農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨問題探析

蔡君明

（上海市青浦區(qū)夏陽街道統(tǒng)計站，上海 2000 03）

近年來，上海青浦區(qū)夏陽街道充分利用本地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)充分、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)意愿強的有利條件，因地制宜、合理規(guī)劃，以加強土地流轉(zhuǎn)管理為抓手，積極引導土地經(jīng)營權向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和種田能手集中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、標準化水平逐年提高，有效促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和土地產(chǎn)出的提高。但由于土地管理機制欠完善、農(nóng)業(yè)用地供需矛盾突出、專業(yè)農(nóng)民和專業(yè)合作社缺乏、土地流轉(zhuǎn)指導價與市場脫軌、土地管理中司法缺位等原因，在土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營過程中還存在著許多問題有待進一步解決，在土地流轉(zhuǎn)過程中如何保障農(nóng)民利益、增加收入的制度模式還需進一步探索。

一、部分土地流轉(zhuǎn)合同價格過低

由于歷史原因，部分土地流轉(zhuǎn)合同存在面積過大、期限過長、價格過低的問題。至2012年底，青浦區(qū)夏陽街道價格在每畝80 0元以下的土地流轉(zhuǎn)面積有27 92畝，占全部土地面積的19%，與政府指導的每畝1200元差距過大。農(nóng)民要求提高流轉(zhuǎn)價格，而經(jīng)營者又以合同為依據(jù)不愿提高，由此而引起的糾紛日益增多。

二、土地流轉(zhuǎn)收益存在風險

由于大部分土地經(jīng)營者都沒有抵押物或支付押金，流轉(zhuǎn)費“先付后用”的支付原則也屢有突破，甚至出現(xiàn)了一些惡意拖欠的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)收益存在著較大的資金安全風險，有些已經(jīng)造成了集體損失。至2012年底，夏陽街道土地流轉(zhuǎn)費拖欠額累計達到了22 0萬元，涉及合同9份。

三、土地轉(zhuǎn)租行為較為普遍

由于以往的土地流轉(zhuǎn)較為分散，土地管理部門對流轉(zhuǎn)對象的選擇、土地經(jīng)營的內(nèi)容和行為等都難以掌控。一些經(jīng)營者缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力（或動機不良），在承包了大量土地后，并沒有組織規(guī)?；?jīng)營，而是將耕地轉(zhuǎn)租給外來農(nóng)戶分散經(jīng)營，一方面獲取財政補貼，另一方面賺取租金差價。至2012年底，夏陽街道至少在38塊流轉(zhuǎn)土地上存在轉(zhuǎn)租行為，涉及合同面積49 42畝。當?shù)厝罕妼ν恋剞D(zhuǎn)租行為十分反感，由土地轉(zhuǎn)租造成的社會矛盾日益突出。

四、違規(guī)用地現(xiàn)象時有發(fā)生

許多外來農(nóng)民通過轉(zhuǎn)租等方式取得土地經(jīng)營權后，為了解決生產(chǎn)和居住問題，在所經(jīng)營的土地上搭建窩棚，環(huán)境衛(wèi)生、安全隱患突出。還有一些經(jīng)營者，在承包土地后不按照合同約定經(jīng)營土地，而是將土地移作他用，在農(nóng)業(yè)用地上堆放物品、硬化土地、甚至建造房屋，目前夏陽街道在農(nóng)業(yè)用地上有建筑物的合同有31份，涉及合同面積48 65畝。

五、土地流轉(zhuǎn)惡意競爭日趨激烈

夏陽街道實行土地集中流轉(zhuǎn)后，使得各類土地經(jīng)營者對獲取土地經(jīng)營權的競爭行為公開化，一些單位和個人不惜通過各種手段獲取土地經(jīng)營權，一旦取得經(jīng)營權后，便不想退出（不管經(jīng)營狀況如何，合同如何約定），提出了各種無理條件，阻撓土地的有序流轉(zhuǎn)和經(jīng)營。至2013年初，夏陽街道共有到期未續(xù)簽合同59份，涉及面積30 13畝。

六、農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)阻力較大

為了有利于農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，街道鼓勵農(nóng)民將土地集中委托村委會統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。但一些村民小組缺乏對政府和村干部的信任或眼前利益的誘惑，不愿將土地進行長期委托流轉(zhuǎn)，而選擇自我流轉(zhuǎn)，或要求提高價格和縮短委托期限。至2012年末，夏陽街道實行統(tǒng)一委托流轉(zhuǎn)的土地面積為70 11畝，還有75 11畝流轉(zhuǎn)土地沒有簽訂委托協(xié)議，實現(xiàn)土地集中管理的難度較大。

七、歷史遺留問題解決難度大

對歷史遺留問題的處理，一直停留在協(xié)調(diào)和調(diào)解階段，對司法訴訟也沒有一個好的預期（各村都有一些經(jīng)驗和遭遇）。對一些重點問題的處理仍困難重重，王仙村康準園林的價格過低、金家農(nóng)家樂的流轉(zhuǎn)費拖欠、新陽村某村民的土地轉(zhuǎn)包等重大、典型問題的調(diào)處仍無法取得進展。甚至出現(xiàn)了新的流轉(zhuǎn)費拖欠和土地轉(zhuǎn)租行為。

八、集體土地的權屬界定還有待完善

集體土地權屬及用途界定還存在以下問題：一是規(guī)土部門對農(nóng)村集體土地的確權工作還沒有完成，農(nóng)業(yè)用地權屬的確定一般以各村級組織的歷史臺賬為主，其中夏陽街道86 7畝以資產(chǎn)出租土地的屬性需要進一步確認；二是部分地區(qū)農(nóng)戶自留地的使用權界定還不完善；三是一些街道集體建設占用村組農(nóng)業(yè)用地的問題還需進一步處置；四是由于部分農(nóng)業(yè)項目建設使得村組邊界發(fā)生變化。由土地用途和權屬引發(fā)的各類糾紛也越來越多。