(shè)，對“一站式”服務(wù)體制進(jìn)行必要的規(guī)范；包括完善監(jiān)督制約機(jī)制，防止服務(wù)人員濫用和怠于行使職權(quán)；注重服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高從業(yè)人員的素質(zhì)；加強(qiáng)辦公設(shè)備的自動化、現(xiàn)代化建設(shè)等。許源源認(rèn)為要從根本上改變行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的困境，需要吸取新公共服務(wù)理論的有益成分，發(fā)揮公民的自主權(quán)利，使行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作體現(xiàn)更多的服務(wù)意識。周健、孟祥瑞認(rèn)為應(yīng)該把行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，納入整體性治理的理論視野，從機(jī)構(gòu)文化、流程再造和信息技術(shù)運(yùn)用等方面打造整體性公共服務(wù)平臺。

三是在行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支撐方面，有學(xué)者認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)該與“一站式”政府建設(shè)同步進(jìn)行，要充分發(fā)揮信息技術(shù)在建設(shè)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)中的作用。李靖華認(rèn)為“一站式”服務(wù)是電子政府的核心，也是行政服務(wù)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，利用信息技術(shù)對傳統(tǒng)政府服務(wù)方式和內(nèi)容進(jìn)行改造和創(chuàng)新，可以獲得對顧客服務(wù)的反應(yīng)速度、效率和準(zhǔn)確性等方面的實(shí)質(zhì)性提升。李廣乾認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的“機(jī)構(gòu)集中”一定要與信息化網(wǎng)絡(luò)的“業(yè)務(wù)整合”有機(jī)結(jié)合在一起。應(yīng)當(dāng)將它們視為政府管理方式在現(xiàn)實(shí)世界與虛擬網(wǎng)絡(luò)的相互對應(yīng)，彼此之間不能缺失、不能偏廢。張銳昕等認(rèn)為隨著服務(wù)型政府建設(shè)的逐步深入和電子政務(wù)工程的持續(xù)推行，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)相對集中審批模式與“一站式”辦公方式，需要朝向集中審批模式和網(wǎng)上行政審批邁進(jìn)。

迄今為止，學(xué)者們對于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的未來定位與發(fā)展方向未有統(tǒng)一的看法。各種觀點(diǎn)概括起來主要有以下兩種：一是朝執(zhí)行局的方向發(fā)展。李金龍等認(rèn)為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展可以結(jié)合地方大部門制的改革，將執(zhí)行職能歸于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，將行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建成帶有執(zhí)行局性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。二是朝公共服務(wù)統(tǒng)一供給機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展。顧平安等認(rèn)為基于公共服務(wù)供給矛盾日益緊張的現(xiàn)實(shí)，可以將各種公共服務(wù)職能統(tǒng)一集中于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)，將其建成公共服務(wù)管理局類似性質(zhì)的綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。

五、評價(jià)與展望

（一）研究范圍：局限在對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的研究，忽略了外部環(huán)境對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的影響和作用

從已有的文獻(xiàn)來看，環(huán)境作為組織領(lǐng)域一個重要的外部變量，在研究中并沒有充分體現(xiàn)出來。首先，只是簡單地把環(huán)境抽象成一個凝固的背景性事件，并共時(shí)性地置于行政服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展背景之下，忽略了環(huán)境本身是一個動態(tài)變化的因素，它在不同的歷史階段有不同的形式、內(nèi)容和機(jī)制。其次，對外部環(huán)境本身的豐富“意蘊(yùn)”缺少分析，各種環(huán)境具體包含什么樣的內(nèi)容、對組織究竟意味著什么、蘊(yùn)含什么樣的機(jī)遇和約束等這些內(nèi)容在文獻(xiàn)中都無從得知。再次，對環(huán)境變量如何影響行政服務(wù)機(jī)構(gòu)缺少中介變量的研究，直接籠統(tǒng)地把環(huán)境當(dāng)做組織既定的外部條件來看待，而對環(huán)境作用于組織的動態(tài)方式、影響機(jī)制和實(shí)現(xiàn)途徑缺少深入的分析和研究。

（二）分析路徑：偏重于對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)靜態(tài)結(jié)構(gòu)、制度的研究，忽略了行政服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的動態(tài)過程

現(xiàn)有的研究通常采取兩種形式：一是以工作中所遇到的問題、困難為導(dǎo)向，以對策為研究目標(biāo)；二是對實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)或具體做法的概括性陳述。兩者都側(cè)重于從組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、具體措施等方面闡述行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。這些研究都帶有抽象歸納的“非時(shí)間性”特征，是對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)踐抽離了環(huán)境、行動者和過程后的靜態(tài)解讀，并沒有將行政服務(wù)機(jī)構(gòu)置于特定的歷史條件和環(huán)境下，從各種制度、措施的實(shí)際操作和行動者之間的互動實(shí)踐來進(jìn)行動態(tài)的過程研究。因此，無法刻畫出行政服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的動態(tài)、完整的真實(shí)圖景，讓讀者獲得基于情境性事件基礎(chǔ)上的“同感共識”，也無法對特定歷史階段行政服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的各種“異?！爆F(xiàn)象做出充分的、有說服力的解釋。

（三）研究視角：注重對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)做體制、政策層面的宏觀分析，缺乏行政服務(wù)機(jī)構(gòu)在行動層面的微觀視角

在已有文獻(xiàn)中，針對我國行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中存在的問題，不少學(xué)者都提出了詳細(xì)的解決辦法和對策，但這些解決辦法和對策偏重于“應(yīng)該怎樣做”和“如何去做”而忽略了解決問題的前提即“實(shí)際是怎樣做的”和“做得怎樣”。對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)存在問題和困境的分析，學(xué)者傾向于把具體實(shí)踐困境背后的復(fù)雜成因簡單地歸納為體制、技術(shù)或部門利益的問題，而忽略了體制、技術(shù)或部門利益發(fā)揮作用的機(jī)制、范圍、條件以及在不同歷史時(shí)期和場域產(chǎn)生的具體差異，因此錯過了對行動者微觀動機(jī)和行為多樣性以及對各個歷史階段不同運(yùn)作機(jī)制及其結(jié)果的詳盡考察，人們獲得的往往只是簡單、刻板和平面化的結(jié)論，而無法獲致在此過程中發(fā)生的豐富和細(xì)致的“真實(shí)故事”和“鮮活知識”，也就難以洞悉結(jié)論產(chǎn)生的背景、條件以及蘊(yùn)含的行為邏輯和因果機(jī)制。

（四）研究方法：缺乏社會科學(xué)研究方法的指導(dǎo)，較少采用規(guī)范的實(shí)證研究方法

現(xiàn)有研究大多是對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀的概括性敘述以及對策歸納，較少自覺采用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣茖W(xué)研究方法開展實(shí)證研究。相當(dāng)多的研究文獻(xiàn)沒有深入政府部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，也沒有收集各種數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，其所形成的結(jié)論通常沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支持。有些甚至流于“臆想”和“猜測”，從文本到文本，或武斷定論，或泛泛而論，很少有學(xué)者從“實(shí)然”的角度運(yùn)用事件—過程分析的方法對問題和現(xiàn)象進(jìn)行深度描述。雖然也有少數(shù)研究采取案例研究的方法，但往往只是對案例情況進(jìn)行背景式的簡單敘述，材料與分析無法實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，不能反映出案例所處的“真實(shí)世界”，嚴(yán)重?fù)p害案例研究的效度。其進(jìn)一步的結(jié)果是使有關(guān)研究呈現(xiàn)疊加的局面，無法實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域知識的有效積累和增長。

總的來說，由于我國行政服務(wù)機(jī)構(gòu)是20世紀(jì)90年代中后期出現(xiàn)的新生事物，而且是地方政府自發(fā)探索和創(chuàng)新之舉，在其產(chǎn)生及發(fā)展的初期，理論界和學(xué)術(shù)界對其缺乏應(yīng)有的關(guān)注和深入的研究。雖然取得了一定的研究成果，但是整體而言，還處于問題的初步認(rèn)識和描述階段。文獻(xiàn)資料呈現(xiàn)出分散、零碎、系統(tǒng)性不強(qiáng)的特點(diǎn)，這種狀況與我國地方政府服務(wù)型政府的探索與實(shí)踐相比，顯得有些滯后。進(jìn)一步的研究方向包括：第一，運(yùn)用規(guī)范的社會科學(xué)定性研究方法，開展深入細(xì)致的案例研究，探索行政服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的“真實(shí)世界”，為進(jìn)一步的理論研究提供充分的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。第二，針對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式和機(jī)制，開展不同組織類型的比較研究，在組織理論體系中尋求對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)“獨(dú)特性”的充分解釋。第三，采用科學(xué)的定量統(tǒng)計(jì)方法，在不同地區(qū)開展針對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的問卷調(diào)查，凝煉出恰當(dāng)?shù)难芯孔兞?，為該領(lǐng)域構(gòu)建形式理論所需的邏輯外推、假設(shè)檢驗(yàn)奠定基礎(chǔ)。

[注 釋]

①目前國內(nèi)關(guān)于該類機(jī)構(gòu)的稱謂尚未統(tǒng)一，有的稱為行政服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)中心、行政審批中心、政務(wù)超市、辦證大廳等等。