公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)問題探析

□ 秦攀博 秦桂平（、廣州行政學(xué)院政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州50070；、廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院 管理系，廣東 廣州50064）

當(dāng)前，建設(shè)公共服務(wù)型政府已成為政府改革的一種趨勢。公務(wù)員群體是政府公共服務(wù)的決策者、承載者和執(zhí)行者，公共服務(wù)能力在公務(wù)員能力體系中居于核心地位，影響和制約著政府公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱。有研究表明：提升公務(wù)員公共服務(wù)能力是構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵，也是提高公眾滿意度的必然選擇。然而，目前公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)仍然存在一些亟待解決的問題，有必要從概念內(nèi)涵、存在問題和策略措施等方面進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的梳理，從而找到提升公務(wù)員公共服務(wù)能力的有效路徑。

一、公務(wù)員公共服務(wù)能力的內(nèi)涵

構(gòu)建一個(gè)科學(xué)而系統(tǒng)的能力體系，必須有一個(gè)清晰而精準(zhǔn)的概念，才不至于發(fā)生偏差。然而，目前多數(shù)研究對(duì)于公務(wù)員公共服務(wù)能力內(nèi)涵的描述主要依照人事部2003年印發(fā)的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，其定義多達(dá)一百余字，更多體現(xiàn)的是工作職責(zé)，作為概念的內(nèi)涵顯得過于寬廣，外延更是邊界模糊，嚴(yán)謹(jǐn)性稍顯不足。文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)從學(xué)理角度的研究并不多見，其中具有代表性的是趙立波（2011）的觀點(diǎn)，他認(rèn)為公務(wù)員公共服務(wù)能力體現(xiàn)為公務(wù)員向社會(huì)提供公共服務(wù)以滿足社會(huì)公眾公共服務(wù)需求所具備的意識(shí)、態(tài)度、知識(shí)、技能等表現(xiàn)出的實(shí)際能量和成熟度，是公務(wù)員品德、知識(shí)、智能、體能、技能等的高度統(tǒng)一。[1]該定義仍然體現(xiàn)了公共服務(wù)能力承載的內(nèi)容過多，內(nèi)涵過廣。

目前一些研究混淆了公共服務(wù)能力與公共服務(wù)素質(zhì)的區(qū)別。將素質(zhì)和能力混為一談，容易干擾能力體系的建構(gòu)。在心理學(xué)中，能力是與活動(dòng)相聯(lián)系的且直接影響活動(dòng)效率，并使活動(dòng)順利完成的個(gè)性心理特征。素質(zhì)是在人的先天生理基礎(chǔ)上，經(jīng)過后天教育和社會(huì)環(huán)境的影響，由知識(shí)內(nèi)化而形成的相對(duì)穩(wěn)定的身體和心理品質(zhì)。素質(zhì)的內(nèi)涵更廣，并包含了能力。在公共服務(wù)活動(dòng)中的態(tài)度、意識(shí)不能直接等同于能力，應(yīng)該歸為素質(zhì)的范疇，但是可以作為提升能力的有效組成部分。

當(dāng)前的研究還忽視了公務(wù)員公共服務(wù)能力實(shí)施主體的差別。沈剛（2010）對(duì)公共服務(wù)能力定義如下：公共服務(wù)主體為生產(chǎn)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品以滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求而具備的技能、技術(shù)和技巧。[2]該定義有一定的代表性，即涵蓋了所有的公共服務(wù)主體，但在實(shí)施主體方面，有必要厘清三層關(guān)系：一是政府和其它社會(huì)組織公共服務(wù)能力的差別。政府提供的公共服務(wù)只占一部分，并且與事業(yè)單位、社會(huì)組織、各類企業(yè)提供的公共服務(wù)的內(nèi)容、程序、效果有很大差異。二是政府公共服務(wù)能力和公務(wù)員公共服務(wù)能力的差別。政府的公共服務(wù)能力主要體現(xiàn)為整體運(yùn)作、制定政策、協(xié)調(diào)利益的能力；公務(wù)員的公共服務(wù)能力更具體，體現(xiàn)了群體與個(gè)體行為的結(jié)合，政策制定與執(zhí)行的結(jié)合，宏觀與微觀層面的結(jié)合。三是公務(wù)員群體內(nèi)部的差別。不同類別、職級(jí)、機(jī)關(guān)性質(zhì)的公務(wù)員，其崗位職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)有很大的不同，其公共服務(wù)能力的具體要求也必然有所不同。

綜上所述，在公共服務(wù)能力概念內(nèi)涵的界定上，應(yīng)結(jié)合人事部對(duì)公共服務(wù)能力內(nèi)容的描述，參照心理學(xué)中能力的二分法和多元?jiǎng)澐址椒ā９P者認(rèn)為，公共服務(wù)能力是公務(wù)員向服務(wù)對(duì)象提供公共服務(wù)活動(dòng)過程中體現(xiàn)出來的技能水平。同時(shí)，公共服務(wù)能力不是一個(gè)最基本的能力單元，而是一個(gè)復(fù)雜抽象的能力體系，可進(jìn)一步細(xì)化解析為群眾工作能力、公共責(zé)任能力、自我管理能力、現(xiàn)代行政能力、成本控制能力等方面。

二、公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)的問題

公務(wù)員作為一種社會(huì)職業(yè)，自身也是一個(gè)有著各種利益需求的社會(huì)群體，提供公共服務(wù)受社會(huì)氛圍、工作環(huán)境和個(gè)人素質(zhì)的交互影響。研究者（鄭鳳嬌2007）指出，公務(wù)員在提供公共服務(wù)中突顯出不同的個(gè)性需求，依賴于薪酬、聲譽(yù)、晉升、獎(jiǎng)懲等激勵(lì)因素發(fā)揮效用，若其正當(dāng)需求得不到滿足，就可能缺乏為民服務(wù)的意識(shí)和提升公共服務(wù)能力的動(dòng)力。[3]因此，探析當(dāng)前公務(wù)員公共服務(wù)能力存在的問題及成因，是探索解決策略和有效途徑的前提。

（一）公共服務(wù)總體能力亟待強(qiáng)化

調(diào)查和研究顯示，公共服務(wù)總體能力亟待強(qiáng)化。首先是公共服務(wù)意識(shí)欠缺最突出。[4]尤其表現(xiàn)在公共服務(wù)認(rèn)知能力和情緒調(diào)節(jié)能力不足等方面。部分公務(wù)員沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變思維方式，仍然存在“五不知”的情況，即不知道什么是公共服務(wù)，不知道向誰提供公共服務(wù)，不知道怎樣提供公共服務(wù)，不知道哪些該管理哪些該服務(wù)，不知道公共服務(wù)的效果。其次是公共服務(wù)的動(dòng)力不足很明顯。由于缺乏有效的監(jiān)督和考核機(jī)制，造成了部分公務(wù)員缺乏主動(dòng)提供服務(wù)、提供高效服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)的動(dòng)力。另外，公共服務(wù)基本技能欠缺很值得注意。部分公務(wù)員不能與時(shí)俱進(jìn)，仍然延用過去的一套管理方式和管理作風(fēng)，沒有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從說教型、命令型、繁雜型向示范型、服務(wù)型、快捷型轉(zhuǎn)變，沒有有效掌握現(xiàn)代的管理和服務(wù)方式，不能提供便利、快捷、高效的公共服務(wù)。

（二）公共服務(wù)具體能力亟待優(yōu)化

不同的崗位對(duì)能力的要求不同，同一種能力內(nèi)部在對(duì)象、范圍、方式等方面也需要不斷的優(yōu)化與整合。一是履行公共責(zé)任的能力亟待優(yōu)化。傳統(tǒng)的官本位思想和現(xiàn)有的干部任免制度，造成部分公務(wù)員對(duì)公共責(zé)任能力缺乏正確認(rèn)知，形成了只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化了職權(quán)淡化了職責(zé)，怕?lián)?zé)任、推卸責(zé)任、回避責(zé)任。二是群眾工作能力亟待優(yōu)化。部分年輕公務(wù)員是從學(xué)校門到校門再到機(jī)關(guān)門的“三門干部”，不知道群眾需要什么，不知道怎樣和群眾打交道；部分年老公務(wù)員又容易慣性思維，群眾工作方法缺乏創(chuàng)新性，不會(huì)利用網(wǎng)絡(luò)和群眾打交道。[5]三是現(xiàn)代行政能力亟待優(yōu)化。部分公務(wù)員學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的管理理論卻難以滿足實(shí)際工作的需要，在以往實(shí)踐中摸索出的管理經(jīng)驗(yàn)往往又難以解決新問題，理論和實(shí)踐總是難以有效的對(duì)接和匹配。

（三）公共服務(wù)行為亟待規(guī)范化

完備健全的公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范能夠有效促進(jìn)公共服務(wù)行為的法律化、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，然而《國家公務(wù)員行為規(guī)范》對(duì)公共服務(wù)的規(guī)范只有寥寥數(shù)語，行為失范導(dǎo)致了公共服務(wù)參差不齊，進(jìn)而影響了公務(wù)員和政府本身形象。主要表現(xiàn)在：一是優(yōu)越心理導(dǎo)致身份錯(cuò)位。公務(wù)員本應(yīng)是人民的公仆，但職業(yè)產(chǎn)生的優(yōu)越感導(dǎo)致公務(wù)員群體自身以及社會(huì)民眾都容易把公務(wù)員等同為官員，容易展現(xiàn)出一種居高臨下的姿態(tài)，重視管理輕視服務(wù)，導(dǎo)致民眾反感，增加社會(huì)隔閡。二是應(yīng)付心理導(dǎo)致效率不高。部分公務(wù)員不是心甘情愿的為公眾服務(wù)，而是迫于上級(jí)命令或者外界壓力不得已而為之，導(dǎo)致敷衍塞責(zé)，服務(wù)重形式走過場。三是冷漠心理導(dǎo)致態(tài)度不好。一些部門“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”成為了社會(huì)現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾滿意度不高。

（四）公共服務(wù)能力亟待向服務(wù)績效轉(zhuǎn)化

當(dāng)前一種普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國民生領(lǐng)域矛盾的主要癥結(jié)在于政府公共服務(wù)提供不足以及分配不均等，現(xiàn)有實(shí)證研究表明2000年以來公共服務(wù)效率水平得到了顯著提升，但仍未達(dá)到改革開放初期的水平。[6]尤其是一些地方政府和公務(wù)員的公共行政成本能控制力不強(qiáng)，表現(xiàn)在財(cái)政支出“三公”消費(fèi)高，政績工程浪費(fèi)多，執(zhí)行成本高，監(jiān)管成本高，行政效率反而不高，導(dǎo)致社會(huì)負(fù)擔(dān)重，群眾認(rèn)同度不高。另外，由于激勵(lì)機(jī)制不健全，公共服務(wù)能力不能有效轉(zhuǎn)化為工作績效，部分公務(wù)員不能主動(dòng)提供服務(wù)，前瞻意識(shí)不夠，社會(huì)調(diào)查能力欠缺，服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量不能充分滿足服務(wù)對(duì)象的合理需要，導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下。

三、公務(wù)員公共服務(wù)能力的提升路徑

能力管理是人力資源管理理論與實(shí)踐的最新發(fā)展，其精髓在于突出公務(wù)員能力本位，將能力本位理念貫穿于公務(wù)員管理的全過程。[7]在社會(huì)改革的倒逼機(jī)制和建設(shè)服務(wù)型政府的雙重影響下，公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)必須從政府和公務(wù)員個(gè)體兩方面入手，解析并構(gòu)建合理的公共服務(wù)能力體系，加強(qiáng)公共服務(wù)能力培訓(xùn)與鍛煉，健全能力考核評(píng)估，才能切實(shí)提高公共服務(wù)能力。

（一）強(qiáng)化公共服務(wù)精神，構(gòu)建合理的公務(wù)員公共服務(wù)能力體系是前提

強(qiáng)化履行公共責(zé)任的能力。在公共行政部門，責(zé)任是擺在第一位的。公務(wù)員要強(qiáng)化公共服務(wù)精神，牢固樹立公仆意識(shí)，徹底從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)換。[8]服務(wù)型政府要強(qiáng)化落實(shí)崗位責(zé)任制，公務(wù)員不僅要承擔(dān)公共服務(wù)中的政治責(zé)任和行政責(zé)任，還要承擔(dān)法律責(zé)任和道德責(zé)任。樹立正確的職業(yè)價(jià)值觀，良好的公共責(zé)任意識(shí)，養(yǎng)成良好的個(gè)性品格和心理素質(zhì)，鍛煉預(yù)見出現(xiàn)責(zé)任的思維，具備擔(dān)當(dāng)相應(yīng)責(zé)任的勇氣，培養(yǎng)履行責(zé)任的能力，切實(shí)提高公共責(zé)任能力。

大力提升群眾工作的能力。在公共服務(wù)能力體系中，群眾工作能力居于核心地位。公務(wù)員要牢固樹立群眾意識(shí)，形成正確的群眾工作認(rèn)知和情感。要在深入群眾上下功夫，鼓勵(lì)公務(wù)員從群眾中來，到群眾中去。要在提高與群眾打交道的能力上下功夫，服務(wù)態(tài)度上耐心、熱情、公正必不可少，服務(wù)能力上熟練快捷、依法辦事必不能少。要在贏得群眾信任上下功夫，善于聽取群眾意見和向群眾準(zhǔn)確表達(dá)意見。要在合理滿足群眾需要上下功夫，牢記公共服務(wù)代表公共利益，在多元利益格局下要注重公平機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。要在健全群眾工作長效機(jī)制上下功夫。群眾工作要注重示范性、廣泛性和長期性。

逐步增強(qiáng)現(xiàn)代行政能力。樹立現(xiàn)代行政理念更新公共服務(wù)理念，深刻認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的新形勢、新局面對(duì)公共服務(wù)能力提出的新任務(wù)新要求，做到不固步自封，不自我設(shè)限，不脫離時(shí)代。要培養(yǎng)現(xiàn)代行政思維善于總結(jié)公共服務(wù)規(guī)律，勤于積極思考，樂于發(fā)現(xiàn)問題，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，保持思維常新。要掌握現(xiàn)代行政技能處理日常工作，學(xué)會(huì)運(yùn)用信息技術(shù)辦公，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新媒體提供公共服務(wù)。

學(xué)會(huì)提高成本控制能力。行政成本控制能力是公共服務(wù)能力的重要體現(xiàn)。行政效率的高低是衡量整個(gè)行政管理活動(dòng)的重要標(biāo)準(zhǔn)，較高的行政效率有助于建立政府與社會(huì)之間的良性關(guān)系。研究表明，通過轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)行政成本意識(shí)，加強(qiáng)科學(xué)決策民主決策，推行政務(wù)信息公開，限制自由量裁權(quán)，提高行政成本控制能力，有利于提高行政效率。[9]同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到成本控制的系統(tǒng)性和整體性，必須緊密聯(lián)系公務(wù)員“德，能，勤，績，廉”五個(gè)環(huán)節(jié)的考核才能取得實(shí)效。

不斷改善自我管理的能力。公務(wù)員必須學(xué)會(huì)自我激勵(lì)和自我約束。因?yàn)楣残姓ぷ骶哂谐Ｒ?guī)性、程序性、單調(diào)性、服從性的特點(diǎn)，公共性強(qiáng)而自主性弱，容易導(dǎo)致成就感缺失和價(jià)值感喪失，從而產(chǎn)生職業(yè)倦怠感。因此政府要健全激勵(lì)機(jī)制，健全獎(jiǎng)懲、晉升和輪崗機(jī)制。公務(wù)員自身要端正認(rèn)識(shí)，改造“三觀”，樹立合適的目標(biāo)激勵(lì)自己，提高職業(yè)效能感和成就感。同時(shí)要提高自我約束能力，公務(wù)員要有職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)自律，提高廉政意識(shí)和平等意識(shí)，減少貪腐意識(shí)和特權(quán)意識(shí)。

（二）建設(shè)學(xué)習(xí)型組織，加強(qiáng)公務(wù)員公共服務(wù)能力培訓(xùn)與鍛煉是重點(diǎn)

大力開展公務(wù)員職業(yè)素質(zhì)教育。職業(yè)素質(zhì)是順利履行職責(zé)完成任務(wù)的基礎(chǔ)條件。研究表明，職業(yè)素質(zhì)的提升主要依賴崗位鍛煉、自我學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過創(chuàng)新公務(wù)員培訓(xùn)形式和內(nèi)容，改革教學(xué)方法，加強(qiáng)師資力量來提升公務(wù)員的基本素質(zhì)和專業(yè)技能是提升公務(wù)員公共服務(wù)能力的有效途徑。[10]政府要強(qiáng)化和優(yōu)化培訓(xùn)機(jī)制，將定期培訓(xùn)和輪訓(xùn)相結(jié)合，不斷加強(qiáng)培訓(xùn)針對(duì)性和實(shí)效性，突出能力鍛煉和訓(xùn)練，尤其是重點(diǎn)加強(qiáng)職業(yè)宗旨信念教育、公仆意識(shí)教育和職業(yè)素養(yǎng)教育。

優(yōu)化完善公共服務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)。根據(jù)“干什么學(xué)什么，缺什么補(bǔ)什么”的原則，充分發(fā)揮自我學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要作用，學(xué)最新的知識(shí)、管用的知識(shí)、正確的知識(shí)，尤其是要有針對(duì)性的學(xué)習(xí)公共管理知識(shí)、行政成本知識(shí)和公共服務(wù)知識(shí)，通過及時(shí)更新知識(shí)，不斷優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，在學(xué)習(xí)中交流公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，拓展思維結(jié)構(gòu)，促進(jìn)知識(shí)向能力的有效轉(zhuǎn)化。

切實(shí)加強(qiáng)公務(wù)員心理疏導(dǎo)。知者不惑，學(xué)習(xí)是解決問題的法寶，也是舒緩壓力的有效方式。在培訓(xùn)中加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，促其正確面對(duì)公務(wù)員職業(yè)炫目的光環(huán)與瑣碎的日常工作，正確面對(duì)公務(wù)員職業(yè)巨大的社會(huì)影響力和較高的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性，正確面對(duì)公務(wù)員職業(yè)較高的社會(huì)地位和普通的薪資收入，減少心理落差，調(diào)整心理預(yù)期。重視公務(wù)員職業(yè)心理健康問題，健全心理危機(jī)預(yù)警機(jī)制和心理壓力調(diào)適機(jī)制，避免心理危機(jī)，增強(qiáng)公共服務(wù)能力。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督管理機(jī)制，健全公務(wù)員公共服務(wù)能力考核評(píng)估是關(guān)鍵

不斷健全科學(xué)的能力考評(píng)機(jī)制。能力考評(píng)綜合運(yùn)用現(xiàn)代的能力測評(píng)技術(shù)，制定具有較高信度、效度的測量工具，采用定性與定量相結(jié)合的方法，構(gòu)建完善、全面、合理的評(píng)估體系，合理確定評(píng)估指標(biāo)和權(quán)重系數(shù)，堅(jiān)持定期與不定期地對(duì)公務(wù)員的公共服務(wù)能力進(jìn)行科學(xué)測評(píng)。同時(shí)，要在公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)中積極引入第三方評(píng)估，增加社會(huì)公眾的參與度，形成自評(píng)、上司評(píng)估、同事評(píng)估和群眾評(píng)估相結(jié)合的制度，提高評(píng)估結(jié)果的信度、效度。

合理有效運(yùn)用評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，要提高公務(wù)員公共服務(wù)能力必須完善相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，滿足其合理需要。綜合運(yùn)用薪酬激勵(lì)、晉升激勵(lì)、聲譽(yù)激勵(lì)和獎(jiǎng)懲激勵(lì)，積極拓展人才選拔和晉升渠道，將公共服務(wù)能力和公共服務(wù)績效作為公務(wù)員晉升的重要條件之一，對(duì)具備較強(qiáng)的公共服務(wù)能力，業(yè)績突出的公務(wù)員，加以提拔使用；對(duì)于公共服務(wù)能力不足的公務(wù)員，應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)和責(zé)令整改，促其提升能力水平。

勇于創(chuàng)新公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制。樹立剛?cè)嵯酀?jì)的監(jiān)督理念，完善多層次的監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員提供公共服務(wù)的內(nèi)外約束機(jī)制。將政治價(jià)值監(jiān)督與社會(huì)效益監(jiān)督相結(jié)合，以制度和規(guī)則來規(guī)范公共服務(wù)行為，對(duì)公務(wù)員公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、水平及社會(huì)效益、工作能動(dòng)性和創(chuàng)新性等進(jìn)行全面量化和測評(píng)。在監(jiān)督的方式上，將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，同事監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)立法完善公務(wù)員能力考核配套法規(guī)，鼓勵(lì)政府和社會(huì)多種力量監(jiān)督公務(wù)員行為，重視并充分利用公共服務(wù)對(duì)象的反饋意見促進(jìn)服務(wù)行為的整改與提升。

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