“加拿大電力保障措施案”的WTO法律問(wèn)題研究

許 健

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、可再生能源問(wèn)題全球性背景及相關(guān)法律問(wèn)題的出現(xiàn)

21世紀(jì)以來(lái)全球面臨著一系列的環(huán)境和資源問(wèn)題，可再生能源與傳統(tǒng)能源相比具有永不枯竭、環(huán)境成本低等一些特有的優(yōu)點(diǎn)，因此，它不斷受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。

國(guó)際能源署(IEA)在《2010世界能源展望》的摘要中寫(xiě)道，伴隨著化石燃料價(jià)格的上漲和可再生能源技術(shù)的成熟，新能源將會(huì)更具有競(jìng)爭(zhēng)力，且因其對(duì)全球能源結(jié)構(gòu)的貢獻(xiàn)增長(zhǎng)，政府的支持力度也會(huì)不斷加大。根據(jù)美國(guó)能源部公布的數(shù)據(jù)，太陽(yáng)能方面投入的資金從2006年的0.818億美元上升至2010年的2.25億美元；風(fēng)能和水能從2006年的0.398億美元增加至2009年的2.45億美元[1]。

各國(guó)政府針對(duì)本國(guó)的可再生能源都給予了一定的扶持政策，以期在未來(lái)的能源領(lǐng)域能夠占領(lǐng)先機(jī)。但是在WTO框架下如何界定這種扶持政策的法律地位？針對(duì)可再生能源的法律界定是否在一定程度上違背了協(xié)議達(dá)成之初的宗旨？如果是，WTO相關(guān)協(xié)議如何進(jìn)一步完善？下文中，筆者就以“加拿大電力保障措施案”為例，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行深入分析以圖找到解決方案。

二、“加拿大電力保障措施案”：補(bǔ)貼措施法律問(wèn)題的實(shí)踐與理論的相悖

“加拿大電力保障措施案”的爭(zhēng)議措施即“電力保障措施”，由加拿大安大略省推行與實(shí)施，政府與能夠滿足該項(xiàng)目要求的能源電力供應(yīng)商簽訂一份長(zhǎng)達(dá)20-40年并承諾一定電力收購(gòu)價(jià)格的合同。FIT項(xiàng)目的對(duì)象主要針對(duì)安大略省的幾項(xiàng)可再生能源供電，但風(fēng)能電量超過(guò)10KW以及太陽(yáng)能達(dá)到10MW的電力供應(yīng)商必須滿足最低標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)爻煞忠?。申訴方日本和歐盟認(rèn)為最低標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)爻煞忠髮儆谘a(bǔ)貼當(dāng)中政府購(gòu)買商品一項(xiàng)，因此，該項(xiàng)措施違反了SCM協(xié)定中3.1(b)款和3.2款的規(guī)定等[2]。

(一)“加拿大電力保障措施案”：實(shí)踐中補(bǔ)貼措施的法律界定及存在的問(wèn)題

從SCM協(xié)定來(lái)看，構(gòu)成補(bǔ)貼的要件有以下四個(gè)方面：(1)政府行為；(2)財(cái)政行為；(3)具有專項(xiàng)性；(4)授予被補(bǔ)貼方一項(xiàng)利益[3]。本案的關(guān)鍵在于最低標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)爻煞忠螅磳?duì)于使用可再生能源產(chǎn)電的供應(yīng)商而言，達(dá)到一定的電量時(shí)要求發(fā)電設(shè)備要達(dá)到一定的當(dāng)?shù)爻煞忠?。從該措施的?nèi)容來(lái)看，它完全符合補(bǔ)貼要件的前三項(xiàng)，因此，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是補(bǔ)貼的第四項(xiàng)，即賦予被補(bǔ)貼方利益。

在加拿大航空器案件中，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于賦予被補(bǔ)貼方利益一詞進(jìn)行了較為權(quán)威的解讀，它認(rèn)為：當(dāng)財(cái)政資助者比沒(méi)有財(cái)政資助的情況下更加的富有，才能夠認(rèn)為接受者獲得了實(shí)質(zhì)性的利益，在確定利益是否存在時(shí)，市場(chǎng)提供了一個(gè)合理比較的前提，只有當(dāng)提供財(cái)政資助的條件比接受者在市場(chǎng)上可得到的條件更有利時(shí)，財(cái)政資助才會(huì)賦予利益[4]。因此，在確定被補(bǔ)貼方是否被賦予利益時(shí)，要符合以下兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：首先，具有可比較性的市場(chǎng)；其次，被補(bǔ)貼方是否獲得比在無(wú)補(bǔ)貼時(shí)更有利的條件。

針對(duì)第一點(diǎn)，以本案為例，風(fēng)能和太陽(yáng)能的最終的產(chǎn)品是電，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行分析，電是一種不可替代的產(chǎn)品，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，它的需求和供給曲線極其陡峭，這就說(shuō)明該產(chǎn)品的價(jià)格是極易大幅度波動(dòng)的，因此，政府在該市場(chǎng)中的價(jià)格干預(yù)就尤為重要。只有如此，一國(guó)才能夠很好地保證該國(guó)電力的供應(yīng)，與此同時(shí)，這樣的一種干預(yù)也產(chǎn)生了一種不利的后果，即政府在電力批發(fā)市場(chǎng)上所規(guī)定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法覆蓋可再生能源投資商的生產(chǎn)成本，如此一來(lái)，降低了可再生能源投資商的積極性。不僅如此，在專家組報(bào)告中還指出：在安大略省電力市場(chǎng)中，各供電商供電的標(biāo)準(zhǔn)并不是單位電量達(dá)到邊際成本等于邊際收益，而是源于安大略省政府與每一個(gè)電力供應(yīng)商所確定的供電量和供電價(jià)格，因此，該市場(chǎng)的電價(jià)并未達(dá)到完全市場(chǎng)中的均衡價(jià)格[3]。在上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為：就目前爭(zhēng)議各方所提交的事實(shí)證據(jù)而言，無(wú)法對(duì)該爭(zhēng)議措施是否屬于SCM協(xié)定中1.1(b)款的賦予利益做出一個(gè)完整的法律分析[5]。因此，根據(jù)以上的分析，電力市場(chǎng)需要政府的價(jià)格干預(yù)，在該市場(chǎng)中，政府規(guī)定市場(chǎng)價(jià)格，該市場(chǎng)的電力價(jià)格本身就是扭曲的，故而將補(bǔ)貼措施放置于這樣的市場(chǎng)當(dāng)中進(jìn)行比較存在著一定的不妥之處。

針對(duì)第二點(diǎn)，以本案為例，在專家組報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：現(xiàn)今的能源市場(chǎng)中，只有通過(guò)政府的支持，可再生能源商才能獲得利潤(rùn)，單靠可再生能源商自身是無(wú)法從可再生能源投資中獲得利潤(rùn)的，上訴機(jī)構(gòu)在報(bào)告中也間接性地指出可再生能源商如果離開(kāi)政府的扶持便無(wú)法生存[6]。因此，基于以上的分析，筆者認(rèn)為，政府給予可再生能源商的支持，在一定程度上是為了彌補(bǔ)其高昂的技術(shù)成本，使之具有一定程度的發(fā)展，而從無(wú)利潤(rùn)狀態(tài)到一定的發(fā)展空間的變化與更有利的條件之間在意思上存在很大的差別。

基于以上的分析，筆者認(rèn)為，本案中的補(bǔ)貼措施是不符合“賦予被補(bǔ)貼方利益”標(biāo)準(zhǔn)的，因此，該措施就不構(gòu)成SCM協(xié)定當(dāng)中的補(bǔ)貼，專家組對(duì)于此案在該點(diǎn)上的判決也充分肯定了筆者的判斷。但在該案件當(dāng)中也暴露出WTO協(xié)定對(duì)于可再生能源行業(yè)約束的不足：在SCM協(xié)定中，如何在一個(gè)政府干預(yù)的行業(yè)市場(chǎng)，如可再生能源行業(yè)，界定政府的補(bǔ)貼行為？從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度以可再生能源市場(chǎng)為例進(jìn)行分析，政府對(duì)于該行業(yè)的價(jià)格干預(yù)是必要的，因此，該行業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格是扭曲的，一些顯而易見(jiàn)的政府優(yōu)惠政策僅僅是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)比較的市場(chǎng)而無(wú)法認(rèn)定為補(bǔ)貼，一國(guó)完全可以通過(guò)宏觀調(diào)控，如加大對(duì)本國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的可再生能源的財(cái)政投入等措施避開(kāi)法律上的風(fēng)險(xiǎn)，加大對(duì)本國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的可再生能源的扶植力度，所以，SCM協(xié)定無(wú)法約束政府的這種過(guò)度保護(hù)本國(guó)可再生能源的行為，從而就很難達(dá)到穩(wěn)定國(guó)際能源市場(chǎng)秩序的目的。

(二)“加拿大電力保障措施案”：補(bǔ)貼措施法律問(wèn)題的理論與實(shí)踐的悖逆

特定的補(bǔ)貼與傾銷一樣，同樣是國(guó)際貿(mào)易中不公平的貿(mào)易行為，各成員方均有權(quán)采取必要措施抵制和消除這種行為，但濫用反補(bǔ)貼措施，有可能成為變相的貿(mào)易保護(hù)主義并對(duì)國(guó)際關(guān)系造成不良影響[7]。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Alan O.Sykes認(rèn)為補(bǔ)貼既可被用來(lái)服務(wù)于重要和正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)政策，也可成為扭曲國(guó)際貿(mào)易、推行國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義的手段[6]。正是基于以上的理念，烏拉圭回合在原有的回合基礎(chǔ)上制定了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》。SCM協(xié)定對(duì)于何為補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的主體及對(duì)象都作出了非常明晰的界定，從理論上而言，這樣清晰的界定就是要在WTO框架下對(duì)于補(bǔ)貼的行為作出系統(tǒng)的闡釋，以在一定程度上達(dá)到指導(dǎo)WTO成員方的目的。但僅僅構(gòu)成補(bǔ)貼的措施不一定會(huì)違反SCM協(xié)定的規(guī)定，因此，SCM協(xié)定細(xì)分了補(bǔ)貼的三種具體方式：首先，針對(duì)出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼被認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼，即成員方不得實(shí)施或維持的補(bǔ)貼；其次，針對(duì)其他滿足SCM協(xié)定中專項(xiàng)性要求的補(bǔ)貼被認(rèn)定為“可訴性補(bǔ)貼”，即該措施本身是不被WTO所禁止，但當(dāng)該國(guó)的具有專項(xiàng)性的補(bǔ)貼措施對(duì)另一國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或致使其他成員方喪失或減損其根據(jù)GATT1994所獲得的利益或?qū)ζ渌蓡T方的利益造成嚴(yán)重危害時(shí)，則受損方可以通過(guò)WTO相應(yīng)的程序來(lái)進(jìn)行救濟(jì)；最后，針對(duì)科研開(kāi)發(fā)、扶持落后地區(qū)發(fā)展,以及為適應(yīng)新的環(huán)保要求對(duì)企業(yè)改進(jìn)現(xiàn)有設(shè)備而提供的補(bǔ)貼，在符合SCM協(xié)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)后可被認(rèn)定為“不可訴補(bǔ)貼”[4]?？v觀SCM協(xié)定，不難看出，首先，它強(qiáng)調(diào)的前提是政府或公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助行為，并且該行為要使得被補(bǔ)貼方獲得利益；其次，它主要針對(duì)進(jìn)口替代補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼一旦構(gòu)成就立即禁止，不管它是否對(duì)其他成員方造成損害；再次，它將更多的焦點(diǎn)集中于具有專項(xiàng)性的補(bǔ)貼，該項(xiàng)補(bǔ)貼只有在損害了成員方的利益時(shí)才會(huì)受到約束；最后，針對(duì)科研開(kāi)發(fā)、扶持落后地區(qū)發(fā)展，以及為適應(yīng)新的環(huán)保要求對(duì)企業(yè)改進(jìn)現(xiàn)有設(shè)備而提供的補(bǔ)貼，只要符合一定的標(biāo)準(zhǔn)，任何成員方不能就該措施提起訴訟。

筆者看來(lái)，首先，在“加拿大電力保障措施案”中所暴露出SCM協(xié)定的問(wèn)題表明，WTO成員方當(dāng)初在達(dá)成SCM協(xié)定時(shí)沒(méi)有考慮到當(dāng)爭(zhēng)議的補(bǔ)貼措施不存在可比較的內(nèi)部和外部市場(chǎng)時(shí)應(yīng)采取何種措施來(lái)解決該爭(zhēng)議。翻閱SCM協(xié)議，不難看出，這些協(xié)定的訂立之初，各方都認(rèn)為，在認(rèn)定補(bǔ)貼時(shí)，不管采用的是內(nèi)部基準(zhǔn)還是外部基準(zhǔn)，一定會(huì)存在一個(gè)合理的比較市場(chǎng)，但是，本案件傳遞出這樣一個(gè)訊號(hào)：當(dāng)一個(gè)市場(chǎng)本身就是價(jià)格扭曲的市場(chǎng)，并且?guī)缀醪淮嬖谝粋€(gè)可比較的外部市場(chǎng)時(shí)，SCM協(xié)定對(duì)在該市場(chǎng)中的政府補(bǔ)貼行為是無(wú)法進(jìn)行約束的。其次，SCM協(xié)定終止不可訴補(bǔ)貼的條款同樣表明締約方在談判之初并沒(méi)有很好的平衡貿(mào)易與環(huán)境的關(guān)系。該項(xiàng)條款的終止在一定程度上說(shuō)明成員方將注意力更多集中于平衡貿(mào)易利益上，而很少去關(guān)注環(huán)境利益，他們?cè)诰喗Y(jié)條款時(shí)沒(méi)有很好的預(yù)測(cè)未來(lái)在可再生能源領(lǐng)域占主導(dǎo)的情形下出現(xiàn)的新問(wèn)題。同時(shí)，這也在一定程度上說(shuō)明SCM協(xié)定在約束可再生能源領(lǐng)域方面的脆弱性。與此同時(shí)，SCM協(xié)定中不存在任何以保護(hù)環(huán)境為目的而提供補(bǔ)貼的例外性規(guī)定。但SCM協(xié)定在訂立之初的宗旨是要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，合理利用世界資源，保護(hù)環(huán)境。因此，以上出現(xiàn)的問(wèn)題與SCM協(xié)定訂立之初的宗旨可以說(shuō)是相差甚遠(yuǎn)，補(bǔ)貼措施的法律問(wèn)題在理論上和實(shí)踐上出現(xiàn)了一定程度的悖逆。

三、“加拿大電力保障措施案”：WTO框架下可再生能源問(wèn)題解決方案之構(gòu)建

從上文的分析中不難發(fā)現(xiàn)，WTO中SCM協(xié)定的規(guī)則所表現(xiàn)出來(lái)的滯后性是可再生能源問(wèn)題產(chǎn)生并不斷出現(xiàn)惡化趨勢(shì)的主要原因?；诖?，筆者認(rèn)為，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于找到一種平衡可再生能源領(lǐng)域貿(mào)易秩序的義務(wù)履行方法。

在前文中，筆者已經(jīng)指出SCM協(xié)定中第8條關(guān)于環(huán)境補(bǔ)貼例外的條款已經(jīng)終止，但在筆者看來(lái)，因第8條之前就囊括于SCM協(xié)定當(dāng)中，并且有關(guān)條款的修改在WTO協(xié)定中有著明文規(guī)定，因此，為更好地解決國(guó)際可再生能源問(wèn)題，SCM協(xié)定第8條有必要重新在談判的基礎(chǔ)上進(jìn)行適用。

第一，針對(duì)因需達(dá)到環(huán)保的要求而采用新能源設(shè)備的企業(yè)所實(shí)施的政府或公共機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，SCM協(xié)定應(yīng)界定為綠燈補(bǔ)貼，在實(shí)施的過(guò)程中要對(duì)該項(xiàng)條款設(shè)置一定的條件作為門(mén)檻限制，具體而言，首先，要求政府的補(bǔ)貼有次數(shù)的限制，并非是重復(fù)使用的；其次，訂立一個(gè)針對(duì)可再生能源的政府或公共機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的最高數(shù)額，以作為區(qū)分扭曲市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。如果超出該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，利益方可對(duì)該行為提起黃燈補(bǔ)貼的訴訟請(qǐng)求；最后，一國(guó)要保證該項(xiàng)補(bǔ)貼提供給本國(guó)國(guó)內(nèi)所有采用新能源設(shè)備的企業(yè)，要充分遵守國(guó)民待遇原則，避免無(wú)端的歧視。在具體落實(shí)的過(guò)程中，各國(guó)既不能為發(fā)展本國(guó)的貿(mào)易而置環(huán)境于不顧，更不能將環(huán)境保護(hù)作為貿(mào)易保護(hù)主義濫用的工具，以保證貿(mào)易與環(huán)境兩大目標(biāo)的平衡。

第二，針對(duì)政府的進(jìn)口替代而實(shí)施的補(bǔ)貼，SCM協(xié)定應(yīng)界定為紅燈補(bǔ)貼。但在可再生能源領(lǐng)域又存在一些新的問(wèn)題，即在界定政府的支助行為時(shí)，因找不到一個(gè)可比較的市場(chǎng)而無(wú)法將該行為認(rèn)定為補(bǔ)貼行為。針對(duì)該問(wèn)題，筆者認(rèn)為，WTO可以要求政府對(duì)于本國(guó)的可再生能源產(chǎn)品進(jìn)行分別定價(jià)，該種定價(jià)主要包含可再生能源不同類型產(chǎn)品的企業(yè)成本以及相應(yīng)的利潤(rùn)空間，如此一來(lái)，在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)可以尋求一個(gè)合理的市場(chǎng)進(jìn)行比較以避免上述問(wèn)題的發(fā)生。

第三，在具體實(shí)踐中，尤其是在落實(shí)WTO中有關(guān)SCM協(xié)定第8條的談判過(guò)程中，WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議可以通過(guò)一項(xiàng)決議，明確SCM協(xié)定項(xiàng)下的有關(guān)環(huán)境例外的特殊補(bǔ)貼，只要是達(dá)到上述的界定標(biāo)準(zhǔn)，便可被認(rèn)定為綠燈補(bǔ)貼[8]。

四、結(jié)語(yǔ)

翻開(kāi)WTO的協(xié)議宗旨，不難看到，其中最重要的部分便是依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，對(duì)世界資源的充分利用。但是在解決可再生能源問(wèn)題上卻暴露出一系列的不足，這就從側(cè)面表明WTO協(xié)定下貿(mào)易與環(huán)境之間的脫節(jié)。近年來(lái)，針對(duì)SCM協(xié)定的批評(píng)聲不絕于耳，很多學(xué)者都認(rèn)為SCM 協(xié)定對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品過(guò)度保護(hù)，對(duì)貿(mào)易扭曲作用片面關(guān)注，從而忽視了部分具有正當(dāng)目標(biāo)的補(bǔ)貼行為。在當(dāng)今社會(huì)，能源市場(chǎng)嚴(yán)重扭曲，環(huán)境污染日益加重，政府對(duì)其干預(yù)具有一定的正當(dāng)性，但是，SCM協(xié)定卻因片面關(guān)注貿(mào)易的扭曲效應(yīng)而忽視了這種正當(dāng)性的存在。在本案中，爭(zhēng)議雙方所爭(zhēng)議的焦點(diǎn)暴露出SCM協(xié)定的不足，同時(shí)也預(yù)示著未來(lái)該協(xié)定改進(jìn)的方向。在制定細(xì)節(jié)性條款解釋時(shí)，我們應(yīng)時(shí)刻遵循貿(mào)易與環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則，只有真正把握該項(xiàng)WTO宗旨，才能在新能源的潮流中與時(shí)俱進(jìn)的落實(shí)WTO在建立之初的宗旨。

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