重塑我國行政復議制度功能定位——以ADR的理念與制度為視角

徐博嘉，鄧 蔚

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

行政復議，是指行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度[1]。自《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）頒布以來，在10余年時間里，行政復議已然發(fā)展成為我國一項獨立的法律制度，成績斐然。但不可回避的是，近些年行政復議的實施效果差強人意，功能預設中對行政糾紛的實質化解，對行政相對人合法權益的根本保護，進而減輕司法壓力等目標均未得到有效表達。面對行政復議制度可能淪為法治“裝飾品”的尷尬處境，使我們不得不反思行政復議制度究竟出了怎樣的問題。究其根源，筆者認為行政復議制度在功能定位上出現(xiàn)了偏差。為此，筆者以域外化解糾紛為己任的ADR機制的先進理念與制度為視角，探尋其合理借鑒之處，在重塑行政復議制度功能定位的基礎上，使其煥發(fā)應有的活力。

1.4 統(tǒng)計學方法 采用SPSS 22.0對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析。計量資料采用t檢驗，計數(shù)資料采用χ2檢驗。以P<0.05為差異有統(tǒng)計學意義。

一、問題的緣起：行政復議制度功能偏差的尷尬處境

根據(jù)《行政復議法》第一條的規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法?！币虼?，行政復議是一種兼具“行政性”與“準司法性”雙重性質的制度設計，前者決定了行政復議是帶有行政機關內部自我監(jiān)督色彩的行為，而后者表明行政復議具有化解行政機關與行政相對人之間發(fā)生的糾紛，保護行政相對人合法權益的功能。因此，行政復議制度的功能定位從本質上講應當是多元的，應當是監(jiān)督行政機關、化解行政糾紛、提供行政救濟三位一體的功能定位。

行政法律關系是不同于民事法律關系“權利-權利”模式下的平等關系，在行政法“權力-權利”的模式下，行政機關與行政相對人仿佛天生具有對抗性，行政相對人代表的公民私權利在行政機關代表的國家公權力面前，往往由于公權力的過分強大而難以得到有效保護。由此引發(fā)的惡性循環(huán)，造成行政機關與行政相對人之間緊張關系的同時，行政糾紛的數(shù)量也持上升狀態(tài)，這對于社會穩(wěn)定與發(fā)展百害而無一利。行政復議制度便是在這樣的背景下應運而生，但其仍然沒有擺脫“權力-權利”模式的行政法運行框架，使行政復議制度良好的設計初衷卻得不到到良好的實現(xiàn)，其中尤以行政糾紛得不到有效化解為甚，由此造成當前社會暴力抗法、“信訪不信法”等諸多負面問題的出現(xiàn)，這既不利于司法建設，也不利于社會和諧。在行政復議制度功能定位偏差的背景下，導致當前行政復議制度暴露出諸多問題，主要有以下幾個方面：

首先，行政復議機關因“層級監(jiān)督”桎梏難以獨立。正如前文所述，行政復議制度是“行政性”與“準司法性”的融合，應當以一種多元化的功能定位發(fā)揮效用，起到監(jiān)督行政機關、化解行政糾紛以及提供行政救濟的三重作用。但面對當前社會矛盾不斷激化的現(xiàn)狀，行政復議制度本應以化解行政糾紛為首要任務，可是由于行政復議制度一直無法擺脫“層級監(jiān)督”的桎梏，導致行政復議機關地位不獨立，造成行政復議過程中難以擺脫上一級行政機關的影響。行政復議制度給予行政機關自我糾錯的機會，但理應作為化解行政糾紛、保護行政相對人合法權益結果的副產品，旨在提高行政機關的執(zhí)法水平與依法行政的權威。但正是由于行政復議機關地位不獨立，使得具有“準司法性”的行政復議制度喪失了獨立性與超然性，甚至成為行政機關暗箱操作甚至“官官相護”的平臺，極大的削減了行政機關內部監(jiān)督的效能。不公開審理、不進行質證、不禁止單方接觸的種種行為，導致行政復議功能定位的天平傾向于“行政性”一邊，行政相對人的合法權益難以得到保障，更不要說行政糾紛的實質化解。

應用SPSS 21.0對臨床治療過程中所取得的數(shù)據(jù)展開分析。使用了χ2對組間的差異性進行評判，采用Kaplan-Meier法探討患者的服用阿帕替尼以后的生存情況[5]。

平等的話語空間需以平等的地位為前提，而在“權力-權利”模式下，行政機關與行政相對人的地位不可能得到平等對待，這種不平等的地位從某種程度上造成當前行政執(zhí)法活動中諸多不和諧現(xiàn)象的出現(xiàn)?！爱斊谏鐣艿闹饕螒B(tài)是‘官民沖突’，產生矛盾的主要原因是公權力行使不規(guī)范。因此，減少化解社會矛盾糾紛重在預防，關鍵在于規(guī)范公權力”[14]。公權力得到規(guī)范的直接結果就是行政機關與行政相對人地位懸殊的縮小，為雙方在行政復議中的平等對話創(chuàng)造可能。而無論采用何種糾紛化解方式，ADR機制總是保證給予當事人平等的地位，提供平等的機會，以實質平等為前提換取糾紛的實質化解。因此，在行政復議的制度建構中應當擺脫“行政化”的陰影，給予行政相對人平等的話語空間，弱化傳統(tǒng)書面審查的復議方式，創(chuàng)造行政機關與行政相對人理性溝通的對話平臺，排除其他可能造成不公因素的干擾，進而查明案件事實，在合意的基礎上實質化解糾紛，行政相對人的權益得到保障，同時具體行政行為的合法性與合理性問題也自然得到審查，行政復議制度“三位一體”的設計初衷全部達成。與此同時，行政復議制度的維持率也會因合意化解糾紛而下降，進而規(guī)范行政執(zhí)法行為，恢復社會對行政復議制度的信心，使其最終實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

最后，行政復議審查方式單一且維持率過高。根據(jù)《行政復議法》第22條的規(guī)定：“行政復議原則上采用書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”可見我國行政復議的審查方式以書面審查為主，這種單一方式的審查不僅剝奪了復議雙方對話的權利，復議機關僅憑書面資料難以查明事實真相，也難以確定適用法律是否得當，忽視了復議申請人的程序權利雙方在復議程序中的權利。此外，書面審查的方式難以避免書面資料遭到暗箱操作、行政干預等不當行為的影響，行政復議過分強調“本本主義”切斷了行政機關與行政相對人的紐帶，難以起到化解行政糾紛的作用。雖然在2007年國務院出臺《中華人民共和國行政復議法實施條例》，其中規(guī)定有關事項可以進行調解①，但原則性的規(guī)定在現(xiàn)實中缺乏可操作性，行政復議渠道并未得到有效疏通。此外，行政復議旨在查明事實的基礎上，行政機關可以依法撤銷或者改變違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，但是在現(xiàn)實中，維持具體行政行為的比例過高，導致其公正性受到質疑。全國行政復議機關維持率一直在50%以上，向人民法院提起行政訴訟的案件中，70%以上是沒有經過復議直接起訴的[5]。這樣的數(shù)據(jù)表明行政復議制度在實踐中被架空，其公正性難以得到社會的認可，更不必說那些沒有經過行政復議與行政訴訟程序直接去相關部門信訪的案件。

據(jù)專家與實務部門預測，同時參照國外的情況，在制度自身沒有重大瑕疵、實施和保障機制基本落實的通常情況下，行政復議的受案數(shù)理應大大超過行政訴訟的受案數(shù)[6]。但是在《行政復議法》頒布以來，行政復議案件的受案數(shù)并非一直保持增長態(tài)勢，近年來一直呈現(xiàn)波浪式的發(fā)展，這種不穩(wěn)定狀態(tài)不僅限制了行政復議制度本身的發(fā)展，同時也不利于依法行政的建構與社會長期穩(wěn)定的發(fā)展。為此，面對當前“官民沖突”不斷加劇的社會現(xiàn)狀，行政復議制度如要擺脫其公正性、高效性、便民性遭到質疑的尬尷處境，則必須將功能定位的天平從“行政性”轉向“準司法性”，在“去行政化”的同時將“實質化解糾紛”作為行政復議制度設計的終極功能定位，進而起到保障行政相對人合法權益的作用，以此豐富依法行政的內涵，為“和諧行政法律秩序”②的建構發(fā)揮功效。為了讓行政復議制度充分發(fā)揮化解行政糾紛的功能，筆者認為合理借鑒域外蓬勃發(fā)展的ADR機制中的相關理念與制度設計，以此在較短的時間內重塑行政復議制度應有的功能。

二、理念的契合：ADR機制以化解糾紛作為初始目標

ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性糾紛解決機制，也稱多元化糾紛解決機制）概括而言，就是一切非訴訟糾紛解決方法的總稱。具體是指“并非由法官主持裁判而是由一個中立的第三人參與協(xié)助解決糾紛的任何步驟或程序”[7]。它既包括當事人自行達成的和解，也包括各種專門設立的爭議解決機構的裁決、決定；既包括傳統(tǒng)意義上的調解，也包括各類行政機關所做出的裁定。筆者之所以選取ADR作為分析樣本主要基于以下原因的考量：第一，實質化解糾紛、減輕司法壓力是ADR機制產生的本源，與行政復議功能定位有相似之處；第二，ADR機制在行政法領域的全面建構需要以完備的行政程序為依托，而我國目前尚不具備建構基礎③?；诖?，筆者僅對ADR的理念與制度進行兩個維度的剖析，在不動搖行政復議制度根基的基礎上，以ADR機制實質化解糾紛的強大效用，為我國行政復議制度功能的重塑提供借鑒之處。

（一）ADR機制的理念與優(yōu)勢

ADR機制擺脫以往“訴訟中心主義”的局限，以“實用主義”觀念為基準，在訴訟爆炸難以及時、高效化解糾紛的現(xiàn)實背景下，社會上產生了對其他糾紛化解方法的強烈需求，由此直接催生ADR機制的產生。訴訟固然可以實現(xiàn)社會對于“正義”的追求，以司法之力起到“定紛止爭”的作用，但有限的訴訟資源無力承載日益增加的糾紛數(shù)量，訴訟成本也因此提高。加之當前社會不可逆的多元化發(fā)展導致糾紛的種類也更加多樣，在訴訟難以承載糾紛壓力的背景下催生訴訟外多元化解糾紛手段，尤其在解決各類民事糾紛中作用巨大。

正如其名，無論ADR機制采用何種運行模式，但其顯著之處在于“替代性”這一特征，即每一種ADR機制的程序都是對司法程序的某種替代，但在化解糾紛的作用上與行政復議制度殊途同歸，其運用仍然要在法治框架下開展，以基本的法律規(guī)范或社會規(guī)范作為基礎，是對司法的矯正與補充，但在無法化解糾紛時仍以司法訴訟作為最終保障。其次，ADR機制以“平等性”為基礎，因為當事人只有以平等的地位換取平等的話語權，在平和的氣氛中共同探討糾紛的解決辦法。再次，ADR機制具有強烈的“合意性”色彩，即ADR機制的方式更強調當事人在解決糾紛過程中的溝通與對話。合意作為一種基于倫理對話的調解糾紛機制，不同于訴訟以第三方強制的制度設計。當事人合意的內容可以涉及糾紛中的任何事務，避免了法律實施中的呆板。第三，ADR機制以“保密性”為原則，糾紛的化解只在當事人之間秘密進行，排除外界因素干擾有利于糾紛的順利解決，不同于其他制度設計必須以公開為原則。最后，ADR機制具有“選擇性”的特點，在尊重當事人對自身權利享有的處分權的基礎上，當事人有選擇糾紛化解方法的權利。無論是出于自身利益，還是出于自身情感，只要在法定的范圍內選擇最為得當?shù)募m紛化解的方式、規(guī)范、程序，達成實質化解糾紛的結果即可。而并非直接通過訴訟程序，這不僅有效化解社會糾紛、減輕司法負擔，同時體現(xiàn)社會法治中公民自我意識的覺醒，是法治進步的表現(xiàn)。

化解糾紛是ADR機制的初始功能，其得以建立并發(fā)展的直接目的是促使糾紛當事人在和平的語境下對話、交流、達成共識，在理性交往的前提下達到糾紛解決的目的。ADR機制在與法院的訴訟程序相銜接的過程中，形成了一個多元化的糾紛解決體系，享有處分權的當事人可以憑借自由意志從中進行選擇。進一步講，ADR機制的終極目的和本質功能是通過糾紛的化解，最終實現(xiàn)維護社會秩序的效果。ADR制度更是一種從人們深層的利益考量與情感動機出發(fā)，綜合解決糾紛的制度設計，在實踐中較之訴訟程序，其優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，節(jié)約時間與成本。ADR機制通過替代司法程序起到及時化解糾紛的效果，以美國特別委員會辦公室（Office of Special Counsel）所涉及的勞動糾紛為例，采用ADR機制的平均時間為115天，而采用司法程序平均需要465天。成本上采用ADR機制的案件成本平均1000美元，而未采用ADR機制的案件成本平均為10500美元[8]。在聯(lián)邦法院涉及有關侵權與勞動關系的民事案件，美國司法部（Department of Justice）發(fā)言人評估采用ADR機制的案件可以節(jié)省平均六個月的審理時間。成本上采用ADR機制的案件較之訴訟程序，每件平均節(jié)省10700美元[9]。其次，具有較好的可預測性與自主性。由于ADR機制允許當事人自主決定采用何種程序化解糾紛，在雙方自愿的前提下得出結果，整個化解糾紛的過程充體現(xiàn)當事人的意志，因而具有訴訟程序無可比擬的可預測性與自主性。最后，改善當事人關系提高糾紛化解滿意度。對抗性質的訴訟程序實質上破壞了雙方當事人的關系，但ADR機制給予雙方當事人共同解決糾紛的平臺，進而起到保護雙方關系的作用。ADR機制的目的在于化解糾紛達成共識，并非訴訟程序般分出勝負，引導雙方當事人由“對抗”轉向“合作”是ADR機制的絕對優(yōu)勢。此外，由于ADR機制給予雙方當事人平等的話語權，其結果是雙方合作得出，因而提高對糾紛處理結果的滿意度。

行政復議制度的功能定位向著實質化解糾紛、保障行政相對人的合法權益的轉變，并不意味著行政復議制度會喪失原本的監(jiān)督功能，三者應當相輔相成，共同實現(xiàn)而不能偏廢其一。但現(xiàn)有行政復議制度受制于“層級監(jiān)督”的模式，層層審查過分強調了本應為“副產品”的監(jiān)督功能，而偏廢了其化解糾紛的本質功能。

（二）ADR機制運行模式簡析

由于ADR機制在不同國家的發(fā)展過程中，其運行模式也不盡相同，筆者以ADR機制發(fā)展最為蓬勃的美國作為樣本，對ADR機制的運行模式進行簡要分析。美國現(xiàn)代ADR的發(fā)展應當追溯到1976年的龐德會議，會議提議成立該項目將一些小案子從法院移出，目的是減少訴訟時間，最終形成更有效率的法院系統(tǒng)[10]。經過20余年的發(fā)展，美國國會在1998年通過了《替代性糾紛解決法》（Alternative Dispute Resolution of 1998[11]），這是世界上第一部專門的ADR立法，在賦予ADR機制以法律效力的同時，鞏固了其作為化解糾紛的無可替代的地位。結合美國的立法與實踐，ADR機制包括但不限于調解（Mediation）、仲裁（Arbitration）、小型審判（Minitrail）、早期中立評估（Early Neutral Evaluation）、簡易陪審團審判（Summary Jury Trail）以及混合程序（Hybrid Process）④等多種模式。筆者在此僅針對其中有代表性的運行模式進行分析，旨在為我國行政復議制度功能定位的重塑尋找合適的方式方法。

行政復議是在復議機關、行政機關（被申請人）與行政相對人（申請人）三方主體下開展，復議機關書面審查行政機關提供的材料，判斷具體行政行為是否合法、合理，僅在行政機關認為必要的時候，調取相應的人證。這種書面審查為主導的行政復議方式，從根本上剝奪了行政相對人的話語權，在喪失“合意”可能的前提下，淪為“公務”性質的行政復議則失去了化解糾紛的功能。

交通運輸部部長李小鵬乘船考察西江時提出，要堅持生態(tài)優(yōu)先，強化規(guī)劃引領，加強智慧海事建設，加強安全管理，深化改革、銳意創(chuàng)新，不斷提高海事管理水平，積極推進珠江黃金水道建設。

仲裁。仲裁是最為接近訴訟的一種ADR機制的運行模式，在形式與結果上與庭審程序最為相似。仲裁的開始必須以自愿為前提，雙方當事人需達成共識并簽署仲裁協(xié)議，雙方當事人需要向仲裁員作出正式的陳述，包括開場陳述、證人證言、實物證據(jù)以及其他相關證據(jù)，進而查明案件事實，化解糾紛。與調解不同的是，調解是基于雙方當事人的合意得出結果，而在仲裁程序中，仲裁員享有案件結果的最終決定權。仲裁以規(guī)范的程序更好的約束雙方當事人，可以為缺乏糾紛化解經驗的當事人更好的幫助。經過周密、規(guī)范的仲裁程序，在查明案件事實的基礎上，仲裁員依據(jù)案件性質，既可以作出具有約束力的仲裁裁決，也可以作出不具有約束力的建議，進而起到化解糾紛的作用。

早期中立評估。是指雙方當事人在訴訟前將各自針對案件的書面概要（summary）提交給評估人（evaluator），由評估人提供針對案件采取具有非強制性評估的活動。早期中立評估作為聯(lián)邦法院的一次嘗試，源自1985年加利福尼亞州北區(qū)法院（the Northern District of California）。程序以雙方當事人向評估人提交書面協(xié)議為標志啟動，雙方當事人分別與評估人會面，并向評估人進行15至30分鐘左右的陳述，此環(huán)節(jié)一般不涉及證人與證據(jù)，評估人基于概要與陳述，針對案件作出類似處理結果的評估。評估涉及各方當事人“優(yōu)勝”的可能性分析以及糾紛采取案件調查、訴前程序、訴訟等各種方式的可能成本，供當事人選擇?；诖?，當事人可以退出早期中立評估而選擇其他糾紛化解程序，反之評估人則以調解人的身份協(xié)助當事人化解糾紛[13]。

機械電氣一體化技術具有較強的復合功能，能夠最大限度滿足用戶的需求，可應用到多個領域之中，應用范圍更廣[2]。

三、價值的融入：合理借鑒喚醒行政復議制度的活力

ADR機制作為化解糾紛的平臺，以中立的程序給予當事人平等的話語權，在充分表達利益訴求的基礎上，在平和的氣氛中將糾紛化解于無形。將當事人的“對抗”關系轉為“合作”關系，以靈活的方式引導當事人共同尋找化解糾紛的最佳方式。同時，ADR機制具備完善的司法保障體系，與司法程序具有良好的銜接，形成一套完整的糾紛化解模式，盡最大可能起到實質化解各類糾紛的作用。可見，實質化解糾紛是ADR機制的其立意所在，這一理念深值我國行政復議制度借鑒，在相同理念的指引下，ADR機制的理念與制度可以喚醒行政復議制度的內在活力，在彌補行政復議制度缺陷的同時，根本上重塑其功能定位，實現(xiàn)行政復議對實質化解糾紛功能定位的回歸。

為此，行政復議制度應適當脫離現(xiàn)有行政體系的制約，將監(jiān)督的功能置于行政復議制度功能定位的次要位置。為此，筆者認為應當打破現(xiàn)有行政復議的運行模式，建立類似行政復議委員會的專門機關處理行政復議案件，在體現(xiàn)專業(yè)性的同時確保行政復議機關的獨立性。取消各級人民政府和各類職能部門均設立復議機構的做法，以縣級以上人民政府為基本單位設立行政復議委員會[16]。省級的行政復議委員會筆者認為應當打破行政區(qū)劃的限制，按照東、西、南、北、中的地理位置實現(xiàn)各省之間行政復議制度的融合，建構五大省級行政復議委員會。所有的行政復議委員會的事務、財政與人事皆不受同級人民政府的干預，其僅對上一級行政復議委員會負責，這樣做從根本上保證了行政復議機關的獨立性與專業(yè)化建構。獨立的行政復議機關擺脫以往“層級監(jiān)督”的困境，在法治框架下將實質化解糾紛作為主要工作，重塑行政復議制度的功能定位。

（一）賦予行政機關與行政相對人平等的話語空間

調解。作為ADR機制中最為常用的方法，由富有經驗的處于中立地位調解人作為第三方主體參與糾紛化解的程序。調解主要有以下八個步驟組成：（1）程序開始；（2）介紹各方，設置基本原則；（3）各方陳述；（4）單方會談；（5）討論解決方案；（6）轉達各方提議；（7）處理僵局；（8）達成結果[12]。調解人控制整個調解過程，不僅可以召集雙方當事人開展調解會議，而且可以私下接觸雙方當事人聽取各方意見。調解人雖然不具有強制力，但憑借其豐富的調解經驗與溝通技巧，調解人中立地聽取雙方當事人的意見，在分歧中總結爭議焦點并提出化解糾紛的具體建議，“動之以情，曉之以理”協(xié)助雙方當事人進行有效、充分的溝通，促進糾紛的實質化解。

其次，現(xiàn)有行政復議范圍受限且程序繁瑣。1999年頒布的《行政復議法》較之1990年的《行政復議條例》，在復議范圍已經有了明顯的進步。根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，行政機關的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認為這些行為違法或者不當，侵犯了自己的合法權益，都可以依法申請復議[2]。但是伴隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的情況，有些界限需要進一步明確，特別是有些熱點、難點問題，如有的行政裁決、對歷史遺留問題和信訪案件的處理等[3]。與此同時，部分抽象行政行為只能連同具體行政行為一同申請復議而不能單獨提起。鑒于上述情況，行政復議的范圍仍然存有局限性，行政相對人的權益得不到全面保護。此外，行政復議程序過于“行政化”，導致其程序繁瑣、效率低下。在某些地方，一個普通的行政復議文書一般要經過法制局長→縣政府辦公室分管主任→主任→分管縣長→常務副縣長→縣長等多個步驟[4]。如此繁瑣的程序無疑加重了行政相對人申請行政復議的時間成本，極易超出相關法律規(guī)定的時限，而且這種將行政復議視為公務活動的做法，使行政復議喪失高效、便民的功效。

（二）打破層級制度賦予復議機關以獨立法律地位

滲瀝液產生量受地表降水、地下水以及垃圾自身降解特性的影響，地表水對滲瀝液產生量的影響可以通過雨污分流措施加以控制，而地下水的影響則可以通過防滲襯墊系統(tǒng)加以隔離，但在沒有防滲處理措施的填埋場中，地下水和滲瀝液的影響是相互作用的。對簡易垃圾場的滲瀝液遷移問題，必須首先掌握場區(qū)地下水滲流場分布情況，其次分析滲瀝液的擴散路徑與范圍，最終確定柔性垂直防滲墻的合理阻隔位置［3］。

ADR機制之所以可以發(fā)揮實效，得到社會的廣泛認可，其中很重要的因素都要歸功于ADR機制的自身獨立性。根據(jù)糾紛解決主體（機構或者組織者）進行的劃分，ADR可以劃分為司法、行政性和民間性ADR[15]。無論是何種性質的ADR機制，其糾紛解決主體都有獨立于其他機構的能動地位。獨立地位并不意味著為所欲為，在法治框架下的獨立不僅可以避免其他因素的干擾，同時可以免除當事人的擔憂，為后續(xù)的平等對話奠定基礎。因此，行政復議制度應當打破現(xiàn)有的層級制度，賦予行政復議機關獨立的法律地位，激發(fā)行政復議的本質功能。

筆者在此有針對性的選擇上述三種ADR機制的運行模式進行簡析，一方面是因為調解與仲裁早已深深扎根我國本土，成為我國法律體系中不可缺少的環(huán)節(jié)，這已然排除其日后引入行政復議制度的障礙，起到豐富行政復議程序的作用；另一方面，早期中立評估雖為“舶來品”，但其以“前置性”的特點，在預先分析案件利弊的基礎上，讓當事人做到“心中有數(shù)”，利于糾紛在日后得到實質化解，在行政復議制度中可以合理借鑒。

智慧城市的建設除了需要政府投資之外，還需要引入大量社會(電信運營企業(yè)和高新科技)企業(yè)進行投資建設。這些企業(yè)通過智慧城市建設項目，獲得了利潤新的增長。通過政府與企業(yè)之間所形成的一種迭代上升式的發(fā)展形態(tài)，保障智慧城市建設的長遠發(fā)展。

(3) 做好地質勘測，了解地下水分布和軟弱地層分布，減少漿液流失和地下水滲漏。保證盾構施工的連續(xù)性，減少暫停作業(yè)期間的地表沉降，提高開挖施工的速度，減少土體損失的時間，及時采取支護措施對地表變形控制有積極作用[13]。

（三）多元化的復議程序促進行政糾紛的實質化解

當前我國行政復議的方式以書面審查為主，這種單一且略顯死板的復議方式既剝奪了行政相對人的話語權，也使行政復議自身極易陷入“行政化”的泥淖，極其不利于行政糾紛的化解，行政相對人的合法權益也得不到根本保障。單一的糾紛化解形式無法適應社會的多元發(fā)展，因此行政復議制度應當逐漸弱化書面審查方式，將其他糾紛化解的運行模式納入行政復議制度之中，以多元化的方式實質化解行政糾紛。

ADR機制憑借多元的運行模式，給予具有處分權的當事人選擇權，雙方以最佳的方式、最短的時間達成最好的結果。我國行政復議制度在“去行政化”過程中，應當引入必要的糾紛化解程序完善行政復議制度，使其充分發(fā)揮“準司法性”化解糾紛的作用，為此需建構必要的復議程序，實現(xiàn)在復議機關的主持下，通過行政機關與行政相對人共同合作，充分表達利益訴求，在合意的基礎上化解行政糾紛的目標。正如上文所述，我國行政復議制度雖已在調解方面做出了突破，但僅僅限于原則性規(guī)定，對于調解何時開展、以何種方式開展等細節(jié)并未進行規(guī)定，復議機關缺乏必要的指導會給行政機關與行政相對人之間的調解造成障礙。為此，在結合我國現(xiàn)有制度設計，ADR機制的多元運行模式可以為行政復議程序的建構提供有益參考，賦予行政復議制度化解糾紛的原動力。因此，將調解與仲裁引入行政復議，就必須將公共利益納入考量范圍，行政復議程序中的調解與仲裁以不得損害公共利益與信賴利益為前提，這是與民事糾紛解決過程中的最大區(qū)別。此外，可以借鑒早期中立評估程序的優(yōu)勢，建構行政復議機制的“前置程序”或“預決程序”，在正式復議程序開始之前，復議雙方通過明確自身優(yōu)勢與劣勢，可以選擇自行和解、繼續(xù)復議以及行政訴訟等方式對糾紛進行處理，同樣發(fā)揮了行政復議制度的能動功能，也更加體現(xiàn)一種人文關懷。

四、結 語

單一模式的行政復議制度已經無法應對當前行政糾紛高發(fā)的社會現(xiàn)實，過分“行政化”的行政復議制度在喪失了其實質化解糾紛的功能。因此，行政復議制度的改革應當以重塑其功能定位入手，將實質化解糾紛、保障行政相對人合法權益為首要任務。而對于化解糾紛具有強大作用的ADR機制，其先進理念與制度設計為我國行政復議制度功能定位的重塑提供可以參考的范本，結合現(xiàn)實我國的行政復議制度應當以實質化解糾紛為第一要務，以多元的手段發(fā)揮行政復議“準司法性”的功能，使行政復議制度真正成為化解行政糾紛的主要渠道，在減輕司法壓力的同時，為“和諧行政法律秩序”以及法治社會的建構發(fā)揮最大效用。

注 釋：

由這月刊我想慢慢得發(fā)表幾篇比較有自信的，比較堅實的作品。同時想慢慢地吐露一些我的和我們的文藝觀，社會觀。……同時南國這集團底力底總量與方向也將由這月刊顯示。它在文學、繪畫、音樂、戲劇、影畫，諸方面的努力都可由這月刊慢慢地看出。[28]1-2

①主要包括以下兩種情形：1.公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；2.當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

②即“和諧行政法”，是統(tǒng)一在“和諧”政治理念下，建立在我國公共行政發(fā)展歷史和現(xiàn)狀基礎上，符合我國社會結構的行政法，是使行政法及行政法學具有主體意識，具有主體性的理論。和諧行政法新理念，可以完善行政法學理論體系和研究領域，有助于解決公共行政變革所引發(fā)的新問題，重新認識行政權和公民權、行政機關和公民之間的地位和關系。其核心是讓行政法學具有自我意識。參見王學輝：《和諧行政法律秩序的建構——基于“5.12地震”展現(xiàn)的行政法治化路徑》，載《行政法學研究》2008年第4期。

③行政性ADR的建構在域外已成趨勢，倚靠行政程序中對行政性ADR介入的時間、方式、救濟等問題的明確規(guī)定，發(fā)揮其化解行政糾紛的實際效用。但由于我國行政程序相關規(guī)定的缺失，行政復議、行政訴訟與信訪等其他救濟渠道的關系尚待厘清，因此我國尚未具備建構行政性ADR的基礎。

④混合程序即綜合兩種或多種ADR運行模式，以調解- 仲裁（Med-Arb）和仲裁-調解（Arb-Med）為代表。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2011.370.

[2]張春生,童衛(wèi)東.我國行政復議制度的發(fā)展和完善[J].中國法學,1999,（4）.

[3]青鋒.中國行政復議制度的發(fā)展、現(xiàn)狀和展望[J].法治論叢,2006,（1）.

[4]青鋒,張越.當前行政復議工作存在的問題[J].行政法學研究,2002,（3）.

[5]劉莘.行政復議的發(fā)展歷程與未來展望[J].江蘇社會科學,2008,（5）.

[6]方軍.論中國行政復議的觀念更新和制度重構[J].環(huán)球法律評論,2004,（1）.

[7]史蒂文?蘇本,瑪格瑞特?伍.美國民事訴訟的真諦[M].蔡彥敏,徐卉,譯.北京:法律出版社,2002.205.

[8]Office of Special Counsel,Application for Office of Personal Management Director’s Award for Outstanding Alternative Dispute Resolution Program,Washington D.C.:Office of Special Counsel.

[9]J.M.Senger,“Evaluation of ADR in United States Attorney Cases”,United States Attorney’s Bulletin 48（2000）:26.

[10]詹姆斯?E.麥奎爾,陳子豪,吳瑞卿.和為貴：美國調解與替代性糾紛解決方案 [M].北京:法律出版社,2011.11.

[11]Pub.Law 105-315.

[12]詹姆斯?E.麥奎爾,陳子豪,吳瑞卿.和為貴：美國調解與替代性糾紛解決方案 [M].北京:法律出版社,2011.23.

[13]J.M.Senger,Federal Dispute Resolution:Using ADR with the United States Government,Published by Jossey-Bass,p36.

[14]馬懷德.預防化解社會矛盾的治本之策：規(guī)范公權力[J].中國法學,2012,（2）.

[15]范愉.淺談當代“非訴訟糾紛解決”的發(fā)展及其趨勢[J].比較法研究,2003,（4）.

[16]章志遠.行政復議困境的解決之道[J].中共長春市委黨校學報,2008,（1）.