我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距演變及影響因素分析

趙 毅，陳 丕

（重慶幼兒師范高等?？茖W(xué)校，重慶 萬州 404047）

一、我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距演變過程

（一）改革開放前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距的變化

改革開放前，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，就分配而言，在農(nóng)村表現(xiàn)為“工分制”，在城市體現(xiàn)為“工資制”，分配方式是單一的按勞分配，實(shí)質(zhì)上是平均主義盛行，城鄉(xiāng)收入差距較小。這個(gè)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“城市偏向”政策影響較為深遠(yuǎn)。收入來源方面，當(dāng)時(shí)農(nóng)村居民的收入來源僅僅只有勞動(dòng)收入，而城市職工的收入來源有工資、獎(jiǎng)金和福利補(bǔ)貼等；分配方式而言，依據(jù)不同生產(chǎn)條件下的產(chǎn)出，不同集體工分的含量不同，導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)際收入不穩(wěn)定，而國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定工資制，使得城鎮(zhèn)職工有相對(duì)穩(wěn)定的收入來源；再分配方面，城市相對(duì)獲得較多的國(guó)家財(cái)政支持。這種不均衡的城鄉(xiāng)分配歷史格局，為我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大埋下隱憂。

（二）改革開放后我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距的變化

改革開放30多年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民的收入水平逐步提高，生活條件日益改善；同時(shí)我們也應(yīng)看到，城鄉(xiāng)居民收入呈現(xiàn)出非均衡增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)出先縮小后擴(kuò)大，并最終維持在較高水平。

由圖1可以得出，1978年至今，我國(guó)城鄉(xiāng)相對(duì)收入差距所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)居民收入比大體呈現(xiàn)為“縮小——擴(kuò)大——再縮小”的發(fā)展?fàn)顩r。假設(shè)以農(nóng)村居民收入為1，1978年的城鄉(xiāng)居民收入比為2.57∶1，1985 年降到歷史最低點(diǎn)，為 1.81∶1； 1986年后城鄉(xiāng)居民收入差距開始加速擴(kuò)大，直到2009年城鄉(xiāng)居民收入比分別達(dá)到最高點(diǎn) 3.33∶1；在2010-2012年城鄉(xiāng)居民收入差距開始逐漸縮小。具體分為以下三個(gè)階段：

圖1 改革開放后我國(guó)城鄉(xiāng)居民相對(duì)收入差距比值

1.城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小階段（1978—1985年）

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；政府放松了對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的管制，實(shí)行了較高的農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年增收，大大提高了農(nóng)民收入，而同時(shí)期的城市經(jīng)濟(jì)體制改革相對(duì)滯后，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民人均收入增加速度低于農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)居民收入差距得以逐年縮小。1978年的城鄉(xiāng)居民收入比為2.57∶1，1985 年降到歷史最低點(diǎn)，為 1.81∶1。

2.城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大階段（1986—2009年）

自1986年，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，企業(yè)承包責(zé)任制得以推行，職工勞動(dòng)效率明顯得到提高，增加了城市職工的工資收入，加之，國(guó)家鼓勵(lì)和允許個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使城鎮(zhèn)居民的收入來源得到了拓展。然而，此階段的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)作用卻逐年呈現(xiàn)為遞減效應(yīng)，國(guó)家以相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)格收購農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)幅度較小。1995—1997年，城鄉(xiāng)居民收入差距有一個(gè)小幅度的短暫回落，由1995年的2.71降低為1997年的2.47。1998—2009年，城鄉(xiāng)居民收入差距大體上表現(xiàn)為擴(kuò)大趨勢(shì)，從2.51∶1擴(kuò)大到3.33∶1。在這個(gè)階段，國(guó)有企業(yè)改革使其走出困境的基礎(chǔ)上效益明顯得到提升，一系列相關(guān)配套體制相繼建立，增加了城市職工工資水平；與之相反，農(nóng)村居民人均收入水平的增長(zhǎng)幅度較小。加之，城鄉(xiāng)區(qū)劃變動(dòng)頻繁，一些較富裕的鄉(xiāng)村劃入城鎮(zhèn)，也影響了城鄉(xiāng)收入水平的對(duì)比。這些因素導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距一直居高不下。

3.城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)（2010年—至今）

近幾年來，農(nóng)村居民收入出現(xiàn)較快增長(zhǎng)，其增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)居民收入，城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)，從2009年的3.33∶1，逐年縮小為2010年的 3.23∶1、2011 年的 3.13∶1 和 2012 年的 3.1∶1。農(nóng)村居民收入保持較快增長(zhǎng)最主要的有三個(gè)原因，一是農(nóng)民工的工資收入在繼續(xù)提高，外出務(wù)工的人數(shù)也在繼續(xù)增加，農(nóng)民來自工資方面的收入在增長(zhǎng)；二是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高位運(yùn)行，部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格還在上漲，這有利于農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入的增加：三是政府對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移性收入力度在加大，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)新農(nóng)合，這樣有利于農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入增加。城鄉(xiāng)居民收入差距是否由此就進(jìn)入了快速縮小的通道還有待觀察，而且城鄉(xiāng)居民收入差距的絕對(duì)值仍然呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的原因

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的重要因素

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是以二元戶籍制度為核心的二元教育制度、二元社會(huì)保障制度等。城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及由此衍生出來的就業(yè)、住房、教育、社會(huì)保障等制度人為地把公民劃分為享受社會(huì)福利、使用社會(huì)資源存在根本性差別的兩大群體：農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人口和非農(nóng)業(yè)戶口的城市人口，城鄉(xiāng)社會(huì)也被分割開來，人口合理流動(dòng)被嚴(yán)格限制，農(nóng)民被束縛在土地上、禁錮在農(nóng)村中。改革開放以來，對(duì)人口流動(dòng)的限制逐步放寬，許多地方的戶籍制度已經(jīng)松動(dòng)，農(nóng)民有了進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的自由，但城鄉(xiāng)分割的二元體制并未徹底打破，農(nóng)民工仍然是生活在城市的二等公民，針對(duì)農(nóng)民工的教育、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的歧視依然存在，并制約著農(nóng)民工資性收入的增長(zhǎng)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

（二）城市偏向政策，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源配置不合理，阻礙了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)

建國(guó)初，國(guó)際形勢(shì)險(xiǎn)惡，加快航天、軍工等重工業(yè)發(fā)展迫在眉睫，于是政府選擇和推行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。致使農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)發(fā)展差距被拉大。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。城鎮(zhèn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施，比如供水、供電、道路、通信等，大多由政府投資建設(shè)，城鎮(zhèn)居民只承擔(dān)部分運(yùn)行費(fèi)用；而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民自己投資，不均等的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，使城鄉(xiāng)面貌差異較大。第二、財(cái)政支農(nóng)資金不足。近年來，我國(guó)財(cái)政部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央對(duì)“三農(nóng)”的“多予、少取、放活”方針，財(cái)政支農(nóng)投入出現(xiàn)了高增長(zhǎng)。2008年財(cái)政支農(nóng)支出5955.5億元，2011年財(cái)政支農(nóng)實(shí)際的支出達(dá)到10408.6億元，占財(cái)政總支出比重的9.5%左右。但同發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距，1970年法國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出比重高達(dá)14.3%，2000年日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額甚至超過當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。財(cái)政支農(nóng)資金不足和使用效益不高，是制約農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。

（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，使農(nóng)民收入受到自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)約束

目前，我國(guó)農(nóng)村多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，然而農(nóng)民收入的主要來源還是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所得。城市居民所得收入主要來自利潤(rùn)率較高的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。由于體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新以及集中大量資金和勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)具有較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，有效地推進(jìn)著城市居民收入的增長(zhǎng)。相比之下，農(nóng)業(yè)存在著較難適應(yīng)市場(chǎng)變化的諸多特征，各種生產(chǎn)要素并不青睞農(nóng)業(yè)，使其始終處于弱勢(shì)狀態(tài)。其弱質(zhì)特征還因?yàn)樯a(chǎn)過程在很大程度上受制于自然環(huán)境，農(nóng)產(chǎn)品受制于生產(chǎn)周期長(zhǎng)以及土地投資收益遞減規(guī)律的負(fù)面影響，還難以像工業(yè)那樣產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)。城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)特質(zhì)和產(chǎn)業(yè)差異十分明顯，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，也是制約農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。

（四）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，制約了農(nóng)民增收的空間

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題依然突出，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，制約了農(nóng)民增收的空間。單從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，一是種植業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，品質(zhì)不高。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中普遍存在著跟風(fēng)走，一哄而上的問題。大路貨多，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品少，商品率低。二是農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，種植業(yè)以糧食為主。產(chǎn)業(yè)體系不健全，生產(chǎn)零散，品種多而不專，多而不特，形不成專業(yè)優(yōu)勢(shì)。三是信息服務(wù)滯后，農(nóng)民獲取信息的途徑少并且不實(shí)用，因而對(duì)市場(chǎng)分析不準(zhǔn)、把握不住。四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度低，增產(chǎn)不增收。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，龍頭企業(yè)少、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化程度低，優(yōu)質(zhì)、名牌產(chǎn)品少，市場(chǎng)占有率低，輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)民收入水平很有限。

（五）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不合理，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入低

科斯定理表明市場(chǎng)形成的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，然而自從我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)一直處于產(chǎn)權(quán)主體模糊狀態(tài)，農(nóng)民集體只是一個(gè)抽象概念，并不具備產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)有的特征。加之，通過立法和土地管理的一系列嚴(yán)格措施，限制了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，唯一的流動(dòng)途徑就是國(guó)家征用土地。然而，國(guó)家征用農(nóng)村土地給農(nóng)民的補(bǔ)償成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其它用途的土地所補(bǔ)償成本。土地產(chǎn)權(quán)不清晰、土地征用制度等不完備，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入的提高，損害農(nóng)民既得利益的維護(hù)，而同期城鎮(zhèn)居民收入在穩(wěn)步提高，結(jié)果導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。

（六）農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展滯后，造成大量資金流入城市

目前，我國(guó)金融資源的配置是主要向城市傾斜。一方面，我國(guó)城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)的資金大部分甚至全部用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，很少向農(nóng)村投放建設(shè)資金；另一方面，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金流向城市的現(xiàn)象非常突出。未考慮農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在吸引資金方面的先天不足，也未制約農(nóng)村資金外流，我國(guó)金融制度反而助推了農(nóng)村資金的外流。在金融業(yè)改革中，出現(xiàn)了農(nóng)村信用社非農(nóng)化特征，許多資金也相繼流向城市。這些因素導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的資金大量“倒流”進(jìn)城市，城市拿走農(nóng)村資金，等于剝奪了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì)。農(nóng)村建設(shè)資金嚴(yán)重不足，造成農(nóng)村發(fā)展落后，制約農(nóng)民收入水平的提高。

三、關(guān)于縮小我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距的若干思考

城鄉(xiāng)居民收入差距過大不僅是公平與效率問題，也關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和和諧社會(huì)的構(gòu)建。政府在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距中居于主導(dǎo)地位，政府應(yīng)通過體制改革和相關(guān)政策的調(diào)整，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，切實(shí)改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，以逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

（一）破除城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民享有平等的國(guó)民待遇

要縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，就必須以戶籍制度改革為突破口，徹底破除城鄉(xiāng)二元體制。首先，戶籍制度改革不僅要以條件準(zhǔn)入方式取代戶口遷移審批制度，最根本的是要剔除附加在戶籍上的各種不合理政策，剝離與戶籍直接聯(lián)系的各種待遇，讓戶口只具有標(biāo)志居住地的意義。其次，戶籍管理制度改革要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，符合中國(guó)特色的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。在小城鎮(zhèn)，要考慮將戶籍制度改革與小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村的發(fā)展結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。大中城市中可以考慮先在省會(huì)以下的城市放寬人戶條件。對(duì)在城市有合法住所（包括在城市規(guī)劃的居住區(qū)中租借房屋）、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的，允許在當(dāng)?shù)氐怯洃艏?。最后，要關(guān)心農(nóng)民工在城市就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住等生產(chǎn)生活中存在的實(shí)際困難和問題，從構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平公正的角度出發(fā)，完善相關(guān)的政策、制度，做到城鄉(xiāng)一視同仁，要保障農(nóng)民工和當(dāng)?shù)毓裨诨镜墓卜?wù)方面獲得平等權(quán)利。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)農(nóng)民增收的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，培育區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的自然基礎(chǔ)，也是獲得規(guī)模效益的前提。通過調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)政策，重點(diǎn)圍繞區(qū)域特色產(chǎn)品的系列開發(fā)和深度開發(fā)，改變農(nóng)村單一輸出農(nóng)產(chǎn)品的狀況，讓農(nóng)戶作為第一車間，建立農(nóng)產(chǎn)品的深加工項(xiàng)目，分享農(nóng)產(chǎn)品加工鏈上的利潤(rùn)，從而建立農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制。其中，要積極探索新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的組織類型，對(duì)“公司（龍頭企業(yè)）+農(nóng)戶”、“協(xié)會(huì)（合作社）+農(nóng)戶”等模式進(jìn)行深入的理論探討。從最近幾年的發(fā)展來看，在“公司+農(nóng)戶”的模式中，公司與農(nóng)戶的利益結(jié)合是采取比較松散的契約合同型方式，龍頭公司占主導(dǎo)地位，農(nóng)戶處于依從地位，農(nóng)民的得益限于公司為其設(shè)定的成本與收購價(jià)格的差價(jià)，沒有額外的盈利。這種狀況難以保障廣大農(nóng)民的增收利益，且時(shí)有發(fā)生的各地農(nóng)民和龍頭企業(yè)毀約事件。相比之下，“協(xié)會(huì)（合作社）+農(nóng)戶”模式更能切實(shí)增加農(nóng)民的收入。

（三）深化農(nóng)村改革，推動(dòng)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)

農(nóng)村改革是推動(dòng)農(nóng)民持續(xù)增收的強(qiáng)大動(dòng)力，當(dāng)前應(yīng)加快農(nóng)村的土地制度、金融制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制等方面的改革，優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，強(qiáng)化農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的制度保障，全面增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力。首先，加快完善土地管理制度，確保農(nóng)民合法的土地權(quán)益。要加快建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益；要改革征地制度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；要積極探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。其次，深化農(nóng)村金融制度改革，優(yōu)化農(nóng)民融資環(huán)境。一要強(qiáng)化政策性銀行的支農(nóng)功能，發(fā)揮好政策性金融的引導(dǎo)作用；二要加大政策支持力度，通過稅收減免和費(fèi)用補(bǔ)貼等政策引導(dǎo)商業(yè)銀行回歸農(nóng)村，敦促更多信貸資金和社會(huì)資金流向農(nóng)村；三要放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，積極支持村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和各類合作金融組織在農(nóng)村的發(fā)展，規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展；四要?jiǎng)?chuàng)新金融服務(wù)，大力發(fā)展小額信貸和各種微型金融服務(wù)，充分滿足農(nóng)村不同人群對(duì)資金的需求。最后，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)，健全農(nóng)村民主管理制度。一要加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；二要完善村民自治機(jī)制。建立起一套運(yùn)作規(guī)范有序而又富有活力的民主決策、民主管理和監(jiān)督制度，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化；三要加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育，搞好法律服務(wù)，提高農(nóng)民法律意識(shí)，推進(jìn)農(nóng)村依法治理；四要采取多種措施增強(qiáng)基層財(cái)力，以增強(qiáng)基層政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力，積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)。

（四）加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，完善支農(nóng)政策體系

黨的十八大報(bào)告提出：“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，面臨市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，政府必須加大對(duì)三農(nóng)的支持保護(hù)力度，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。第一、加快建立支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，以確保各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)幅度高于經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。要綜合運(yùn)用稅收、利率、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。第二、優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，通過改革現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金條塊分割的管理體制，整合支農(nóng)資源，加強(qiáng)監(jiān)管，不斷提高支農(nóng)資金的使用效益。第三、健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。一方面，要加快推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，探索建立對(duì)農(nóng)民參加保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼制度，逐步建立完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。另一方面，要完善多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。

（五）大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)

在目前存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距情況下，需要公共財(cái)政發(fā)揮作用，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，向公共教育事業(yè)、公共衛(wèi)生事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)等傾斜。讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民，彌合各項(xiàng)公共事業(yè)方面的城鄉(xiāng)差距，努力促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。首先，政府要著力改革城鄉(xiāng)之間不公正的教育制度，以加大農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入為突破口，整合城鄉(xiāng)教育資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，確保義務(wù)教育階段的機(jī)會(huì)平等，從而有效縮小城鄉(xiāng)的教育差距。其次，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一要加大對(duì)農(nóng)村道路、水利、電路和生態(tài)建設(shè)的投入力度，營(yíng)造良好的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，吸引更多的生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村各層次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二要完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，建立靈敏而全面的農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。最后，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是社會(huì)和諧穩(wěn)定和農(nóng)民增收的重要保證。要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，按照廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的原則，加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積極探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接的辦法；二是鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助水平，堅(jiān)持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障；三是按照國(guó)務(wù)院發(fā)出的 《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的要求，完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助力度，做到應(yīng)保盡保，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平；四是發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)為重點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)福利和慈善事業(yè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)救助制度。

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