我國政府采購監(jiān)管制度研究

胡蘭玲

（天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387）

因為權(quán)力“傾向于合并與集中”[1]，所以“掌握權(quán)力的人必須受到法律的制約，并服從于法律的強(qiáng)制力。[2]”政府采購中會涉及到權(quán)力的行使，對此必須進(jìn)行監(jiān)管。政府采購制度作為規(guī)范政府采購行為的管理手段，是一種公開、透明的制度。政府采購監(jiān)管是指對政府采購法律法規(guī)的執(zhí)行，采購計劃的編制、采購方式的實施、采購合同訂立及其履行、采購資金的支付，及采購效果評價等諸環(huán)節(jié)全方位與全過程進(jìn)行的監(jiān)控。我國《政府采購法》（以下稱《采購法》）中的監(jiān)管制度存在很多缺陷，只有建立起完善的、高效的監(jiān)督機(jī)制，才能防止權(quán)力尋租，才能使政府采購真正成為“陽光采購”。

一、監(jiān)管法律體系的完善

政府采購的監(jiān)管按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，分類結(jié)果有所不同，若按是否來自于財政系統(tǒng)的監(jiān)管進(jìn)行劃分，可分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管；若按監(jiān)管主體是否為政府職能部門進(jìn)行劃分，可分為公權(quán)監(jiān)管與私權(quán)監(jiān)管；若按監(jiān)管的過程進(jìn)行劃分，可劃分為事前、事中和事后監(jiān)管。從政府采購的立法來看，國外發(fā)達(dá)國家大都對政府采購監(jiān)管進(jìn)行規(guī)范，并形成了較為完備的監(jiān)管法律體系。我國關(guān)于政府采購的監(jiān)管也初步形成了公權(quán)與私權(quán)監(jiān)管相結(jié)合、內(nèi)部與外部監(jiān)管相結(jié)合、事前與事中、事后監(jiān)管相結(jié)合的制度。政府行政部門對政府采購活動進(jìn)行的監(jiān)管是公權(quán)監(jiān)管，社會公眾對政府采購活動所進(jìn)行的監(jiān)管是私權(quán)監(jiān)管。在政府采購的監(jiān)管體系中，財政部門處于核心地位，是內(nèi)部監(jiān)督中的重要環(huán)節(jié)。除財政部門外，公權(quán)監(jiān)管還包括人大、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)以及其他專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，各司其職，也可以對政府采購進(jìn)行共同監(jiān)督。雖然監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)形成，但是關(guān)于監(jiān)管制度的具體設(shè)計尚存在不少問題：

首先，政府采購監(jiān)管體系不完備?！恫少彿ā芬?guī)定各級人民政府的財政部門是監(jiān)督部門，人大、審計、紀(jì)檢等部門也依法享有監(jiān)督的權(quán)力和義務(wù)?！艾F(xiàn)行憲法和法律雖然賦予人大以財政審批監(jiān)督權(quán)，但缺乏問責(zé)制度，對預(yù)算、決算遭到否決的法律后果沒有規(guī)定，且對人大在監(jiān)督中的不作為及其法律責(zé)任也無明確規(guī)定，致使其行使監(jiān)督時主動性、積極性不強(qiáng)”[3]，這種泛化的規(guī)定，實質(zhì)上將各級人大對各級政府的財政預(yù)算、決算進(jìn)行審查監(jiān)控權(quán)排除在外，明然存在缺失。此外，對財政部門以外的政府采購監(jiān)督主體（如審計，監(jiān)察部門等）的職權(quán)和職責(zé)也未作出明確規(guī)定。政府采購相關(guān)法律的可操作性不強(qiáng)，致使這些監(jiān)管主體對政府采購的監(jiān)管權(quán)力虛置。

其次，現(xiàn)行監(jiān)管法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性。對政府采購監(jiān)管的規(guī)定基本上分散在不同的法律之中，彼此之間的協(xié)調(diào)就成為問題。由于政府采購監(jiān)管的規(guī)定沒有統(tǒng)一的立法依據(jù)作指導(dǎo)，導(dǎo)致不同法律對政府采購監(jiān)管機(jī)關(guān)的規(guī)定各不相同，再加上各部門之間存在著利益之爭，容易產(chǎn)生政出多門，對政府采購的監(jiān)管不能形成合力，監(jiān)管效率大打折扣，更無惶論構(gòu)建一個有機(jī)聯(lián)系的政府監(jiān)管法律體系了?！恫少彿ā放c《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的公共采購的監(jiān)管主體存在著差異，前者規(guī)定政府采購的監(jiān)管主體是各級人民政府的財政部門，而后者規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管主體是發(fā)改委。兩部門各自制定相應(yīng)的政府采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的政府采購項目，造成了政府采購的監(jiān)管主體在實際上的不統(tǒng)一[4]。兩部法律的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行結(jié)果有所不同，在政府采購過程中，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在有利可圖時爭搶監(jiān)管權(quán)，如果需要承擔(dān)責(zé)任時，便互相推諉，造成案件中的扯皮不斷和多頭管理，最終結(jié)果就是不了了之。供應(yīng)商則投訴無門，合法權(quán)利無法得到保障，采取不正當(dāng)?shù)男匈V手段去謀取利益，也成為他們慣用的做法。

再次，政府采購監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定粗略。《采購法》有關(guān)采購監(jiān)管的條文，內(nèi)容上較為粗略，不能夠體現(xiàn)政府采購監(jiān)管體系的多重性，也不利于日益發(fā)展的政府采購規(guī)模。監(jiān)管制度的單一，容易導(dǎo)致在政府采購的實踐中產(chǎn)生很多問題，如招標(biāo)中存在暗箱操作、對供應(yīng)商資格審查不規(guī)范，對標(biāo)書的審查缺乏專業(yè)性等現(xiàn)象的存在，不但使政府采購的透明性遭受質(zhì)疑，也暴露出監(jiān)管制度的缺失。

建立統(tǒng)一的政府采購監(jiān)督體制、完善監(jiān)督法律體系，是實施有效監(jiān)督的保障。具體措施如下：

第一，統(tǒng)一政府采購監(jiān)管的立法原則及監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府采購監(jiān)督的法律已初步建立起來，以《采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《關(guān)于政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《中央國家機(jī)關(guān)政府采購實施辦法》（試行）、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等為主體的法律法規(guī)已經(jīng)成為體系，因此無需再對政府采購監(jiān)管專門立法，只需理順各法律法規(guī)之間的關(guān)系，統(tǒng)一關(guān)于政府采購監(jiān)管的立法原則即可。統(tǒng)一的立法原則，可以使整個關(guān)于政府采購監(jiān)管的法律體系協(xié)調(diào)起來?！胺审w系的協(xié)調(diào)性要求所有法律法規(guī)按照一定的原則，構(gòu)成一個在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上協(xié)調(diào)一致的法制系統(tǒng)”[5]。

鑒于《采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》存在嚴(yán)重的沖突和對立性，學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為應(yīng)該盡快廢止《招標(biāo)投標(biāo)法》，將招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)范全部納入到《采購法》中，就可以結(jié)束關(guān)于監(jiān)管主體不統(tǒng)一引起的混亂，統(tǒng)一由財政部門作為政府采購的監(jiān)管主體；政府采購的監(jiān)管主體以及各監(jiān)管主體之間的關(guān)系也應(yīng)予以明確，明確各監(jiān)管主體的地位，對各自職權(quán)進(jìn)行明確劃分，在進(jìn)行監(jiān)管時，要注意盡量做到相互配合、相互銜接，信息資源共享，以提高監(jiān)管效率，增強(qiáng)法律的可操作性。如果履行執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)的財政部門同時作為采購人時，就會出現(xiàn)既是“運動員”又兼任“裁判員”的現(xiàn)象。雖然財政部門對供應(yīng)商提出的投訴并非終局裁決，法律還留給投訴人尋求司法救濟(jì)的機(jī)會，但就行政監(jiān)管制度而言，這種設(shè)置是不太合理的。應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定，如果財政部門作為采購人進(jìn)行的采購，其監(jiān)管主體應(yīng)為上級人民政府部門、人大或國務(wù)院。

第二，政府采購監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善?！恫少彿ā穼嵤┮延?0年，《政府采購法實施細(xì)則》（意見稿）至今仍未正式頒布，在采購操作中出現(xiàn)的一些細(xì)節(jié)方面的問題難以處理。應(yīng)盡快將上述“意見稿”加以完善并頒布實施，將政府采購的操作程序進(jìn)行細(xì)化與明確，使采購行為更加規(guī)范化。同時，應(yīng)出臺相關(guān)的司法解釋，規(guī)范各種采購方式的標(biāo)準(zhǔn)采購程序，使《采購法》規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制更加細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。

二、監(jiān)管主體的完善

世界各國大多都設(shè)置了專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)管部門，對政府采購活動進(jìn)行日常性監(jiān)管。如“英、法等國在財政部設(shè)立了政府采購管理司。[6]”歐盟各國政府采購的主管機(jī)構(gòu)，除德國設(shè)在經(jīng)濟(jì)部門外，其他成員國基本上都是設(shè)在財政部門[7]。美國聯(lián)邦政府在內(nèi)部監(jiān)管方面設(shè)置了四個機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦會計總署（GAO）、聯(lián)邦總務(wù)署（GSA、行政管理與預(yù)算局（OMP）、美國總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室下設(shè)的聯(lián)邦政府采購政策辦公室（OFPP）。在外部監(jiān)管方面，美國制定各種監(jiān)督辦法，力求使政府采購體現(xiàn)公開透明原則。建立了完善的救濟(jì)機(jī)制，政府采購中獨立的第三方，以及未簽約的供應(yīng)商，可以隨時查閱政府采購的相關(guān)記錄[8]。

（一）我國政府采購監(jiān)管主體存在的問題

首先，審批與監(jiān)督職能不分、采管職能不分現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，在政府采購實踐中，存在著監(jiān)管機(jī)構(gòu)與采購人共同商議政府采購決策、忽視對采購預(yù)算編制和采購資金進(jìn)行監(jiān)督和管理的現(xiàn)象。財政部門作為政府采購的監(jiān)管主體，既負(fù)責(zé)對采購部門的采購計劃進(jìn)行審批，又負(fù)責(zé)對采購部門的資金使用情況進(jìn)行決算審核，同時還負(fù)責(zé)處理各類政府采購方面的投訴案件。一個部門身兼多重職能，出現(xiàn)了自己審批計劃，又自己審核計劃執(zhí)行情況，還自己處理計劃執(zhí)行中違法現(xiàn)象的怪狀。從理論上講，紀(jì)檢部門可以從黨紀(jì)的角度、審計部門可以從審計的角度對政府采購實施情況進(jìn)行監(jiān)督，但這類監(jiān)管缺乏硬性規(guī)定，很難涉足具體的政府采購活動。當(dāng)財政部門作為采購人在政府采購活動中出現(xiàn)違法違規(guī)行為時，應(yīng)該由哪個部門對其進(jìn)行監(jiān)管？若還是由它自己進(jìn)行監(jiān)管肯定不合適，這種既是運動員又是裁判員的定位，是無法公正行使監(jiān)管職責(zé)的，必然會導(dǎo)致采購人利用其特殊身份在采購中向供應(yīng)商進(jìn)行尋租，嚴(yán)重侵害公共利益，也會使政府采購無法真正落實公平、公正、公開原則。

其次，采管不分。在政府采購中，存在著多數(shù)政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)與承擔(dān)政府采購監(jiān)督管理職能的財政部門關(guān)系密切的情況?！恫少彿ā返?0條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動。采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”。“采管分離”的作法，在中央和省級層面已基本上做到，即財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購活動的組織實施。但是，大部分市縣一級政府還沒有設(shè)置專門的集中采購中心。即便是設(shè)置了集中采購機(jī)構(gòu)，因為與監(jiān)管部門的職能范圍劃分缺乏統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)，也給監(jiān)管部門直接插手具體的政府采購活動提供了方便，在實際操作中出現(xiàn)了財政部門自己采購、自己代理、自己監(jiān)管的“三位一體”現(xiàn)象。

再次，我國政府采購的監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)、管理水平整體上偏低。我國實行政府采購的時間不長，大部分政府采購人員不夠?qū)I(yè)，主要來自財政部門和其他行政部門?！恫少彿ā穼ΡO(jiān)管部門工作人員資質(zhì)也沒有具體規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員素質(zhì)不高，這表現(xiàn)在在政策水平、理論水平及專業(yè)管理能力等方面，整體素質(zhì)都有待提高，難以對政府采購進(jìn)行有效監(jiān)管。

還有，監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不符?！皣?yán)格意義上的權(quán)力配置（不是家長制下的層級劃分）是以法律為其載體的，沒有法律的權(quán)威，就不存在嚴(yán)格意義上的權(quán)力配置”[9]。政府采購所涉金額龐大，所需知識日益專業(yè)，相關(guān)程序亦日趨嚴(yán)謹(jǐn)，需要由一批專業(yè)人士協(xié)同完成。同時也離不開既通曉政府采購知識，又掌握財會知識的監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督?？陀^上要求賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)更多的權(quán)力去處理違法事件，這是有效實施政府采購監(jiān)管工作的前提和保證?！恫少彿ā返?3條、第62條、第56條，及《招標(biāo)投標(biāo)法》第7條第2款，均規(guī)定了政府采購監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)、對集中采購機(jī)構(gòu)的考核權(quán)及投訴的處理權(quán)。但是，當(dāng)監(jiān)督活動觸動了地方利益時，地方政府往往進(jìn)行行政干預(yù)，增加了監(jiān)督難度。顯然，上述法律規(guī)定遠(yuǎn)不足以保證監(jiān)督工作的有效進(jìn)行，該現(xiàn)象亟待解決。

最后，社會監(jiān)督作用有限。以社會組織和公民作為社會監(jiān)督主體，只有在民主意識充分得到重視的情況下才能夠?qū)崿F(xiàn)。當(dāng)公民還沒有充分認(rèn)識到自己作為納稅人、應(yīng)該具有公共采購監(jiān)督主體的地位時，就不會有實施監(jiān)督的積極性。社會監(jiān)督渠道的不暢通，以及法律并未明確社會監(jiān)督的地位，使社會監(jiān)督難以實現(xiàn)。

（二）完善建議

基于政府采購監(jiān)管方面存在的問題，借鑒國外的經(jīng)驗，根據(jù)當(dāng)前的具體情況，提出一些切實可行的完善建議，乃是本文重點內(nèi)容之一。

1.完善內(nèi)部監(jiān)管。實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制衡，主要依靠相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部控制機(jī)制來完成。內(nèi)部監(jiān)管是財政系統(tǒng)內(nèi)部對政府采購過程中各參與主體進(jìn)行的監(jiān)管。主要包括：各級財政部門對各采購職能部門的監(jiān)督；采購主體根據(jù)采購合同對供應(yīng)商履約情況的監(jiān)督；對各采購職能部門采購的物品使用情況的監(jiān)督等。通過內(nèi)部監(jiān)管，實現(xiàn)政府采購的決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離，政府采購的預(yù)算制作單位與審批單位的分離，政府采購的使用者與購買者的分離，從而形成各部門相互監(jiān)督、相互制約，使政府采購在內(nèi)部各單位和部門的相互監(jiān)督下進(jìn)行。完善內(nèi)部監(jiān)管，要嚴(yán)格劃分各行政主體的職權(quán)，應(yīng)主要包括以下幾個方面：

首先，要做到審監(jiān)職能、采管職能分離。政府采購的管理、執(zhí)行、監(jiān)督三種職能必須嚴(yán)格分開，以形成機(jī)構(gòu)分設(shè)、相互制衡、相互約束的工作機(jī)制，這是政府采購制度改革的重要內(nèi)容之一。政府采購涉及多個利益主體，對代表政府利益的各方主體，應(yīng)明確各自職責(zé)。如財政部門只負(fù)責(zé)對采購人的采購計劃、采購預(yù)算進(jìn)行審定，絕不能直接參與具體采購事務(wù)；采購決策的制定應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，保障采購活動的規(guī)范性；具體采購事務(wù)應(yīng)由采購執(zhí)行部門實施。為確保政府集中采購機(jī)構(gòu)不受干擾，獨立行使采購職能，應(yīng)按照立法規(guī)定的“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)”的原則，明確政府集中采購機(jī)構(gòu)隸屬本級人民政府，其性質(zhì)是事業(yè)法人，經(jīng)費來源由同級財政給予全額撥款，對其人員的管理可參照行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理方式。

其次，賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)更多的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)管機(jī)關(guān)除目前享有的對政府采購監(jiān)督權(quán)（對政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能的監(jiān)督權(quán);對集中采購機(jī)構(gòu)的考核權(quán);對投訴的處理權(quán)）之外，還應(yīng)擁有如下權(quán)力：第一，特別調(diào)查權(quán)。即監(jiān)督部門在解決政府采購爭議時，有權(quán)調(diào)動相關(guān)文件、材料并要求相關(guān)責(zé)任人和其他公民進(jìn)行配合。傳統(tǒng)的了解情況方式主要是看材料、聽下級匯報和檢查工作，不易了解事情的本來狀況和進(jìn)行深入分析，不能及時準(zhǔn)確的解決問題。第二，事前審查權(quán)。即審查采購項目、采購方式的選擇是否合法[10]。除此之外，監(jiān)管部門還應(yīng)明確具體監(jiān)管方式，以便于對采購各環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管。政府采購一旦出現(xiàn)了違法違規(guī)行為，盡快進(jìn)行查處，將監(jiān)管職責(zé)落到實處。

再次，提高政府采購監(jiān)管隊伍的專業(yè)素質(zhì)及管理水平。專業(yè)素質(zhì)則要求有專業(yè)知識，加強(qiáng)有關(guān)設(shè)備、物資采購和管理方面知識學(xué)習(xí)，強(qiáng)化自身專業(yè)素質(zhì)，引進(jìn)專業(yè)人才，是迅速提高專業(yè)素質(zhì)的有效措施。提高管理水平則要求進(jìn)一步完善管理體制。

2.完善外部監(jiān)管制度。外部監(jiān)管是財政系統(tǒng)以外的機(jī)構(gòu)對政府采購中各參與主體進(jìn)行的監(jiān)管，這是對內(nèi)部監(jiān)督的進(jìn)一步延伸。目前的外部監(jiān)管之所以形同虛設(shè)，重要原因就是外部監(jiān)管沒有在法律上得到保障。

首先，加強(qiáng)審計部門的監(jiān)管?！恫少彿ā返?8條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督”。審計活動是加強(qiáng)財政支出管理的重要措施，審計部門應(yīng)當(dāng)對政府采購依法審計。審計監(jiān)督的主要內(nèi)容有：審查政府采購預(yù)算的編制情況；審查采購資金的籌集和管理情況，采購資金的來源是否合法；審查政府采購的方式是否符合“公開、公平、公正”的原則；審查采購程序的執(zhí)行是否與招標(biāo)文件所規(guī)定的要求相符；審查采購物品是否驗收合格并及時登記入賬。審計部門還需對采購活動進(jìn)行財務(wù)審計，對違反財經(jīng)紀(jì)律的行為進(jìn)行監(jiān)管。

其次，加強(qiáng)監(jiān)察部門的監(jiān)督。《采購法》第69條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與政府采購活動的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察”。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《監(jiān)察法》的授權(quán)，對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)察，對政府采購活動中的監(jiān)察對象（即國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員，以及國家機(jī)關(guān)任命的其他工作人員）進(jìn)行經(jīng)常性的督促檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，對于違規(guī)違法違規(guī)行為予以制止或糾正；對腐敗行為絕不手軟。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察內(nèi)容應(yīng)包括：政府采購的工作人員是否實施了影響公正執(zhí)行公務(wù)的活動，是否接受了供應(yīng)商及有關(guān)當(dāng)事人的賄賂，是否有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為等。如果監(jiān)察人員不履行自己的職責(zé)，應(yīng)按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

財政、審計、監(jiān)察等部門雖然都有權(quán)對政府采購活動實施監(jiān)督，執(zhí)法目的也基本上一致，但監(jiān)管職責(zé)卻各有“側(cè)重”，并不“雷同”或重復(fù)，應(yīng)當(dāng)各司其職。各監(jiān)管主體之間的通力合作，協(xié)調(diào)配合，可以形成“立體式”的監(jiān)管合力，有效地對政府采購活動實施全面監(jiān)督。

再次，加強(qiáng)社會監(jiān)管。社會監(jiān)管的主體包括廣大民眾、社會團(tuán)體組織、輿論和媒體機(jī)構(gòu)。社會監(jiān)管主體范圍廣泛，可以形成強(qiáng)大的輿論力量?！吧鐣亩嘣l(fā)了權(quán)力的多元化。權(quán)力已不限于國家所獨占,在國家權(quán)力之外并與它并存并行的還有社會權(quán)力。[11]”公眾監(jiān)督權(quán)作為社會權(quán)力，是一種非權(quán)力形式的民主監(jiān)督方式，是憲法規(guī)定公民監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式。從理論上講，公民是納稅人，政府采購所使用的資金是納稅人繳納的，政府采購行為當(dāng)然要受到公民的監(jiān)督。社會監(jiān)督彌補(bǔ)了內(nèi)部監(jiān)督的的不足，通過社會公眾的監(jiān)督，來提高政府采購的透明度，使采購的各個環(huán)節(jié)都置于公眾的監(jiān)督之下。應(yīng)建立對政府采購的公益訴訟制度，提起公益訴訟的主體應(yīng)包括公權(quán)力機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體和社會公眾，這是加強(qiáng)社會監(jiān)管最有效的作法。公權(quán)力機(jī)構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)采購活動中有違法行為，可以以機(jī)關(guān)的名義，提起訴訟；社會團(tuán)體和社會公眾也可以依法對政府采購中存在的違法行為提起訴訟。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。該條并沒有包括政府采購，而提起訴訟的主體也僅限于有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體。應(yīng)該將具有公益性質(zhì)的政府采購納入公益訴訟的范圍，起訴的主體也應(yīng)當(dāng)包括公民，這樣才能真正調(diào)動公眾監(jiān)督政府采購的積極性。

新聞監(jiān)督是指賦予新聞媒體監(jiān)督權(quán)。對政府采購的操作流程進(jìn)行監(jiān)督，對違法行為進(jìn)行披露，可以有效規(guī)范政府采購活動、制約采購人員，也能夠讓社會公眾了解采購活動的全過程。因此，新聞監(jiān)督在政府采購活動中具有不可替代的作用?！耙屝侣?chuàng)碛歇毩⒌脑捳Z權(quán)。新聞輿論是一條有效的監(jiān)督途徑,但是新聞機(jī)構(gòu)是否具有充分自由的監(jiān)督權(quán)關(guān)系到其監(jiān)督效果。要最大程度地杜絕政府干預(yù)新聞、政府辦新聞”[12]。通過立法明確規(guī)定新聞媒體有權(quán)定期向全社會公布各項政府采購情況的權(quán)利，有利于政府采購活動的透明并促其堅持“三公”原則。

三、強(qiáng)化對監(jiān)管對象的監(jiān)管

政府采購監(jiān)管對象涉及到政府采購活動的所有主體和各活動環(huán)節(jié)，該監(jiān)管既包括對監(jiān)管機(jī)構(gòu)、采購人、采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也包括對供應(yīng)商在政府采購各環(huán)節(jié)的活動所進(jìn)行的監(jiān)管。

（一）對政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)管

雖然對政府采購進(jìn)行監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)是政府采購監(jiān)管部門，但其擁有較大的行政權(quán)力，在監(jiān)管工作中難免會出現(xiàn)問題，所以也不能忽略對其進(jìn)行監(jiān)管。“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。我們可以有一種政制，不強(qiáng)迫任何人去作法律所不強(qiáng)制他做的事，也不禁止任何人去作法律所許可的事[13]。”只有監(jiān)管部門的權(quán)力得到有效的制約，才能確保監(jiān)管的有效性。對政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督有兩點:一是監(jiān)管對政府采購?fù)对V事項的處理，依據(jù)《采購法》規(guī)定，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商在權(quán)利受到侵犯后，可以尋求行政救濟(jì)，向同級政府采購監(jiān)管部門進(jìn)行投訴，監(jiān)管部門在收到投訴后30個工作日內(nèi)，應(yīng)作出處理決定，并通過書面形式告知投訴的供應(yīng)商及其利害關(guān)系人。二是對監(jiān)管機(jī)關(guān)的工作人員的職業(yè)素質(zhì)及專業(yè)技能進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員在監(jiān)管過程中，如有循私舞弊行為，應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）對采購活動中各方主體的監(jiān)管

首先是對采購人的監(jiān)管。采購人是政府采購工作的重要當(dāng)事人，相對于供應(yīng)商而言，往往處于強(qiáng)勢地位。為防止采購人侵犯供應(yīng)商的權(quán)利，有必要對其進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)包括：采購人在預(yù)算編制、采購計劃編報、采購方式確定、代理機(jī)構(gòu)選擇、招標(biāo)文件制定、采購信息公開等方面的工作。這樣可以為提高采購質(zhì)量提供制度保證。為確保政府采購合同的公平，應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府采購合同的必備條款，合同主要條款應(yīng)與招標(biāo)文件規(guī)定一致，否則容易引起供應(yīng)商投訴。同時，對合同變更也應(yīng)進(jìn)行必要的監(jiān)管，采購人如果要求供應(yīng)商承擔(dān)超出合同規(guī)定的義務(wù)，監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)《采購法》及其他相關(guān)法律法規(guī)，對采購人作出相應(yīng)處罰?！恫少彿ā返?2條第2款規(guī)定：“政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的，采購人有權(quán)變更、中止或終止合同”。法律對政府采購合同管理僅做了原則性規(guī)定，并未明確因公共利益終止合同的情形、終止的程序和損害補(bǔ)償與救濟(jì)程序，因此還需進(jìn)一步明確和完善。尤其要明確規(guī)定采購人單方行使變更、中止或終止合同權(quán)利的適用條件。合同訂立后，必須對合同履行加以管理，以確保供應(yīng)商能夠提供符合采購人意愿的貨物或服務(wù)。

其次是對采購代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。采購代理機(jī)構(gòu)可分為官方（集中采購機(jī)構(gòu)）和非官方（非集中采購機(jī)構(gòu)）兩類。采購代理機(jī)構(gòu)作為政府采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是接受采購人的委托從事政府采購活動的，其在采購代理中有可能會損害委托人的利益。對集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，主要針對其實施的采購方式、采購程序等具體工作，以及對評標(biāo)委員會及其組成人員的工作所進(jìn)行的監(jiān)管。對民間采購代理機(jī)構(gòu)（即分散采購機(jī)構(gòu)）的監(jiān)管，主要是針對其政府采購任務(wù)的完成情況，監(jiān)督其自行采購的貨物是否屬于納入政府采購預(yù)算的項目，是否履行了相關(guān)手續(xù)及程序；監(jiān)督其自行采購的貨物，有無違反購置標(biāo)準(zhǔn)，有無違反非歧視原則，損害供應(yīng)商利益的情況；監(jiān)督其執(zhí)行采購資金專戶的情況，是否將自籌的采購資金，及時繳入采購資金財政專戶；監(jiān)督其對供應(yīng)商有無不公正或歧視性行為，是否有與供應(yīng)商共謀作弊的行為等。

最后是對供應(yīng)商的監(jiān)管。供應(yīng)商是政府采購中重要的利益主體，有的供應(yīng)商為追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，往往會通過各種不正當(dāng)方式參與競爭，有必要對供應(yīng)商也加強(qiáng)監(jiān)督。對供應(yīng)商監(jiān)管的內(nèi)容包括：第一，建立供應(yīng)商資格審查制度，根據(jù)供應(yīng)商履歷資質(zhì)，以及履行合同的能力來審查供應(yīng)商資格；第二，嚴(yán)格監(jiān)管供應(yīng)商在政府采購中的活動，使其行為合法、規(guī)范，供應(yīng)商的任何不正當(dāng)競爭行為，如相互串標(biāo)、抬高投標(biāo)價格等，都應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任，并取消中標(biāo)資格；第三，建立不良供應(yīng)商名單并加大打擊力度，供應(yīng)商在承包合同時，如果出現(xiàn)了違法違規(guī)行為，會被禁止在一定期限內(nèi)參與政府采購活動；第四，監(jiān)管合同的履行情況，供應(yīng)商應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)政府采購合同，及時履約，為采購人提供符合合同要求的商品、工程及服務(wù)，如有違約情況發(fā)生，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

四、監(jiān)管方式的完善

政府采購的全過程包括采購的前置程序、執(zhí)行程序和結(jié)束程序。為保障監(jiān)管工作的公正與客觀，需要對政府采購全過程進(jìn)行監(jiān)管，以防范權(quán)力尋租、商業(yè)賄賂與不正當(dāng)競爭等行為，提高監(jiān)管效率。

（一）現(xiàn)行監(jiān)管方式存在的問題

首先，存在著重“事后”監(jiān)管，輕“事前”監(jiān)管的現(xiàn)象。我國還沒有對財政支出形成有效的監(jiān)管，因此政府采購監(jiān)管并不是從編制采購計劃開始的，而是立足于事后監(jiān)管。同時，《采購法》未對政府采購計劃的編制和審批程序作出規(guī)定，再加上人為因素，政府采購計劃的編制和執(zhí)行存在著一定的隨意性，變更政府采購計劃的現(xiàn)象較為普遍。從世界各國政府采購監(jiān)督立法來看，監(jiān)管方式都以事前和事中監(jiān)管為主，再輔以事后監(jiān)管。政府采購是一個有序進(jìn)行的過程，環(huán)環(huán)相扣，每一環(huán)節(jié)都不應(yīng)脫離監(jiān)管，事前監(jiān)管的重要性是不言而喻的。事前監(jiān)管的主要內(nèi)容就是對政府采購計劃的監(jiān)管，這是政府采購的第一道步驟，也是整個采購中非常關(guān)鍵的一環(huán)。采購計劃由采購主體提出，報財政部門審核，只有被財政部門列入年度采購計劃的采購，才能得到執(zhí)行。財政部門在審查采購主體的采購計劃時，既應(yīng)審查采購預(yù)算的限額，也要考慮采購主體采購要求的合理性，包括整體布局、產(chǎn)品原產(chǎn)地、采購項目的社會效益等，這樣便可從源頭上減少盲目采購、杜絕重復(fù)采購。

其次，對政府采購未能實行全程監(jiān)管。大多數(shù)國家都對政府采購實行全程監(jiān)管，而《采購法》只限于對采購范圍、采購方式和采購程序執(zhí)行情況的監(jiān)管，雖然也有對政府采購人員的監(jiān)管，也僅限于職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能方面。由此決定了我國政府采購監(jiān)管存在局限性，只重視監(jiān)管招標(biāo)采購的過程，卻忽略了監(jiān)管政府采購之前的計劃、資金預(yù)算編制、政府采購合同的履行情況等，實際上只是對其中一段采購流程進(jìn)行監(jiān)管，而不是對政府采購的全流程的監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管乏力。

（二）完善建議

基于政府采購監(jiān)管方式存在的問題，以及事前、事中、事后監(jiān)管的內(nèi)容，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對這三種監(jiān)管方式予以定位，以達(dá)到完善政府采購監(jiān)管制度的目的。

1.應(yīng)加強(qiáng)事前監(jiān)管。事前監(jiān)管可以起到事先防范的作用。通過事前監(jiān)管，可以對采購中執(zhí)行的法律、采購活動所遵守的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)先審查，對其所存在的問題提出建議，從而在事前消除采購中可能存在的問題，防止不符合《采購法》和相關(guān)法律、行政法規(guī)的活動，通過事先防范降低違法概率。

建立政府采購預(yù)算制度，是對政府采購進(jìn)行源頭監(jiān)管的重要舉措。采購人制定采購計劃，是以政府采購的預(yù)算為前提的。隨著采購范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，建立政府采購預(yù)算編制十分必要。目前我國政府采購預(yù)算的編制粗糙，編制時間較晚，財政部門忙于對政府采購的事務(wù)性操作，放松了對采購預(yù)算編制的監(jiān)督。在事前監(jiān)管的基礎(chǔ)上，須加大對政府采購預(yù)算的監(jiān)管力度。政府采購的計劃編制程序應(yīng)該采取“由下到上”和“由上到下”相結(jié)合的方式，即由各采購單位向財政部門申報年度采購計劃，財政部門審核匯總報政府審批，然后再層層批復(fù)下達(dá)。對計劃編制方面的監(jiān)管，主要是對采購人所制定的采購計劃的完整性和全面性進(jìn)行監(jiān)管。只要是政府采購項目，都必須編入政府采購的預(yù)算，未經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)的項目不得擅自進(jìn)行采購。各政府部門在編制政府采購年度預(yù)算時，必須細(xì)化到實物，并編制實物的購買時間、性能、規(guī)格、質(zhì)量要求、資金來源以及參考價格等，保證各采購單位將應(yīng)該實行政府采購的項目全部納入采購計劃。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促預(yù)算部門按時完成政府采購預(yù)算編制工作，預(yù)算部門也應(yīng)當(dāng)配合財政部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，依照相關(guān)法律和規(guī)章，認(rèn)真做好預(yù)算編制工作。采購預(yù)算過程中出現(xiàn)失誤時，應(yīng)嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任，并對其予以處罰。

2.應(yīng)完善事中監(jiān)管。政府采購的事中監(jiān)管是指在采購活動中，監(jiān)管主體對正在發(fā)生的采購活動的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，對各種行為的合法性進(jìn)行審查，從而保障采購活動順利進(jìn)行的一種監(jiān)督機(jī)制。在政府采購中，這一環(huán)節(jié)最容易出現(xiàn)問題。對采購過程進(jìn)行控制是事中監(jiān)管的重點所在，有必要對其工作流程及內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。在采購流程上，除了要在合法合規(guī)的前提下，盡可能地簡化程序之外，每一個程序都應(yīng)有專人負(fù)責(zé)，在保證采購效率的基礎(chǔ)上，實施有效監(jiān)管。政府采購流程中采購方式的選擇、采購文件的編制、采購信息的發(fā)布、評標(biāo)辦法及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購程序的進(jìn)行、合同簽訂等重要環(huán)節(jié)，都必須予以監(jiān)管。在采購重點領(lǐng)域應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，尤其在采購項目的審批與招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)，應(yīng)是監(jiān)管的重點。事中監(jiān)管除了監(jiān)管部門自身進(jìn)行監(jiān)管之外，還應(yīng)該動員各種力量參與其中。比如說在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，可以聘請具有一定資格的專業(yè)技術(shù)人員作為招投標(biāo)的評審委員，建立專家評審庫，在注重專家的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)水平的同時，也應(yīng)防范評審專家介入不正當(dāng)交易之中；在涉及重大公共項目的采購中，可以舉行聽證會，參加聽證的主體范圍要廣，要具有代表性，通過聽證，讓更多的人了解政府采購流程，借助公眾及媒體的影響，增加政府采購的透明度，讓采購流程盡可能地做到無懈可擊。在保護(hù)社會公共利益的前提下，確保政府采購效率、規(guī)范采購程序、杜絕操作的隨意性，既能夠體現(xiàn)“三公”原則，又能夠?qū)Σ少徚鞒虒嵤┣袑嵖尚械谋O(jiān)管。

3.重視事后監(jiān)管。事后監(jiān)管是政府采購監(jiān)督機(jī)制的后期環(huán)節(jié)，是監(jiān)管主體對監(jiān)管對象參與采購活動結(jié)果的監(jiān)督檢查。主要內(nèi)容有：檢查其參與政府采購活動的行為是否合法有效；采購的標(biāo)的物是否符合政府采購合同規(guī)定的要求和標(biāo)準(zhǔn)；對采購標(biāo)的貨物質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)等進(jìn)行檢驗；對采購活動的效益進(jìn)行評估；對采購活動中的違法行為，及采購中出現(xiàn)的問題等進(jìn)行處理。通過事后監(jiān)管，可以對采購結(jié)果進(jìn)行審核，發(fā)現(xiàn)采購中存在的問題，還能夠通過對采購結(jié)果的分析，來反推之前的采購活動，評價其效果如何，以便及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而促進(jìn)以后的采購工作順利完成。因此，其重要性是毋庸置疑的，必須予以足夠的重視。

首先，加強(qiáng)履約監(jiān)督。在政府采購中，采購監(jiān)管部門較為重視評標(biāo)環(huán)節(jié)，尤其是對預(yù)算金額較大的采購項目評標(biāo)時，通常會派專人到現(xiàn)場進(jìn)行時實監(jiān)管。這種監(jiān)管當(dāng)然是必要的，但僅止于此是不夠的，監(jiān)管還應(yīng)延續(xù)至合同的履行階段。合同的高質(zhì)量履行，不僅可以保障采購人的利益，也可以保證政府采購評標(biāo)結(jié)果的質(zhì)量。提高政府采購質(zhì)量，當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化合同履行監(jiān)管工作。如果政府采購缺少嚴(yán)格的合同履行驗收環(huán)節(jié)，將是一件很可怕的事情，即使前面的政府采購工作做得再好，如果不把好履約驗收這一關(guān)，所有的努力也可能功虧一簣?！恫少彿ā穼φ少徍贤穆募s驗收并無規(guī)定，更談不上對驗收主體、驗收程序、驗收標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)問題進(jìn)行規(guī)范了。在今后修訂《采購法》時，或者在“采購法實施細(xì)則”中，應(yīng)明確有關(guān)采購合同履約驗收的規(guī)定。關(guān)于驗收主體，應(yīng)引入獨立的第三方參與履約驗收工作，規(guī)定由采購人、供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)，以及專家共同組成驗收部門，一起參與合同的履約驗收。關(guān)于驗收程序，應(yīng)遵循“三公”原則，關(guān)于驗收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到客觀、科學(xué)。通過對政府采購合同履約的驗收情況進(jìn)行全面監(jiān)督，能夠最大限度的杜絕徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。政府采購合同的履約驗收工作落實到位，才能確保政府采購工作的前伸后延。

其次，加強(qiáng)結(jié)算監(jiān)管。應(yīng)建立采購與付款相分離的支付制度，加強(qiáng)對財政支付的管理。重點要建立起采購與付款相分離的財政預(yù)算支付制度，加強(qiáng)對采購結(jié)算環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在政府采購過程中，如果政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)或其他中介組織，既負(fù)責(zé)采購的具體工作，又直接支付貨款，便會容易產(chǎn)生違紀(jì)行為。應(yīng)當(dāng)使采購、驗收、付款三個環(huán)節(jié)相互分離，建立財政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)和采購主體相互制約的機(jī)制，即監(jiān)管部門負(fù)責(zé)采購計劃審批，但不能參與具體采購事宜；政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織具體的采購工作，但不能由其支付貨款；采購主體不直接采購，但有最后驗收簽單權(quán)；凡屬政府采購資金支付，按照采購方式的確定，采購合同、采購記錄、驗收報告、支付申請經(jīng)審核，由采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)開具支付通知，監(jiān)管部門憑通知，直接將資金支付給供應(yīng)商。監(jiān)管部門只能憑采購單位的簽單，才能支付貨款，這樣便形成購買、驗收、付款的分離，形成相互制約態(tài)勢。

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