關(guān)于我國政府雇員制問題的思考

□李小群（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

在現(xiàn)階段我國的行政體制改革中，很多地方都實行了政府雇員制。作為從西方發(fā)達國家借鑒而來的一種新的用人機制，政府雇員制雖然是符合世界新潮流且充滿生機和活力的用人新機制，是我國干部人事制度改革的一項發(fā)展前景看好的新探索，但是，就目前的實施狀況而言，我國的政府雇員制仍存在不少亟需解決的問題，需要在行政改革的實踐中加以解決。本文擬就這些問題展開探討。

一、政府雇員制的內(nèi)涵

在一些西方國家的行政實務中，人們通常將包括公務員在內(nèi)的所有行政公務人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義上的理解，如在美國，公務員就是被稱呼為Government Employee，即“政府雇員”；而狹義的政府雇員則是指“政府從社會上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，按照雇用合同的約定享有權(quán)利、履行義務，在一段時間內(nèi)服務于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關(guān)所承擔的行政管理職能和事務”。[1]也有學者認為，政府雇員是“各級政府在特定時期根據(jù)工作的特殊需要，用高薪從社會上雇用的從事政府某些專業(yè)性工作的人才，服務于政府某項工作或者某個工作部門。他們不具有行政職務，不行使行政權(quán)力，不占用行政編制，只按照與政府簽訂的合同行事，具有非官僚化色彩”。[2]政府雇員制是指對政府雇員進行管理的現(xiàn)代人事行政制度，對涉及政府雇員選拔錄用、日常管理、績效考核、獎懲、薪酬、退出等方面進行規(guī)范，以保證整個制度協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。[3]

綜上所述，我們可給政府雇員制作一個比較全面而又確切的定義：政府雇員制是符合世界新潮流的先進且可行的一種政府用人新模式，是對過去中國式傳統(tǒng)“干部”模式的一個有力沖擊，是我國借鑒世界與此有關(guān)的新事物所形成的先進而又有效的經(jīng)驗，并可在我國政府機關(guān)及其事業(yè)單位逐步推行的一種充滿生機和活力的用人新機制，是我國干部人事制度改革一項具有發(fā)展前景的新探索。

二、我國政府雇員制的實施現(xiàn)狀

即便政府雇員制和公務員制有著緊密的聯(lián)系和很多的區(qū)別，但是就我國目前的政府人事制度進展實施狀況而言，還存在不少問題。

（一）我國政府雇員制的主要模式

2002年吉林省率先試行了政府雇員制。2003年開始，全國很多地方，如上海、武漢、無錫、長沙、珠海、青島、蕪湖、深圳等地也紛紛開始嘗試政府雇員制。目前我國政府雇員制主要存在以下三種較有代表性的模式。

1、吉林模式。根據(jù)《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》的規(guī)定，這種模式的主要特征是:政府雇員不具有行政職務，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，雇員僅服務于政府某項工作或某一政府工作部門，在受雇期間原則上不得兼做其他工作。普通雇員、高級雇員和資深雇員三類，從其地位和性質(zhì)上講都是政府通過臨時合同形式聘請的技術(shù)性人才。政府雇員的待遇實行傭金制，并以合同形式確定，在受雇期間，由省政府負責為雇員辦理社會保險，投保費用按照有關(guān)規(guī)定由政府和雇員本人按比例支付，除此之外，政府不再為雇員提供其他福利待遇。政府雇員的傭金和社會保險列入政府財政預算，考核由政府雇員所服務的工作部門依據(jù)雇傭合同進行。解除雇傭關(guān)系的政府雇員，政府不負責安排工作。

2、珠海模式。根據(jù)《珠海市政府雇員試行辦法》的規(guī)定，“政府雇員是根據(jù)行政機關(guān)工作中的特殊需要，從社會上雇傭的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、外語、信息、高新技術(shù)等方面的專門人才。政府雇員服務于某一行政機關(guān)或政府某項工作，占雇傭單位的人員編制，不具有行政職務，一般不行使行政權(quán)力?！闭蛦T在受雇期間原則上不得兼做其他工作，其規(guī)定與前一模式相同。政府雇員分為普通雇員和高級雇員兩種，其待遇實行年薪制。在其他待遇上，除社會保險外，雇傭單位還按照有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，保障政府雇員與公務員享有同等的休假、工傷、撫恤等福利待遇。政府雇員年薪和社會保險列入財政預算，市財政局根據(jù)市人事局提供的雇員人數(shù)和費用標準，按月發(fā)放雇員薪酬，并為雇員代扣代繳社會保險金、個人所得稅及有關(guān)稅費。關(guān)于續(xù)聘與解聘也基本上與上一模式相同。

3、深圳模式。深圳政府雇員制有自己的特色：在全市機關(guān)事業(yè)單位推行，而不局限于政府機關(guān)；雇員占用本單位編制名額，實行占編不入編；高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權(quán)；所有機關(guān)事業(yè)單位輔助管理、工勤崗位將一律推行雇員制。由此可見，深圳政府雇員制的推行不是簡單的補充一下政府現(xiàn)有的人才結(jié)構(gòu)或縮減公務員的比例，而是試圖改造現(xiàn)行政府公務員隊伍，將一種新的用人機制引入現(xiàn)行的公務員制度。因此，改革的力度更大，范圍更廣，目標更長遠，一旦全面推廣開來，必將對現(xiàn)行公務員隊伍產(chǎn)生極大的沖擊。

（二）我國政府雇員制存在的主要問題

政府雇員制是目前我國政府探索的一項全新的用人制度，對政府的用人觀念和新時期的行政理念都會起到一定的沖擊作用。但當政府雇員制被賦予太多期望和重任時，基于目前的國情仍很不現(xiàn)實，政府雇員制面臨著種種困境。

1、政府雇員制有待制度化，急需有效的法律保障。我國至今沒有任何一部法律為政府雇員制提供明確的法律依據(jù)，這是政府雇員制實施的最大障礙。目前我國政府雇員制與現(xiàn)行法律制度是脫節(jié)的，《公務員法》中沒有政府雇員一說，甚至各地對政府雇員制的概念也會理解不一。政府雇員制是目前國內(nèi)各級政府探索的一種全新用人制度，但由于相關(guān)法律法規(guī)的滯后，使一些地方政府實行的政府雇員制顯得缺乏法律依據(jù)。如果沒有強有力的制度作為保障，就很容易出現(xiàn)實際運行中的偏差，利用雇員制造成“近親繁殖”的可能性也會很大。我們不排除個別領(lǐng)導利用權(quán)力將一些臨時人員合法化的可能，有的新上任領(lǐng)導為了用“自己人”，很可能隨時解除聘用合同，撤掉雇員，而不是用人唯賢。因此，有關(guān)部門應盡快著手建立和完善政府雇員制的法律制度，為政府雇員制的實行提供法律保障。

2、政府雇員制的出現(xiàn)加劇了地方政府的財政負擔。冗官過多，“十羊九牧”，官民比例嚴重失調(diào)，既加重了老百姓的負擔，又加劇了國家的財政壓力。荀子曾經(jīng)說過“士大夫眾則國貧”，就我國地方政府改革來說，重要的著眼點還是精兵簡政，倘若原有的冗員還沒有解決，又增加一批政府雇員，雖然他們不是終身制，但一樣用國家財政，就會使政府“冗”上加“冗”，納稅人的負擔重上加重。政府雇員不占編制，但薪水都是列入財政預算，由政府來支付，即最終由納稅人來承擔。若盲目高薪外聘雇員可能會導致政府行政成本上升和百姓納稅負擔加重。在行政管理成本中，政府每年行政人員的工資福利支出是財政支出的重頭戲。而有些地區(qū)政府債臺高筑，寅吃卯糧，卻仍大張旗鼓地高薪招攬政府雇員，造成行政成本急劇上升，與建設(shè)高效型、節(jié)約型政府的初衷相背離。

3、政府雇員的“功利性”問題同樣不可避免。政府雇員作為國家利益的代表，必須建立對公共利益的信仰，必須對其執(zhí)掌的公共權(quán)力以及自己的定位有著充分的自覺，必須確立無私奉獻的價值目標。但政府雇員基于“公共人”與“經(jīng)濟人”的雙重角色，可能會由于利己動機的驅(qū)使鋌而走險：一方面，可能為保位置而喪失客觀公正。因為政府雇員的上級決定著與政府雇員利益息息相關(guān)的聘用、考核、留任、續(xù)聘等，一部分政府雇員會基于自身利益而投上級領(lǐng)導所好，勤懇務實、客觀公正的工作態(tài)度被唯“高薪”、唯“職位”的功利思想所吞噬。另一方面，可能為謀私利而踐踏道德法律。這是片面強調(diào)政府雇員制的工具性價值，滿足政府及其官員的短期之需，沒有長遠的眼光，缺乏成本效益觀念，實際上是對政府行政資源的一種浪費。例如深圳市的政府雇員制比較特殊，規(guī)定政府高級雇員可以擔任行政領(lǐng)導職務，并且工作范圍可覆蓋到一般的管理和服務性工作，基于“權(quán)力尚不使用，過期作廢”的考慮，一些高級雇員難免會因在有限的時期內(nèi)大撈一筆的念頭而蠢蠢欲動。

4、政府雇員制的一個初衷——“鯰魚效應”難以形成。政府雇員制的實施到現(xiàn)在已有近十年的時間，不少專家學者對此評價都很高，其中最為典型的就是關(guān)于政府雇員“鯰魚”效應的比喻：在裝有沙丁魚的水箱里放入一條鯰魚，為了防止被鯰魚吃掉，沙丁魚只得快速游動，以求得更大的生存機會。政府雇員就是鯰魚，而現(xiàn)有序列的公務員就是需要被鞭策的沙丁魚。比喻真可謂生動、形象。然而，政府雇員真的能帶來鯰魚效應嗎?其實未必。時下，對政府雇員的考核都是從“德”、“能”、“勤”、“績”四個方面進行的，只要沒有重大的違紀現(xiàn)象，被開除的可能性是很小的。按照公務員的管理條例，公務員基本是鐵飯碗。世界各國都是如此，這是為了保持公務員隊伍的穩(wěn)定性，也是為了吸引人才。政府雇員雖然也是對政府負責，但他們不占用行政編制，不行使行政權(quán)力，不會對公務員的位置構(gòu)成威脅。也就是說，既不存在雇員干得好可以辭退公務員的情況，也不會影響公務員的工資、晉升、獎勵等。如此一來，有誰敢斷定政府雇員會給公務員帶來“鯰魚效應”呢?甚至由于“高薪”政府雇員的出現(xiàn)還會打擊公務員的積極性。

三、解決政府雇員制問題的主要思路

政府雇員制的確是一種嶄新的靈活的用人機制，但它并非是一把“萬能匙”，能開所有地區(qū)人事行政制度之門。所以，各地在引入政府雇員制時應通盤考慮，慎之又慎。為應對以上出現(xiàn)的問題，可以從以下幾方面著手改革加以完善。

（一）建立和完善相關(guān)法律制度

首先，有關(guān)部門和立法機構(gòu)應盡快制定或完善有關(guān)政府雇員的勞動、社會保險等相關(guān)的法律法規(guī)，切實保障政府雇員的利益，為政府雇員的工作提供堅強的法律支持。其次，要盡可能完善相關(guān)的法律、法規(guī)。在對各個地區(qū)政府雇員制的實際問題進行研究的基礎(chǔ)上，中央政府應當對政府雇員制出臺統(tǒng)一的管理辦法，以避免出現(xiàn)各個地區(qū)政府雇員制在某些關(guān)鍵問題上有質(zhì)的區(qū)別，造成混亂。最后，應當給政府雇員制以應有的體制空間，明確政府雇員的身份?？梢越梃b西方國家處理政府臨時雇員與終身雇員的一些做法，通過制度嘗試將政府雇員與公務員統(tǒng)一起來，辯證地看待他們之間的關(guān)系，而不應當在兩者之間有制度性的鴻溝。這樣可以避免在政府內(nèi)部出現(xiàn)兩種體系，進而造成多種機制并存的制度性浪費。

（二）政府雇員的數(shù)量與薪酬要配比協(xié)調(diào)合理

政府雇員的數(shù)量和傭金若不加以限制，就會造成政府編制變相擴大，提高用人成本。在科學定位政府雇員的數(shù)量和薪酬標準時，要以按勞分配為導向，以“一流貢獻，一流報酬”為原則，同時考慮三個方面:

一是可以依崗位定薪。政府應先根據(jù)雇員的專業(yè)性質(zhì)、技術(shù)水平、學歷高低安置崗位和分派任務，使人適其位、人盡其才。再按照職位特征，任務輕重，擬訂相應對等的薪酬標準，形成具有層次性和等級性的薪酬體系。

二是可以依績效定薪。政府要在雇員任職初，與其訂立績效合同，合同規(guī)定雇員的任職期限和固定期限內(nèi)必須完成的任務和目標。然后以績效合同為基礎(chǔ)對政府雇員完成任務的程度進行綜合考評，并根據(jù)評估結(jié)果付予相應的報酬。

三是可以隨市場定酬。政府應作好市場調(diào)查，詳細了解招聘職位擬聘人才的市場價值，確定與市場水平基本一致的薪酬標準，并根據(jù)市場變化及時調(diào)整，防止人才價值與市場價值相背離。

（三）政府雇員的保障制度要跟上

完善的生活保障制度會增強政府雇員的求職熱情和工作熱忱，而健全的廉潔保障制度能有效保證政府雇員勤懇務實、遵紀守法。完善生活保障制度應做到:

第一，政府雇員的薪酬水平的確定不僅要參照國企、事業(yè)單位職工和公務員的平均工資水平，也要考慮私企人員的平均工資水平。

第二，適度增加福利設(shè)施，如為雇員提供生活方便、豐富雇員文化生活、明確規(guī)定政府雇員享有的各類假期。

第三，與公務員保障制度接軌，實現(xiàn)政府雇員養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障社會化。完善廉政保障制度可從“進、管、出”三個層面著手。在“入口”處嚴格把關(guān)，對應聘者進行嚴格的資格審查和品德考察，確保招攬的是政府真正稀缺且急需的人才。在受雇期間，政府雇員高薪制與財產(chǎn)申報制度緊密結(jié)合，使雇員財產(chǎn)透明，并鼓勵公眾對政府雇員實行社會監(jiān)督。在“出口”處要勤于梳理，對以“權(quán)”謀私、違法犯紀的政府雇員嚴懲不貸，清理出政府部門。

（四）探求政府雇員和公務員的有效轉(zhuǎn)化

政府雇員制和公務員制度屬于兩種不同的用人制度，但兩者的目的是一致的，都是為了提高公職人員的素質(zhì)，提高政府的公共服務水平和治理能力，最終實現(xiàn)公共利益。我國公務員體制一個最顯著的特征就是缺乏競爭，而政府引進雇員制的一個重要的目的就是引入競爭理念以激活公務員體制。但目前公務員和政府雇員雖然也存在競爭，但雇員制大多流于形式，并沒有起到預期的激活效果。

目前公務員中存在著“公務員無過失終身任職”的潛規(guī)則，這就使聘任政府雇員的用人形式受到阻礙。兩者在現(xiàn)實中之所以矛盾不斷，正是由于兩者缺乏相互協(xié)調(diào)溝通甚至轉(zhuǎn)化的機制。因此，我們可以通過制度的再設(shè)計，允許政府雇員在一定條件下轉(zhuǎn)化為公務員，或通過學習轉(zhuǎn)化為技術(shù)類公務員的人員適當加薪，這樣，政府雇員和公務員都會為了更好的待遇而更為積極地工作，從而提高政府的工作效率。

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