被征地農(nóng)民市民化進(jìn)程中的障礙分析及對策探求

閆 妍

（天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300222）

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，作為衡量一國或地區(qū)現(xiàn)代化水平重要指標(biāo)之一的城市化水平不斷攀升，根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全國的城市化水平已從1993年的28%提高到2009年的45.68%。并據(jù)預(yù)測，到2020年我國的城鎮(zhèn)人口將占總?cè)丝诘?0%，2050年將達(dá)到70%，即基本達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家城市化的平均水平[1]。城市化的快速推進(jìn)除了體現(xiàn)在城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張外，一個(gè)更顯著特征就是出現(xiàn)了一群特殊群體，即有著被動(dòng)城市化印記的被征地農(nóng)民，他們因城市發(fā)展失去土地，而被迫進(jìn)入城市，但在城市中卻面臨新的貧困和新的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，其市民化過程并不順利，甚至出現(xiàn)很大阻礙，如就業(yè)困難、生活質(zhì)量低、福利及社會(huì)保障待遇非市民化、居住環(huán)境不佳、自我認(rèn)同感缺失等。因此在成功推動(dòng)城市發(fā)展進(jìn)程中的關(guān)鍵因素之一就是做好被征地農(nóng)民市民化，它是城市化的重要內(nèi)容。本文從分析導(dǎo)致被征地農(nóng)民市民化緩慢的原因出發(fā)，針對如何加速被征地農(nóng)民的市民化進(jìn)程，提出一些建議及改進(jìn)措施。

1 影響被征地農(nóng)民市民化緩慢的原因分析

現(xiàn)階段，被征地農(nóng)民的身份處于一種尷尬的境地，他們生活在農(nóng)民與市民的夾縫中，形成了農(nóng)民市民化過程中的一類特殊群體。土地的被征用使他們不能再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此從本質(zhì)上他們就不能再稱之為農(nóng)民，然而被征地農(nóng)民進(jìn)入城市，生活在城市，即使通過戶籍變更，從身份上轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，但是由于長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，被征地農(nóng)民很難在短時(shí)間內(nèi)符合市民所擁有的各種特征，成為真正意義上的市民。

針對目前我國被征地農(nóng)民市民化速度緩慢和被征地農(nóng)民生活中出現(xiàn)的問題，在深入研究被征地農(nóng)民市民化的主要障礙基礎(chǔ)上，將問題產(chǎn)生的主要原因劃分為內(nèi)因和外因兩大類。

1.1 內(nèi)因分析

造成被征地農(nóng)民市民化發(fā)展緩慢的內(nèi)部原因主要體現(xiàn)在：

（1）自身素質(zhì)水平低。被征地農(nóng)民整體文化基礎(chǔ)差，個(gè)人素質(zhì)低，專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力匱乏，擇業(yè)觀念落后，成為就業(yè)大軍中的弱勢群體。此外由于可以享受到因失地所得的待工補(bǔ)助，對勞動(dòng)條件和勞動(dòng)報(bào)酬的要求比較高，所以在勞動(dòng)力市場上，既競爭不過城市市民，也競爭不過“肯吃苦、低報(bào)酬”的外來農(nóng)民工。這種“高不成，低不就”的狀況造成了被征地農(nóng)民的就業(yè)難問題，也進(jìn)一步影響了生活質(zhì)量的提高，從而阻礙了市民化的進(jìn)程。

（2）市民化的內(nèi)在動(dòng)力缺乏。被征地農(nóng)民失去土地的主要原因是城市化快速發(fā)展的需要，對于他們來說，棄地離家并非出于本意，而是被動(dòng)地加入了市民化的行列，因此缺乏像農(nóng)民工那種發(fā)自內(nèi)心的、迫切的進(jìn)城愿望。就目前來看，城市戶口的給予與相關(guān)福利的獲得是不對等的，所以市民身份對于被征地農(nóng)民來說也就失去了吸引力，思想上的動(dòng)力缺乏也就導(dǎo)致了行動(dòng)上的惰性。

1.2 外因分析

造成被征地農(nóng)民市民化發(fā)展緩慢的外部原因主要體現(xiàn)在：

（1）被征地農(nóng)民的培訓(xùn)體系設(shè)置不健全。雖然很多地方政府為了提高被征地農(nóng)民的基本素質(zhì)、加強(qiáng)就業(yè)競爭力而開設(shè)了很多培訓(xùn)課程。但由于缺少針對性、時(shí)間短、內(nèi)容單一等原因，對提高文化知識(shí)和勞動(dòng)技能等綜合素質(zhì)的效果不理想。

（2）戶籍管理制度使農(nóng)民與市民之間形成了巨大鴻溝。戶籍管理制度建立的初衷是控制城市人口的過度膨脹、防止農(nóng)村人口大量涌進(jìn)城市。然而隨著代表現(xiàn)代化標(biāo)志之一的城市化發(fā)展的加快，戶籍管理制度卻成為市民化過程中一塊巨大的絆腳石。戶籍制度把農(nóng)民和市民劃分為彼此分割、難以逾越的兩大社會(huì)群體，使他們在就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)地位、子女教育、社會(huì)保障福利等面前存在巨大差別，造成了被征地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的巨大鴻溝。

（3）土地征用中配套社會(huì)保障體系缺位。土地維系著農(nóng)民生存、發(fā)展和保障的基本權(quán)利，失去土地的同時(shí)意味著也失去了附著在土地上的社會(huì)保障權(quán)利。一方面失去了最可靠的保障，而另一方面又享受不到城市居民的生活福利保障，因而面臨著極大的生存危機(jī)。城鎮(zhèn)居民“五險(xiǎn)一金”的保障制度通常與穩(wěn)定的就業(yè)掛鉤，但被征地農(nóng)民通常從事的是臨時(shí)的、流動(dòng)性較強(qiáng)的工作，所以在實(shí)踐中難以覆蓋到他們。比如失業(yè)保險(xiǎn)對于被征地農(nóng)民來說是缺失的；“再就業(yè)工程”目前主要是針對城市下崗職工，基本上不涵蓋被征地農(nóng)民；農(nóng)齡不算工齡，被征地農(nóng)民在加入社會(huì)保障體系時(shí)就會(huì)發(fā)生困難，一方面要補(bǔ)交養(yǎng)老基金，另一方面在退休后，即使同工齡的被征地農(nóng)民與市民在養(yǎng)老金數(shù)額上也存在很大差異；被征地農(nóng)民作為就業(yè)的弱勢群體，很多權(quán)益在就業(yè)中得不到保障，往往被《勞動(dòng)法》、《最低工資規(guī)定》等法律法規(guī)排除在外；對自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民不能享受到與城市下崗職工一樣的優(yōu)惠政策?！吧兴浚∮兴t(yī)，老有所養(yǎng)，失有所助”是所有居民生存和生活的共同愿望，不能因?yàn)槌鞘谢陌l(fā)展而剝奪了被征地農(nóng)民的基本權(quán)利。

2 助推被征地農(nóng)民市民化的途徑

無論從國家整體調(diào)控，還是從地方政府具體政策制定、落實(shí)上，都在積極地尋求解決農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)換中出現(xiàn)的問題，力圖實(shí)現(xiàn)速度和效果的雙贏，總體方向可概括為以下幾個(gè)方面。

2.1 深化戶籍改革,拆除有形藩籬

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍管理制度人為地阻斷了農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，目前的戶籍管理制度并沒有將附著于戶口上的利益要素，如就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障福利、人事關(guān)系等制度與戶口分離，即使在戶籍上定位為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，也并非真正意義上擁有城市戶口。因此要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的順利轉(zhuǎn)變，第一步就是要深化戶籍管理制度的改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的身份認(rèn)定方式。以上海市為例，可采用“藍(lán)卡”制度或直接給予城市戶口等方法，針對被征地農(nóng)民的就業(yè)狀況、文化水平等逐步放開戶籍限制；對于第一代被征地農(nóng)民的未成年子女可以以進(jìn)城后的入學(xué)年限為依據(jù)到戶籍管理部門辦理城市戶口登記；對于被征地農(nóng)民的新生子女可根據(jù)出生年份，如規(guī)定為某年后出生的新生一代統(tǒng)一辦理登記城市戶口?？傊?，在戶籍制度改革時(shí)應(yīng)本著降低門檻、能低就低、能寬就寬的原則，徹底打破戶籍制度對市民化進(jìn)程的障礙。

2.2 完善保障體系，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

雖然目前被征地農(nóng)民失去土地后有多種安置方式，但多數(shù)地方政府采取的是一次性貨幣安置。從長遠(yuǎn)角度看，僅僅通過一次性的貨幣補(bǔ)償并不能解決被征地農(nóng)民日后長久的生存與生活保障問題。要使被征地農(nóng)民變成真正意義上的市民，被征地農(nóng)民安置工作必須遵循“土地?fù)Q保障”的原則，一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是建立“五險(xiǎn)一金”、最低生活保障制度等與市民同等的社會(huì)福利保障體系，將符合條件的被征地農(nóng)民納入保障范圍。早在20世紀(jì)90年代初，嘉興就針對被征地農(nóng)民采取了將被征地農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的做法，使被征地農(nóng)民的基本生活得到長期保障。以寧波市為例，采取“三個(gè)一點(diǎn)”的辦法，即“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”的方法籌集資金，建立了一個(gè)與城市居民相對接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的社會(huì)保障制度。寧波市于2002年在全國率先推出了《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障試行辦法》，截至到2007年4月底，被征地農(nóng)民累計(jì)參保人數(shù)已達(dá)50.5萬[2]。另外，上海市政府于2003年出臺(tái)了《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》。小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)是包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育在內(nèi)“五險(xiǎn)合一”的一項(xiàng)綜合性社會(huì)保障制度，其模式可概括為“24%+X”，是處于市民社保體系與農(nóng)保體系中間的一個(gè)過渡狀態(tài)，主要針對上海市郊區(qū)范圍內(nèi)用人單位及具有本市戶籍的從業(yè)人員等。

2.3 改善子女受教育條件

影響市民化進(jìn)程的一個(gè)阻礙因素是被征地農(nóng)民普遍素質(zhì)水平低，導(dǎo)致素質(zhì)低的一個(gè)重要原因是受教育程度不高，所以要想從本質(zhì)上加快市民化步伐，就要從娃娃抓起，加強(qiáng)對被征地農(nóng)民子女的教育。盡管目前被征地農(nóng)民子女享受到了與城市居民子女同等接受教育的機(jī)會(huì)，但有的學(xué)校借機(jī)收取高額借讀費(fèi)、贊助費(fèi)，使被征地農(nóng)民難以承受這一沉重負(fù)擔(dān)。此外，大部分被征地農(nóng)民生活在市郊，其所在居住區(qū)的學(xué)校師資水平和教學(xué)環(huán)境與城市地區(qū)也存在差異。因此，對于大部分被征地農(nóng)民子女，他們并沒有享受到與城市居民子女同等的受教育權(quán)利。國家和政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策禁止針對被征地農(nóng)民子女五花八門的亂收費(fèi)現(xiàn)象，在此可以借鑒由經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼教授提倡的“教育券”制度，即當(dāng)政府對教育進(jìn)行資助時(shí)，不再給學(xué)校直接撥款，而是直接給學(xué)生發(fā)放教育憑證，學(xué)生拿著教育憑證去上學(xué)，然后學(xué)校再用憑證從政府那里換錢。這樣一來，可以在一定程度上避免學(xué)校針對被征地農(nóng)民子女亂收費(fèi)的不合理現(xiàn)象。此外，對于被征地農(nóng)民子女可以給予一定的學(xué)費(fèi)減免，為他們設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金、補(bǔ)助金等，幫助和扶持被征地農(nóng)民子女接受教育。國家和政府還應(yīng)大力資助和改善被征地農(nóng)民聚集區(qū)的學(xué)校建設(shè)，為他們配備優(yōu)良的教育師資和教學(xué)硬件及軟件。

2.4 提供有效職業(yè)培訓(xùn)[3]

旨在促進(jìn)被征地農(nóng)民市民化的職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容包括軟培訓(xùn)和硬培訓(xùn)兩方面。硬培訓(xùn)指職業(yè)技能和職業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，這是他們被城市就業(yè)崗位吸納并能夠穩(wěn)定持有一份工作的大前提。軟培訓(xùn)指職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，以及關(guān)于市民生活、生產(chǎn)方式、法制觀念和城市文化意識(shí)轉(zhuǎn)變的培訓(xùn)內(nèi)容。職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)是促使被征地農(nóng)民長期保有一份工作的必備內(nèi)容，而關(guān)于市民生產(chǎn)、生活方式和城市文化意識(shí)的培訓(xùn)內(nèi)容則是促使其理解以至達(dá)到融入城市生活的前提，并且使之學(xué)會(huì)用法律維護(hù)自身在工作和生活中的合法權(quán)益[4]。

被征地農(nóng)民是就業(yè)的弱勢群體，因?yàn)樗麄冸x開了土地，失去了生活保障，但同時(shí)缺乏非農(nóng)務(wù)工所需的知識(shí)和技能。自身知識(shí)和技能的轉(zhuǎn)變與提高狀況決定了是否能在城市中長期立足。一方面要求被征地農(nóng)民自己調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)的積極性，另一方面也要求國家和政府積極地為他們創(chuàng)造再學(xué)習(xí)、再深造的機(jī)會(huì)?！笆谥贼~，不如授之以漁，”與其一味地想辦法為被征地農(nóng)民找工作，不如幫助他們重新獲得謀生的“工具”。比如，借助中等職業(yè)技術(shù)教育、成人繼續(xù)教育等師資資源，根據(jù)不同年齡、不同文化程度、不同興趣愛好，為被征地農(nóng)民開設(shè)有針對性的培訓(xùn)課程，對于參加培訓(xùn)的人員可以在費(fèi)用上有所減免或優(yōu)惠。另外可以根據(jù)用人單位需要，有針對性地進(jìn)行定向委培，既解決就業(yè)問題，又避免陷入就業(yè)、失業(yè)、就業(yè)而后再失業(yè)的尷尬。

2.5 建立就業(yè)服務(wù)機(jī)制，優(yōu)化就業(yè)軟環(huán)境

國家和地方政府應(yīng)幫助被征地農(nóng)民解決再就業(yè)問題。目前政府就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)對象通常面向城市居民，無法保障被征地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。首先要打破城鄉(xiāng)二元制的用工制度，建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場信息服務(wù)體系，針對被征地農(nóng)民在就業(yè)中遇到的歧視問題，實(shí)行統(tǒng)一的市場化就業(yè)機(jī)制，使農(nóng)民與市民可以在統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場上公平、公開、公正地競爭，有效地保障就業(yè)平等權(quán)。其次要廣開就業(yè)渠道，增加就業(yè)崗位。由于目前被征地農(nóng)民的專業(yè)知識(shí)、技能不足，所以勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)崗位上起著重要的作用。國家和地方政府應(yīng)注意發(fā)展和繁榮第二、三產(chǎn)業(yè)，建立相應(yīng)的制度和政策，對為被征地農(nóng)民提供工作崗位的勞動(dòng)密集型中小企業(yè)給予如稅收減免等優(yōu)惠與扶持。再次，鼓勵(lì)并支持被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。地方政府可以在申請個(gè)體經(jīng)營、貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，如金融部門適當(dāng)放寬信貸條件、簡化辦理工商經(jīng)營執(zhí)照的手續(xù)、適當(dāng)減免稅費(fèi)等，以便提高被征地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營的積極性和成功率，減少創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)信心。

2.6 加強(qiáng)社區(qū)管理與文化建設(shè)

為了使被征地農(nóng)民能在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)城市生活，真正具備城市性，地方政府應(yīng)積極改進(jìn)社區(qū)管理。一方面加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，為被征地農(nóng)民營造良好和諧家園；另一方面通過社區(qū)文化建設(shè)，如組織社區(qū)居民開展各式豐富多彩的文化活動(dòng)、講座等，幫助被征地農(nóng)民在生活中逐步培養(yǎng)城市生活的習(xí)慣和觀念，增強(qiáng)對新身份的認(rèn)同感，緩解城市居民對被征地農(nóng)民的偏見與歧視，促使他們和諧共處，加快被征地農(nóng)民適應(yīng)和融入城市生活，實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。此外，在被征地農(nóng)民聚集區(qū)，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以聘請有關(guān)專業(yè)人士為他們進(jìn)行各種培訓(xùn)和輔導(dǎo)，如開設(shè)心理咨詢室，對他們在生活、工作中產(chǎn)生的因負(fù)面情緒而導(dǎo)致的心理不適應(yīng)，甚至心理疾病進(jìn)行咨詢和疏導(dǎo)，使他們在失助時(shí)可以感受到來自社會(huì)的關(guān)愛，從而及時(shí)調(diào)整心態(tài)，以積極、樂觀的情緒適應(yīng)市民化中的各種轉(zhuǎn)換。

3 結(jié)束語

被征地農(nóng)民是城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的具有中國特色的特殊群體，對于他們市民化的成敗關(guān)乎到中國城市化發(fā)展水平和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。對于被征地農(nóng)民市民化中產(chǎn)生的各種問題，國家和各地方政府都應(yīng)該加以高度重視，并將制定的各種優(yōu)惠、扶持、保護(hù)政策與制度切實(shí)貫徹落實(shí)，使被征地農(nóng)民真正能夠從中獲益，使他們在和諧、穩(wěn)定的氣氛中成功完成向城市市民的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的分享。

[1]梁峰.城市化過程中的農(nóng)村社區(qū)教育初探[J].當(dāng)代教育論壇，2004（2）：14-15.

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[4]張學(xué)英.可持續(xù)生計(jì)視域下的被征地農(nóng)民就業(yè)問題研究[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2010（4）：86-91.

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