新形勢下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制約束研究

□ 李世蘭 夏泰鳳（、中共廣州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東廣州50070；、浙江廣播電視大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 杭州30030）

黨的十八大報告指出：“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，“堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求就是堅持科學(xué)發(fā)展。以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是關(guān)系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇?！奔涌旖?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展一直是黨中央和國務(wù)院的重大戰(zhàn)略任務(wù)，從“九五”規(guī)劃中的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式”到黨的十七大報告中“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的提法的演進(jìn)，反映了粗放型發(fā)展方式所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性弊端日益凸現(xiàn)，嚴(yán)重制約著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式刻不容緩。盡管轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已經(jīng)提出多年，我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變卻始終沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展，反而增長方式的粗放性變得更加突出，并引發(fā)一些深層次的矛盾和問題。究竟是什么原因使這一困擾著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題長期得不到解決？筆者認(rèn)為最主要的原因在于體制問題，即體制性障礙的存在，使得推動經(jīng)濟(jì)增長的行為主體對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式缺乏內(nèi)在的動力。

一、深化體制改革對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要意義

我國的經(jīng)濟(jì)體制正處于從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和體制轉(zhuǎn)變交相呼應(yīng)，相互影響。黨的十八大報告中也明確指出：“深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵”。因此，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于對體制機(jī)制中的重點和難點的認(rèn)識，從重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)新突破。

一是體制改革可以突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“路徑依賴”。所謂“路徑依賴”是指人們一旦選擇了某個體制，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期等因素的存在，會導(dǎo)致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強(qiáng)化。[1]改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，綜合實力不斷增強(qiáng)，人民生活水平不斷提升，國際競爭力也不斷增強(qiáng)。然而不容忽視的是，我國經(jīng)濟(jì)增長成本長期居高不下，資源消耗位居世界首列。這種長期發(fā)展形成的粗放型增長方式從短期來看推動了經(jīng)濟(jì)增長初級階段的資本積累，但是從長期來看，這種增長方式會形成一種路徑依賴，會強(qiáng)化對現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式選擇的刺激和慣性，使得地方政府、企業(yè)集團(tuán)沿著原有的路徑向既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)靠攏。

既有經(jīng)濟(jì)增長方式的慣性和“路徑依賴”使得我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式偏離預(yù)期的目標(biāo)和路徑，其背后的根本原因在于體制性因素。我國現(xiàn)階段面臨著粗放型增長、自主創(chuàng)新能力薄弱、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)等方面的主要矛盾，這些因素制約著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。黨中央明確提出，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式刻不容緩，提出利用“倒逼機(jī)制”，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)行一場關(guān)系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的深刻變革。解決這些深層次問題，必須找準(zhǔn)體制機(jī)制的難點和障礙，在破解這些難題和障礙上下工夫。[2]所以，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最根本的困難在于我國長期沿用的體制機(jī)制障礙。面對長期存在的具有強(qiáng)力慣性的體制機(jī)制只有施加強(qiáng)有力的外部力量才能持續(xù)快速的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，選擇更有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。[3]要切實落實經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，就必須破除現(xiàn)有的體制性障礙，建立一個充滿活力、秩序井然的制度安排。

二是體制改革可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的徹底改變和可持續(xù)發(fā)展，需要進(jìn)行不斷的體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。政府這只“看得見的手”和市場這只“看不見的手”應(yīng)各司其職，職責(zé)分明。政府應(yīng)該逐步從資源配置的行政干預(yù)領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)由市場進(jìn)行資源配置，從而成為改革的推動者而不是阻礙者。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變歷程反映出，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的支撐力量不僅有技術(shù)進(jìn)步因素，更有體制機(jī)制的保障。從實踐來看,一些發(fā)達(dá)國家通過開放市場機(jī)制、社會福利機(jī)制、科技創(chuàng)新機(jī)制、環(huán)境保護(hù)機(jī)制、政府責(zé)任機(jī)制等，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式納入了由粗放向集約、外延向內(nèi)涵轉(zhuǎn)變的軌道。

三是體制機(jī)制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的約束或激勵。體制機(jī)制作為一種制度安排，是人們之間利益關(guān)系的反映。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以人為主體的社會行為。但經(jīng)濟(jì)人的行為力度大小、朝什么方向努力，將在很大程度上由體制機(jī)制所體現(xiàn)的制度決定。一定的體制機(jī)制總是包含著對某種經(jīng)濟(jì)行為的激勵或約束。比如，在GDP掛帥、片面追求增長速度的體制機(jī)制下，那些經(jīng)濟(jì)總量大、增長速度快的地區(qū)自然會受到更大激勵和獎勵，盡管這些地區(qū)也許效益、質(zhì)量并不顯著，甚至環(huán)境污染嚴(yán)重。相反，一些環(huán)境保護(hù)雖好但經(jīng)濟(jì)增長卻不夠快的地區(qū)就會倍感壓力，擔(dān)心無法完成既定的政績考核指標(biāo)。我國現(xiàn)有的以經(jīng)濟(jì)增長速度、招商引資規(guī)模等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要內(nèi)容的政績考核體系，使得GDP在我國政府官員的政績考核指標(biāo)中仍然占有非常大的比重，導(dǎo)致了政府角色的錯位。尤其是地方政府在政績觀等的驅(qū)動下，鋪攤子、上項目、粗放式擴(kuò)張成為最佳的路徑選擇。[4]這種高投入、高能耗、高污染式的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式短期內(nèi)可以創(chuàng)造大量的GDP，但是卻帶來了大量的資源消耗、環(huán)境污染和固化的生產(chǎn)模式。

二、體制障礙對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的制約渠道分析

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的一場深刻變革，必須把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。因此，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，最根本的是要靠深化改革，完善體制機(jī)制。這是因為，體制機(jī)制從多個方面制約著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）體制障礙對資源消耗方式的制約

導(dǎo)致資源環(huán)境壓力持續(xù)增大、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境不相協(xié)調(diào)問題的體制性根源主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，生產(chǎn)規(guī)制對資源消耗的影響。資源價格尤其是稀缺資源的價格偏低，容易導(dǎo)致地方和企業(yè)發(fā)展資源依賴型產(chǎn)業(yè)，使得企業(yè)生產(chǎn)過程過度使用和消耗自然資源，過量排放環(huán)境污染物。而消費者也會因為資源價格較低的影響，對稀缺資源及其產(chǎn)品形成過度消費，喪失資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識。同時，國家對這種自然資源過度消費和使用并未采用合理的稅收政策加以引導(dǎo)，環(huán)境污染也未建立完善的補償機(jī)制，政府在為資源消費和環(huán)境污染買單，也會影響政府對環(huán)境保護(hù)的投入力度。

第二，社會規(guī)制對資源消耗方式的影響。從性質(zhì)上來說，價格是市場調(diào)節(jié)資源配置的市場手段，而規(guī)制則是資源配置的行政手段。在市場價格杠桿失衡的情況下，政府的行政調(diào)節(jié)手段就顯得尤為重要。生產(chǎn)規(guī)制不到位，使得企業(yè)、消費者不能高效合理使用稀缺資源，不利于節(jié)能降耗減排的技術(shù)創(chuàng)新，也對環(huán)境和生態(tài)造成較大壓力。這時就需要政府通過制定物耗、排放等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)形式，減少資源消耗和污染排放，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。

第三，生態(tài)規(guī)制對資源消耗方式的影響。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是在市場失靈時發(fā)揮作用，比如在企業(yè)生產(chǎn)對外部環(huán)境產(chǎn)生負(fù)的外部性時，政府可以通過生態(tài)規(guī)則將這些負(fù)外部性轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本，這樣才能調(diào)動企業(yè)治理污染的積極性，同時也能夠給污染受害者以適當(dāng)補償。我國長期以來不僅規(guī)制制度和政策不完善，而且由于種種原因，特別是在現(xiàn)行的中央地方財稅體制和干部考核管理體制下，對既有規(guī)制政策的執(zhí)行往往也不到位，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營對環(huán)境和生態(tài)的影響沒有充分內(nèi)化為企業(yè)的成本，使得企業(yè)私人成本嚴(yán)重偏離其社會成本。[5]概言之，生態(tài)規(guī)制不到位降低了企業(yè)的成本，增加了社會的成本。

（二）體制障礙對自主創(chuàng)新能力的制約

資源和要素價格不合理、規(guī)制性政策不完善等導(dǎo)致的節(jié)能降耗減排不到位，還會影響企業(yè)創(chuàng)新需求和動力。我國的產(chǎn)品生產(chǎn)成本核算中并沒有考慮環(huán)境成本因素，也就是大部分產(chǎn)品的成本在一定程度上是不完全成本，這也導(dǎo)致企業(yè)和產(chǎn)品在國際市場的價格競爭力失真，企業(yè)缺乏技術(shù)進(jìn)步和自主創(chuàng)新的動力。我國普遍存在著資源、資本和勞動力價格偏低，所以企業(yè)采用雖然落后但是成本低廉的生產(chǎn)工藝和技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)，仍能獲得大量的利潤。這既抑制了企業(yè)對于先進(jìn)技術(shù)的需求，也減弱了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的激勵，影響了新技術(shù)的供給。再加上政府公共服務(wù)投入的不足尤其是對教育和科技投入的不足，直接影響著國家的創(chuàng)新能力和勞動者素質(zhì)的提高，進(jìn)而影響著技術(shù)的供給和推廣應(yīng)用。

（三）體制障礙對居民收入和消費能力的制約

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同階層居民之間收入差距大；二是基本保障和基本公共服務(wù)制度不完善、體系不健全，不僅均等化程度低，而且水平標(biāo)準(zhǔn)也與中國現(xiàn)有發(fā)展水平和政府財力不相適應(yīng)。[6]體制障礙導(dǎo)致收入差距被拉大。資源配置方式的背后是利益分配機(jī)制，資源的存在將地區(qū)分為兩種類型：一類是擁有資源及其產(chǎn)品但承受污染的區(qū)域，另一類是使用資源及其產(chǎn)品的地區(qū)。在規(guī)制政策未能有效發(fā)揮作用時，前者未能獲得應(yīng)有的補償，卻變相地為后者的收入水平和福利的提高提供了一種補貼，兩者之間的差距被拉大。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，均等化的基本保障和公共服務(wù)，是縮小收入和福利差距的最主要途徑，而由于中國這方面的制度和體系不健全，反而進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間及不同階層居民之間的收入和福利差距。

另一方面，體制障礙也制約了居民消費能力的提升。儲蓄與消費關(guān)系失調(diào)直接受制于以下兩個因素，一是居民消費傾向降低；二是收入分配體制。我國現(xiàn)階段儲蓄和消費存在失調(diào)，不論企業(yè)還是居民的儲蓄率都存在偏高現(xiàn)象。分析其背后的原因不難發(fā)現(xiàn)，由于社會保障和公共服務(wù)制度不健全，居民的消費傾向出現(xiàn)下降，儲蓄率隨之上升。就企業(yè)而言，由于規(guī)制的不完善，企業(yè)在不完全成本下運作，企業(yè)的收入和利潤增加，尤其是一些大型的壟斷性企業(yè)，因為特權(quán)而獲得壟斷利潤，企業(yè)的利潤用于再投資，因而儲蓄率也上升。因此，體制規(guī)制不完善導(dǎo)致的不完全成本成為制約居民收入和消費能力增長的重要因素。

三、以經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的著力點

目前，我國仍處于體制轉(zhuǎn)軌時期，市場體制機(jī)制和宏觀調(diào)控手段不完善在很大程度上制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須從創(chuàng)新體制機(jī)制入手，著力消除制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制障礙，深入實施轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綜合配套改革試點，大力推進(jìn)重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的體制改革。

一是堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度。深化改革是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制性措施，而在這一過程中，經(jīng)濟(jì)管理體制的改革和社會主義基本制度的建設(shè)和完善是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更多地表現(xiàn)為市場主體的經(jīng)濟(jì)行為或過程。完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)應(yīng)該成為市場競爭的主體，通過充分發(fā)揮市場資源配置基礎(chǔ)性作用，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國有資本有進(jìn)有退、合理流動機(jī)制，加快國有大型企業(yè)公司制股份制改革，深化壟斷行業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制，健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度。[7]同時，毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，營造各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)的體制環(huán)境；要堅持公平待遇原則，改善融資條件，破除體制障礙，促進(jìn)個體、私營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展。

二是深化資源性產(chǎn)品價格和要素市場改革。加快推進(jìn)資源性產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格改革，完善生產(chǎn)要素和資源價格形成機(jī)制。一方面，對政府控制定價的資源性產(chǎn)品，要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，積極穩(wěn)妥地加快資源性產(chǎn)品價格的市場化進(jìn)程，能放開的盡量放開。我國的生產(chǎn)要素價格長期受國家管制，價格被人為地壓低。今后我們應(yīng)逐步放開各種生產(chǎn)要素的價格管制，讓市場供求在價格形成中起主要作用。要引入污染物排污權(quán)的市場交易機(jī)制，運用價格機(jī)制減少污染物排放，并且因此改變企業(yè)污染成本的外部性問題，體現(xiàn)“誰污染、誰付費”的原則。另一方面，對帶有壟斷特征的資源性產(chǎn)品的定價，也要認(rèn)真處理好政府與壟斷企業(yè)的關(guān)系，積極運用價格機(jī)制調(diào)控資源供求關(guān)系，推動資源的集約利用。理順煤、電、油、氣、水、礦產(chǎn)等資源類產(chǎn)品價格關(guān)系，通過征收特別收益金，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機(jī)制。

三是加快財稅體制改革。財稅體制具有引導(dǎo)地方政府和市場主體行為、調(diào)整國民收入分配格局的重要作用，其改革進(jìn)展直接關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的快慢。一是促進(jìn)財政工作的重點由偏重經(jīng)濟(jì)增長職能向完善公共服務(wù)方面的轉(zhuǎn)變。二是要進(jìn)一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，大公共服務(wù)領(lǐng)域投入，在新增財力的分配上向基層傾斜，加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障，增加對教育、科學(xué)、衛(wèi)生、公共安全、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的保障力度，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。三是開征促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新稅種，將不可再生資源、再生周期較長或再生難度較大的資源、供給缺乏不宜大量消耗的綠色資源納入征稅范圍。改革資源稅，開征環(huán)保稅，建立生態(tài)補償制度，研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，形成建設(shè)兩型社會的新的激勵機(jī)制。[8]

四是深化金融體制改革。要發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系。一方面要穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革，完善浮動匯率制度，逐步實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換，改進(jìn)外匯儲備經(jīng)營管理。另一方面，要加強(qiáng)金融監(jiān)管，完善金融調(diào)控和監(jiān)管體制，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范預(yù)警體系和處置機(jī)制。在深化金融機(jī)構(gòu)改革的同時，積極發(fā)展各類中小金融機(jī)構(gòu)，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)。

[1][3][4]陸岷峰.持續(xù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要構(gòu)建七大體制[J].企業(yè)研究，2010，（19）.

[2]中共中央黨校省部班調(diào)研組.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的體制難點[J].中國黨政干部論壇，2011，（4）.

[5][6]張玉臺、劉世錦、張軍擴(kuò)、侯永志.制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深層矛盾及其影響路徑[J].新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2010，（6）.

[7]彭森.創(chuàng)新體制機(jī)制加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2011，（3）.

[8]楊春燕.如何為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供體制機(jī)制保障[J].沿海企業(yè)與科技，2010，（7）.