美英公務(wù)員分類管理制度演變及其啟示

劉碧強(qiáng)

(福州大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350108)

公務(wù)員分類管理，是指按照特定標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，將公務(wù)員或其職位分為不同類型，劃定為不同層次與等級，以確定公務(wù)員的職務(wù)與級別，賦予公務(wù)員相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，并為公務(wù)員職務(wù)任免與升降、考核、培訓(xùn)教育、交流與回避、辭職、辭退、退休、工資、保險(xiǎn)、福利等制度提供必要的依據(jù)。按照分類標(biāo)準(zhǔn)的差異，公務(wù)員分類管理可分為公務(wù)員品位分類制和公務(wù)員職位分類制。品位分類制是以人為中心的公務(wù)員分類管理制度，職位分類制是以事為中心的公務(wù)員分類管理制度，二者各有利弊。自19世紀(jì)中后期以來，英國、美國不斷探索、改進(jìn)、完善公務(wù)員分類管理制度。自《中華人民共和國公務(wù)員法》實(shí)施以來，中國公務(wù)員職位分類管理制度改革進(jìn)展順利，但也存在一些問題。有必要結(jié)合中國公共部門人力資源管理特點(diǎn)，學(xué)習(xí)和借鑒美英公務(wù)員分類管理制度的有益經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)中國公務(wù)員職位分類制度改革。

一、美英公務(wù)員分類管理制度的演變歷程

(一)美國:公務(wù)員職位分類制

1．萌芽時(shí)期(1838—1922年)

公務(wù)員職位分類制度始創(chuàng)于美國。1838年，美國參議院通過議案，要求以工作性質(zhì)、職責(zé)、所需資格條件對公職人員分類，據(jù)此確定薪酬。1853年，美國國會(huì)通過分級法案，將聯(lián)邦財(cái)政部、內(nèi)政部、海軍部、陸軍部、郵政部等5部的700名秘書官劃分為適用于不同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)的主任秘書官、副主任秘書官、秘書官、助理秘書官等4類職位。1883年，美國國會(huì)頒布《彭德爾頓法案》，確立了實(shí)行同工同酬的功績制原則。1886年，美國眾議院“吏治革新委員會(huì)”重申1853年分級法案，要求同工同酬。隨著倡導(dǎo)“工作分析”、“工作評價(jià)”的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，職位分類理念深入人心，并被逐漸運(yùn)用到政府部門。1896年，美國聯(lián)邦文官委員會(huì)在工作報(bào)告中呼吁實(shí)行以職務(wù)和責(zé)任為基礎(chǔ)的職位分類制度。1905年，美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福設(shè)立“部務(wù)規(guī)程委員會(huì)”，致力于研究工作評價(jià)和職位分類。1907年，西奧多·羅斯福下令設(shè)立“職級薪酬委員會(huì)”，專門處理職位分類與公務(wù)員薪酬等事宜，并于1908年向國會(huì)提交關(guān)于公務(wù)員統(tǒng)一分類與工資評估的報(bào)告。

芝加哥、費(fèi)城、奧克蘭、洛杉磯、匹茲堡、俄亥俄、克里弗蘭、紐約等地方政府的職位分類實(shí)踐推動(dòng)了聯(lián)邦政府職位分類制度的發(fā)展。早在1905年，芝加哥市政府就率先確認(rèn)公務(wù)員職位分類原則，即“基于工作分析對職位分類定級，處于同等職位的任職者獲得的薪酬一致”。芝加哥市文官委員會(huì)制定了公務(wù)員職位分類管理方案，并于1911年正式實(shí)施公務(wù)員職位分類制。1919年，美國國會(huì)成立“薪金分類調(diào)整聯(lián)合委員會(huì)”，致力于設(shè)計(jì)職位分類系統(tǒng)，并于1920年向國會(huì)提交關(guān)于地方政府職位分類實(shí)踐的調(diào)查報(bào)告。

2．發(fā)展時(shí)期(1923—1977年)

1923年，美國國會(huì)頒發(fā)《聯(lián)邦政府職位分類法》，成立“聯(lián)邦人事分類委員會(huì)”。該法按照同工同酬等原則，在職務(wù)、責(zé)任、任職資格條件基礎(chǔ)上將美國公務(wù)員職位分為5職類，共44職等。1923年的《職位分類法》歷經(jīng)1928年、1930年兩次修訂，進(jìn)一步確立分等標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大職位分類范圍。1931年，聯(lián)邦政府調(diào)整公務(wù)員職位分類結(jié)構(gòu)，分為7職類、81職等、1633職級。1932年，美國撤銷“聯(lián)邦人事分類委員會(huì)”，將其權(quán)力轉(zhuǎn)移至文官事務(wù)委員會(huì)。1940年，美國國會(huì)授權(quán)總統(tǒng)將文官委員會(huì)的分類權(quán)力擴(kuò)大至附加職位。1949年，美國國會(huì)頒布新的《職位分類法》，調(diào)整職位結(jié)構(gòu)。按照新法案，美國公務(wù)員職位歸納為兩大序列:一是一般職位序列(GS，General Schedule)，包括專門與科學(xué)職務(wù)類，次專門職務(wù)類，事務(wù)行政與財(cái)政職務(wù)類。根據(jù)工作責(zé)任大小、難易程度、任職資格條件等，可將一般職位序列分為 18職等。二是技藝、保護(hù)、保管序列(GPS，Grafts Protective Custodial Schedule)，包括技藝與保管職務(wù)類，燈塔與倉庫職務(wù)類，共10職等。本次改革細(xì)分職組與職系，劃分為27職組(Position Group)、569職系(Position Series)。1954年，技藝與保管序列職位被取消，其部分職位并入“一般職位”序列，另一部分職位經(jīng)文官委員會(huì)核準(zhǔn)后作為不適用于職位分類法的例外職位。美國文官委員會(huì)于1958年將 GS職位削減至23職組、524職系，于1965年再次削減至22職組、439職系。1967年，美國國會(huì)組織專門委員會(huì)調(diào)查職位分類制，美國國會(huì)按照報(bào)告建議成立“工作評價(jià)與報(bào)酬審核”專業(yè)小組，著手建立改進(jìn)工作評價(jià)和職位分類分級的方法。1972年，文官委員會(huì)向美國總統(tǒng)提交報(bào)告，建議采用“因素分等法”修改職位分類。

3．完善時(shí)期(1978年至今)

隨著1978年美國《文官制度改革法》的出臺，聯(lián)邦政府進(jìn)一步調(diào)整公務(wù)員職位分類制度，確立了九條功績制原則。此次職位分類制度改革的主要內(nèi)容包括:一是構(gòu)建相對獨(dú)立的“高級公務(wù)員”序列(SES，Senior Executive Service)，包括一般職務(wù)序列中的16、17、18職等，實(shí)行“級隨人走”的相對獨(dú)立的工資制度。二是改革高級公務(wù)員之外的一般職務(wù)序列的職位分類制度。簡化職位分類結(jié)構(gòu)、程序、標(biāo)準(zhǔn)，壓縮職等、職組、職系，實(shí)行浮動(dòng)工資制度，簡化職位說明書。三是在部分中高級公務(wù)員中推行“績效工資”(Merit Pay System)。對GS序列12～15職等的公務(wù)員，自1981年10月1日起，不再根據(jù)其工作年限進(jìn)行等內(nèi)加薪，而是根據(jù)其工作實(shí)績和績效考評成績進(jìn)行加薪，并酌情頒發(fā)獎(jiǎng)金。

1993年9月7日，戈?duì)柛笨偨y(tǒng)向克林頓總統(tǒng)提交題為《從紅頭文件到追求結(jié)果:產(chǎn)生一個(gè)工作更好、花錢更少的政府》的系列報(bào)告，其中包含題為《重塑人力資源管理》(Reinventing Human Resources Management)的子報(bào)告。該報(bào)告在“改革一般職務(wù)和基本薪酬制度”部分，提出五項(xiàng)改革措施。與公務(wù)員職位分類制度有關(guān)的措施包括:一是廢除15職等的分類標(biāo)準(zhǔn);二是授予聯(lián)邦政府各行政機(jī)構(gòu)職位分類決策權(quán)，免除聯(lián)邦政府人事管理總署對分類的評估和審批權(quán);三是簡化標(biāo)準(zhǔn)的分類制度。通過減少工作種類數(shù)量、分類標(biāo)準(zhǔn)、分類程序等措施，簡化職位分類制度，賦予行政機(jī)構(gòu)和一線管理者更大的職位分類自主權(quán)，保持職位分類的彈性和靈活性。

按照是否適用于功績制原則，可將美國政府雇員分為兩類:一是適用于功績制、職位分類制度的政府雇員，包括公開競爭性考試人員(常任文官);非公開競爭性考試人員(專業(yè)技術(shù)性);免試人員(勞工、機(jī)要人員、臨時(shí)工、政策制定者、非考試錄取者)。二是不適用于功績制、職位分類制度的政府雇員，包括民選官員(如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長等);特殊委員會(huì)委員;部長、副部長、次長等(需經(jīng)總統(tǒng)提名，參議院同意后任命);聘任制專家。不適用于職位分類制的人員具體涉及高級行政職位官員、外交官、郵政人員、警察、教師、保密人員、退伍軍人機(jī)關(guān)職員、情報(bào)人員等。

按照職業(yè)劃分，可將美國政府雇員的職業(yè)主要分為白領(lǐng)、藍(lán)領(lǐng)職業(yè)，適用于不同的職位分類和報(bào)酬系統(tǒng)。一是白領(lǐng)職業(yè)(White Collar Occupation)。白領(lǐng)職業(yè)按照工作內(nèi)容、難易程度、責(zé)任大小、任職資格條件等標(biāo)準(zhǔn)，可以分為專業(yè)類、行政類、技術(shù)類、文秘類和其他類(即不能劃入以上四類的混合白領(lǐng)職業(yè))。絕大部分白領(lǐng)職業(yè)職員適用于一般職務(wù)序列(GS)及其報(bào)酬系統(tǒng)。目前，美國白領(lǐng)職業(yè)職員所適用的一般職務(wù)序列(GS)中，共分為23個(gè)職組，420個(gè)職系。二是藍(lán)領(lǐng)職業(yè)(Trades and Labor Occupation)。藍(lán)領(lǐng)職業(yè)職員，由從事貿(mào)易、技藝和體力勞動(dòng)的不熟練工、半熟練工和熟練工組成。絕大部分藍(lán)領(lǐng)職業(yè)職員適用于聯(lián)邦薪酬系統(tǒng)分類及其報(bào)酬系統(tǒng)(Federal Wage System)。藍(lán)領(lǐng)職業(yè)職員所適用的聯(lián)邦薪酬系統(tǒng)職務(wù)分類序列中，包括36個(gè)工作簇(Job Families)和250種具體職業(yè)。

(二)英國:公務(wù)員品位分類制

1．萌芽時(shí)期(1805—1869年)

英國公務(wù)員分類管理屬于典型的品位分類制。英國最早劃分政務(wù)官和事務(wù)官。英國1700年《吏治澄清法》規(guī)定:“凡是接受皇家薪俸和年金的官吏，除各部大臣和國務(wù)大臣外，均不得為議會(huì)下院議員?！?805年，英國財(cái)政部設(shè)立常務(wù)次官，到1830年，政府各部門都設(shè)立常務(wù)次官。1854年《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》建議設(shè)立常任文官制度，將政府文官分為高級和低級兩類，由于受到保守勢力的反對，該報(bào)告中關(guān)于文官分類的主張并未落實(shí)。1855年，英國頒發(fā)《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》，決定成立“文官事務(wù)委員會(huì)”，審查初任的低級文官資格。1860年，斯坦利委員會(huì)(Stanley Committee)建議根據(jù)公務(wù)員學(xué)歷劃分高級事務(wù)官(受過高等教育)和低級事務(wù)官(未受過高等教育)，低級事務(wù)官永遠(yuǎn)不能晉升到高級事務(wù)官，并按工作性質(zhì)將文官分類。

2．發(fā)展時(shí)期(1870—1967年)

1870年英國樞密院頒布法令，將全部文官分為第一等級文官和第二等級文官兩等級;第一等級文官必須具備大學(xué)學(xué)歷，第二等級文官無學(xué)歷限制，但永不能升入第一等級文官序列。根據(jù)潑萊藩委員會(huì)(Ployfair Committee)的建議，英國政府于1876年頒發(fā)樞密院令，裁減第一等級人員數(shù)量;將第二等級文官分為成年級和學(xué)童級，增設(shè)抄寫級。1890年，根據(jù)理德利委員會(huì)(Ridley Committee)的建議，英國政府調(diào)整第一等級和第二等級的劃分辦法，限制第一等級人員的數(shù)量，并將第二等級人員劃分為3級別。1906年，英國財(cái)政部要求在第一等級文官和第二等級文官之間增設(shè)中間級(執(zhí)行級)。1914年，英國公務(wù)員分類管理體系初步形成。

1920年，根據(jù)麥克唐納委員會(huì)(MacDonald Committee)和格萊斯頓委員會(huì)(Gladstone Committee)的建議，英國將三級文官序列改為四級，即行政級(原第一等級)、執(zhí)行級(原中間級)、文書級、助理文書級。1931年，英國增設(shè)科學(xué)官員職類、科學(xué)助理職類。1945年，全國統(tǒng)一將文官分為一般行政人員(包括行政級、執(zhí)行級、文書級、助理文書級)和專業(yè)技術(shù)人員。

二戰(zhàn)后，英國政府調(diào)整公務(wù)員職位分類制度，增加橫向分類，增設(shè)專業(yè)技術(shù)職類。1950年起，英國公務(wù)員分為以下類別:(1)工業(yè)人員、非工業(yè)人員。其中，工業(yè)人員包括10職類，涉及在國防部所屬兵工廠和海軍碼頭工作的人員、郵政系統(tǒng)工作人員、科研單位技術(shù)人員、環(huán)保部工作人員;非工業(yè)人員包括普通行政人員、專業(yè)技術(shù)人員、外交領(lǐng)事人員。普通行政人員包括行政、經(jīng)濟(jì)、情報(bào)、統(tǒng)計(jì)等職類，其服務(wù)條件由財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定，涉及行政級、執(zhí)行級、文書級、助理文書級人員;專業(yè)技術(shù)人員分為科學(xué)(甲類)、技術(shù)(乙類)兩類，服務(wù)條件由各部規(guī)定，包含法律人員、統(tǒng)計(jì)人員、科學(xué)人員、工務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員、會(huì)計(jì)人員、郵政人員等［1］。(2)編制人員、非編制人員。編制人員享有退休金待遇。非編制人員為各部臨時(shí)聘用的人員。

3．改革、完善時(shí)期(1968年至今)

1968年以前的英國公務(wù)員分類管理屬于典型的封閉式品位分類制度，職類之間壁壘森嚴(yán)、不交叉，不能跨職類交流或晉升。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以品位分類為主、注重“通才”、封閉型公務(wù)員分類管理制度難以適應(yīng)社會(huì)分工和公共管理的要求。1968年，富爾敦委員會(huì)(Fulton Committee)發(fā)布《富爾敦報(bào)告》，尖銳地指出英國品位分類制度的缺點(diǎn)，建議改革僵化、繁瑣、封閉的品位分類等級結(jié)構(gòu)，建立公務(wù)員職位分類制度，實(shí)行基于功績制的公開結(jié)構(gòu)。按照《富爾敦報(bào)告》的建議，英國政府于1971年取消原有的等級結(jié)構(gòu)，構(gòu)建基于職位的公開結(jié)構(gòu)。本次改革將公務(wù)員職位結(jié)構(gòu)簡化為職類、職組、職等三個(gè)層次，全國公務(wù)員統(tǒng)一為10職類、19職組，每職組按照工作繁簡難易、責(zé)任大小和所需資格條件不同分為不同職等。其中，10職類為:綜合類;科學(xué)類;專業(yè)技術(shù)類;秘書類;社會(huì)保障類;培訓(xùn)類;法律類;警察類;調(diào)查研究類;資料處理類［2］。各類職位包括若干職系、職級、職等。20世紀(jì)80年代以來，英國歷屆政府對英國公務(wù)員制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，以精簡結(jié)構(gòu)，裁減冗員，促進(jìn)職位公開結(jié)構(gòu)擴(kuò)大化，推動(dòng)行政人員專業(yè)化，鼓勵(lì)公務(wù)員橫向、縱向流動(dòng)。

1982年，英國政府增設(shè)“高級執(zhí)行官—發(fā)展類”(Higher Executive Officer —Development，HEOD)。1994年，英國政府發(fā)布《英國文官制度的繼續(xù)與變革》白皮書，建議成立高級公務(wù)員管理組織。1995年，英國頒發(fā)《公務(wù)員管理法》，其中對高級公務(wù)員進(jìn)行了規(guī)定:“高級公務(wù)員包括各內(nèi)閣部與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的大多數(shù)職員。內(nèi)閣部和執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以設(shè)置高級公務(wù)員職位。而且，只要公務(wù)員的級別達(dá)到7級，就可以決定充任高級公務(wù)員職位的人選?！保?］英國高級公務(wù)員(SCS，Senior Civil Service)包括常務(wù)次官、次官、副次官、主管、助理次官等職位的公務(wù)員。

二、美英公務(wù)員分類管理制度的演變趨勢

英國、美國公務(wù)員分類管理制度各有優(yōu)缺點(diǎn)，適用于不同的行政環(huán)境和政治體制。20世紀(jì)中后期，伴隨著風(fēng)起云涌的新公共管理改革浪潮，公務(wù)員分類管理制度發(fā)生了相應(yīng)的變革?？傮w說來，公務(wù)員分類管理制度呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢:

(一)融合性:職位分類和品位分類相互交融

作為公務(wù)員分類管理的兩大類型，公務(wù)員品位分類制和職位分類制各有長短。品位分類制以“人”為中心，強(qiáng)調(diào)人在事先，因人設(shè)職;職位分類制以“事”為中心，強(qiáng)調(diào)“事在人先”，因職擇人。二者的有機(jī)整合，促進(jìn)了公務(wù)員分類管理的人、事互動(dòng)，不僅有助于構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化公共職位體系，也有助于選拔、培養(yǎng)和造就高技能專業(yè)化公共管理人才隊(duì)伍。20世紀(jì)中后期以來，公務(wù)員職位分類制、品位分類制呈現(xiàn)相互融合、互通有無、取長補(bǔ)短的趨勢。如以公務(wù)員品位分類制為主導(dǎo)的英國，自《富爾頓報(bào)告》實(shí)施以來，吸收和借鑒了美國公務(wù)員職位分類制度的特質(zhì)，引進(jìn)了以職位、職務(wù)、職級、職系、職組等為基本元素的公務(wù)員職位分類方法和技術(shù)，構(gòu)建起職位分類、品位分類相融合的公務(wù)員分類管理制度。以公務(wù)員職位分類制為主導(dǎo)的美國自1978年《文官制度改革法》頒發(fā)以來，借鑒英國品位分類制的經(jīng)驗(yàn)，基于“功績制”原則設(shè)立“高級行政職位”，實(shí)行“級隨人走”的品位分類方法。

(二)由繁至簡:公務(wù)員分類管理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、等級日益簡化

綜觀美國、英國的公務(wù)員分類管理制度的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員分類管理的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、等級等日益簡化。如美國政府自1923年實(shí)施統(tǒng)一的公務(wù)員職位分類管理以來，不斷歸并公務(wù)員的職類，削減職組、職系，壓縮職等、職級，簡化分類規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，公務(wù)員職位分類制度日益明晰、簡潔、規(guī)范。美國政府于1980年啟動(dòng)公共職位分類制度簡化實(shí)驗(yàn)，“實(shí)驗(yàn)的目的在于簡化分類結(jié)構(gòu)”［4］，將18職等簡化為5職等，職系、職級、錄用程序、工資體系等也進(jìn)行了簡化。“重塑政府”改革期間，在國家績效評估委員會(huì)的指導(dǎo)下，美國聯(lián)邦人事管理署廢除了將近10 000頁復(fù)雜、繁瑣的聯(lián)邦人事手冊，以及無所不包、令人厭煩的聯(lián)邦政府人事履歷表等繁文縟節(jié)。英國在新公共管理運(yùn)動(dòng)過程中，隨著雷納評審、伊布斯評審、公民憲章運(yùn)動(dòng)、以競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)等改革的推進(jìn)，以及部長規(guī)章信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理信息方案的實(shí)施，3E原則(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)在公務(wù)員分類管理中體現(xiàn)得淋漓盡致，大量設(shè)置“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，部分繁瑣復(fù)雜的人事管理規(guī)章制度被廢除，公務(wù)員分類管理規(guī)則、程序、標(biāo)準(zhǔn)日益簡化。

(三)分權(quán)化:下放分類管理權(quán)力，增加彈性空間

集權(quán)還是分權(quán)，這是公務(wù)員分類管理面臨的一大難題?？傮w說來，自19世紀(jì)中后期以來，英國、美國公務(wù)員分類管理權(quán)力配置基本上走過了“分權(quán)—集權(quán)—分權(quán)”的歷程。公務(wù)員分類管理權(quán)力配置與調(diào)整，與各國的政治制度、行政制度以及公務(wù)員管理體制息息相關(guān)。如實(shí)施部外制公務(wù)員管理體制的美國，在19世紀(jì)末20世紀(jì)初期，因公務(wù)員職位分類管理處于探索階段，致使分類管理權(quán)力分散，地方政府、各部門自主設(shè)置職位;隨著1923年《聯(lián)邦政府職位分類法》的實(shí)施，美國政府逐步構(gòu)建了統(tǒng)一、完備的公務(wù)員職位分類管理體系，公務(wù)員職位分類管理權(quán)限逐步集中在中央公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦文官委員會(huì)”;20世紀(jì)30—40年代，美國公務(wù)員職位分類權(quán)力逐漸分散，富蘭克林·羅斯福、杜魯門總統(tǒng)先后發(fā)布行政命令，要求分散聯(lián)邦政府的職位分類、晉升等方面的人事管理權(quán)力［5］;1949年新《職位分類法》實(shí)施后，公務(wù)員職位分類管理分權(quán)力度加大，聯(lián)邦政府將1～15職等中下級行政人員管理權(quán)限授予各部門;1978年《文官制度改革法》實(shí)施后，美國聯(lián)邦人事管理署進(jìn)一步將一般公務(wù)員職位(GS序列)分類管理權(quán)力下放到政府部門及其行政主管，并鼓勵(lì)和支持地方政府、行政機(jī)構(gòu)開展公務(wù)員分類管理試點(diǎn)。1989年，美國全國公職委員會(huì)建議聯(lián)邦人事管理署應(yīng)該向聯(lián)邦政府所屬的機(jī)構(gòu)和部門分權(quán)，“靈活性和適應(yīng)性的要求同持續(xù)的集權(quán)是嚴(yán)重對立的……OPM應(yīng)當(dāng)考慮允許將職位分類權(quán)力下放到機(jī)構(gòu)意味著什么”［6］?！爸厮苷边\(yùn)動(dòng)過程中，美國聯(lián)邦人事管理署將大量人事管理權(quán)力(包含分類管理權(quán))分散至政府機(jī)構(gòu)。

英國政府自《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》公布以后，通過持續(xù)的公務(wù)員分類管理改革探索，頒發(fā)了一系列樞密院令，于20世紀(jì)初構(gòu)建了集中、統(tǒng)一的分類管理制度;自《富爾頓報(bào)告》實(shí)施以來，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的推行，英國公務(wù)員分類管理權(quán)力也逐漸下放;1996年以來，英國中央政府的公務(wù)員管理體制改革，大部分一般公務(wù)員管理權(quán)限下放至政府各部門和地方政府，中央政府不再進(jìn)行統(tǒng)一管理。

總體說來，美國、英國政府通過“放松管制，建立彈性化的管理制度”［7］，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員分類管理權(quán)力分散化，在一定程度上增加了地方政府、各部門及其行政首長在職位設(shè)置、公務(wù)員招募、職務(wù)任免與升降、交流等方面的人事管理權(quán)限，有助于優(yōu)化公共部門人力資源配置，提高人事管理效率。此外，在新公共管理浪潮中，美國、英國等西方國家通過引進(jìn)“市場模式”和“寬帶模式”等企業(yè)職位分類管理做法［8］，并結(jié)合公共部門的實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新了公務(wù)員分類管理方法和技術(shù)。

(四)兩官分立:政務(wù)官、事務(wù)官分類管理

美國、英國等西方國家實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立的政治體制，政務(wù)官、事務(wù)官“兩官分立”。政務(wù)官是西方國家政黨政治的產(chǎn)物，經(jīng)由政治選舉或政治任命而產(chǎn)生，對選民、議會(huì)、政黨和政治領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，與政黨和內(nèi)閣共進(jìn)退。事務(wù)官保持政治中立，長期任職，不與政黨和內(nèi)閣共進(jìn)退。兩官分立在一定程度上有助于增強(qiáng)西方國家公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性、持續(xù)性、廉潔性，并有利于提升公共管理效能、效率。

(五)讓管理者管理:設(shè)置高級行政職位，實(shí)行績效管理

20世紀(jì)中后期，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的推行，美國、英國等西方國家紛紛設(shè)立高級行政職位。奉行“管理主義”的新公共管理運(yùn)動(dòng)基于公共選擇理論、委托代理理論、交易成本理論，“讓管理者管理”［9］成為新公共管理的重要特質(zhì)，高級行政官擁有充分、積極、顯著的自由裁量權(quán)。高級行政官與政府部長簽訂績效合同，對部長負(fù)責(zé)，基于功績制原則獲取績效薪酬，實(shí)施績效管理。隨著1978年《文官制度改革法》實(shí)施，美國“擯棄將政治從行政中分離出去的傳統(tǒng)主張，強(qiáng)調(diào)行政不回避政治”［10］，在政務(wù)官之下、普通文官之上設(shè)置高級行政職位(SES，Senior Executive service)。按照任職方式，美國高級行政職位可以分為職業(yè)任命(Career Appointments)、非職業(yè)任命(Noncareer Appointments)、限期任命(Limited Term Appointments)、限期緊急任命(Limited E-mergency Appointments)等四種職位。英國于1982年設(shè)“高級行政官—發(fā)展類”(Higher Executive Officer—Development，HEOD)。隨著1988年《改進(jìn)政府管理:下一步行動(dòng)方案》實(shí)施，英國政府開展大刀闊斧的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”改革，政府各部通過績效合同強(qiáng)化對高級行政官的績效管理。上級主管部門基于“政策與資源框架文件”對高級行政官適度控制，高級行政官享有充分自主管理權(quán)。

(六)開放性:公務(wù)員職位結(jié)構(gòu)由封閉至開放

長期以來，層級節(jié)制的傳統(tǒng)官僚制組織的不同部門、職位之間壁壘森嚴(yán)，每一職位都有明確的職責(zé)、任務(wù)、任職資格條件。公務(wù)員的職務(wù)、級別晉升機(jī)會(huì)渺茫，跨職類、跨部門、跨地區(qū)公務(wù)員流動(dòng)機(jī)制不暢，公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展通道狹窄，尤其是專業(yè)技術(shù)人員的發(fā)展受到抑制。以品位制為主導(dǎo)的英國公共職位結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了“由封閉型逐步轉(zhuǎn)為開放型”［11］的發(fā)展歷程，公共職位的開放性不斷增強(qiáng)。如按照1870年英國樞密院令，第二等級文官永不能升入第一等級文官序列;1890年，根據(jù)理德利委員會(huì)(Ridley Committee)的建議，符合條件的第二等級公務(wù)員8年后可以晉升到第一等級;1968年《富爾敦報(bào)告》主張構(gòu)建公共職位公開結(jié)構(gòu)，所有職位面向所有具備任職資格條件者開放;布萊爾政府在《公務(wù)員制度改革:服務(wù)提供與價(jià)值》中，倡導(dǎo)公務(wù)員各層次對外開放。目前英國所有非工業(yè)類公務(wù)員職位實(shí)行公開結(jié)構(gòu)。以職位分類制度為主導(dǎo)的美國政府雖然早在20世紀(jì)初構(gòu)建了嚴(yán)密、規(guī)范的公務(wù)員職位分類體系，但公共職位的開放度有限;隨著1978年美國《文官制度改革法》實(shí)施以及高級行政職位的設(shè)置，美國公共職位的開放性大大增強(qiáng)?？傮w說來，美國、英國公共職位的開放性日漸增強(qiáng)，公務(wù)員的任職資格條件日益寬松，同一職類、職組、職系的公務(wù)員晉升、交流渠道日益暢通，也為不同職類、職組、職系的公務(wù)員拓寬了交流渠道。

三、美英公務(wù)員分類管理制度對中國的啟示

(一)完善職務(wù)與級別相結(jié)合的分類管理制度

按照《中華人民共和國公務(wù)員法》，“國家對公務(wù)員實(shí)行分類管理，提高管理效能和科學(xué)化水平”。與美國、英國等西方國家相比，中國公務(wù)員分類管理制度發(fā)展歷程相對短暫，分類管理形式單一，職務(wù)與級別序列有待規(guī)范。因此，有必要結(jié)合中國公共部門人力資源特點(diǎn)，構(gòu)建符合中國國情的以職位分類為主、品位分類為輔的公務(wù)員分類管理體系。中國實(shí)行公務(wù)員職位分類制度，應(yīng)將公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列，公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在實(shí)施《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》的同時(shí)，探索行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位分類制度，構(gòu)建適應(yīng)不同公務(wù)員類別、職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員分類管理制度。

(二)簡化公務(wù)員分類管理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序，規(guī)范職位說明書

“精簡、統(tǒng)一、效能”是中國行政體制改革的基本原則，也是中國公務(wù)員分類管理的基本要求。與美國、英國等西方國家相比，中國公務(wù)員職位分類法制化建設(shè)相對滯后，分類管理的方法、規(guī)則、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序有待改進(jìn)，職組、職系、職等、職級有待規(guī)范，公務(wù)員職位說明書有待健全。當(dāng)前，中國有必要基于《中華人民共和國公務(wù)員法》、《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》，根據(jù)中國公務(wù)員的結(jié)構(gòu)和職位類別，結(jié)合綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位特點(diǎn)和工作性質(zhì)，科學(xué)、合理地設(shè)置不同職類公務(wù)員的職位、職組、職系、職等、職級。有必要整合相關(guān)職位分類管理法規(guī)、政策，構(gòu)建規(guī)范、統(tǒng)一的《中華人民共和國公務(wù)員職位分類法》。隨著干部人事制度改革的推進(jìn)，中國可適度簡化公務(wù)員職位分類的結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)和程序。按照《中華人民共和國公務(wù)員法》的要求，適時(shí)修訂《國家公務(wù)員職位分類工作實(shí)施辦法》，明確、規(guī)范公務(wù)員職位名稱、職位代碼、工作項(xiàng)目、工作概述、所需知識能力、轉(zhuǎn)任和升遷的方向、工作標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)內(nèi)容。

(三)適度下放公務(wù)員分類管理權(quán)限，增加分類管理的靈活性

改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和干部人事制度、政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，中國原有的高度集中統(tǒng)一的公務(wù)員管理權(quán)限逐漸分散，公務(wù)員職位分類管理權(quán)限也適度下放。中國公務(wù)員職位分類管理權(quán)限分散化體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是中央綜合性公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)向中央各部委、地方政府授予公務(wù)員職位分類管理權(quán)力;二是地方各級綜合性公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)向本級政府部門授予公務(wù)員職位分類管理權(quán)力;三是各級政府部門向直屬的下一級機(jī)關(guān)授予公務(wù)員職位分類權(quán)力?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》實(shí)施前后，中國在一些地方政府、工作部門試點(diǎn)公務(wù)員職位分類制度改革，以積累經(jīng)驗(yàn)，完善公務(wù)員職位分類制度。如自2008年起，深圳開展公務(wù)員職位分類改革試點(diǎn)，將全市公務(wù)員職位歸入綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。2010年5月17日，福建省交通運(yùn)輸廳廳務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于職位分類管理規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的工作方案》，該單位的公務(wù)員職位分類管理改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前，有必要在中央綜合性公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控、指導(dǎo)、監(jiān)督下，允許和鼓勵(lì)各部委、地方政府及其工作部門根據(jù)部門和地方特點(diǎn)、工作性質(zhì)、行政職能、服務(wù)對象等因素開展公務(wù)員職位分類改革。

(四)堅(jiān)持黨管干部、德才兼?zhèn)?、任人唯賢原則，不搞政治中立

按照《中華人民共和國公務(wù)員法》，中國公務(wù)員制度堅(jiān)持黨管干部原則;公務(wù)員的任用堅(jiān)持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實(shí)績。中國是人民民主專政、議行合一的社會(huì)主義國家，實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國公務(wù)員管理遵循“黨管干部”原則。具有中國特色的社會(huì)主義政治制度、政黨制度決定了中國當(dāng)前不能照搬西方國家所實(shí)施的政務(wù)官與事務(wù)官“兩官分立”做法，公務(wù)員不能“政治中立”。當(dāng)前，有必要按照《中華人民共和國公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》等法規(guī)、政策，堅(jiān)持黨管干部、德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt原則，推進(jìn)中國干部人事制度改革。在完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、考核、紀(jì)律、監(jiān)督、交流與回避、辭職等制度的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)中國公務(wù)員職位分類、考試錄用、職務(wù)任免與升降、獎(jiǎng)懲、工資保險(xiǎn)福利、交流與回避等制度改革。

(五)探索政府雇員制，加大聘任制公務(wù)員改革的力度

美英等西方國家高級行政職位設(shè)置對中國政府雇員制改革和發(fā)展具有一定的借鑒意義。目前，中國尚無統(tǒng)一、規(guī)范的政府雇員管理辦法、條例。近年來，吉林、揚(yáng)州、深圳、長沙等地相繼試點(diǎn)政府雇員制，探索具有中國特色的“高級行政官”。如2002年6月出臺的《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》指出:“政府雇員是省政府根據(jù)全局性工作的特殊需要，從社會(huì)上雇傭的為政府工作的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的專門人才?！苯Y(jié)合中國公共部門人力資源現(xiàn)狀，可適時(shí)歸納、總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，由國家公務(wù)員局制定和實(shí)施政府雇員管理辦法、指導(dǎo)方針，重點(diǎn)規(guī)范政府雇員的任職范圍、資格條件、職位、職類、職等、職級、績效管理、薪酬保險(xiǎn)福利待遇、勞動(dòng)爭議仲裁、辭職辭退、獎(jiǎng)懲等相關(guān)內(nèi)容。

(六)完善公務(wù)員職務(wù)任免與升降、交流等制度，提升公共職位開放性

美國、英國等西方國家致力于構(gòu)建公共職位的公開結(jié)構(gòu)，促使公務(wù)員有序流動(dòng)。按照《中華人民共和國公務(wù)員法》，公務(wù)員的管理，堅(jiān)持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。近年來，隨著中國公務(wù)員職位分類制度的發(fā)展，中國公共職位結(jié)構(gòu)的開放性不斷增強(qiáng)，公務(wù)員的職務(wù)晉升渠道日益多元化，公務(wù)員在不同地區(qū)、部門、職位之間的流動(dòng)日益頻繁。當(dāng)前，有必要進(jìn)一步完善公務(wù)員職務(wù)任免與升降、交流、辭職與辭退等制度改革，推動(dòng)公共管理工作豐富化、擴(kuò)大化，拓寬公共職位交流空間。同時(shí)，在深化綜合管理類、行政執(zhí)法類公務(wù)員職位分類制度改革的同時(shí)，有必要加大專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位分類制度改革，鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員合理、有序流動(dòng)。

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