城鎮(zhèn)化不是經(jīng)濟政策

文│許小年 中歐國際工商學(xué)院經(jīng)濟學(xué)與金融學(xué)教授

資源與要素自由流動

改革開放初期，我們的城鎮(zhèn)化率不到20%，去年官方數(shù)字城鎮(zhèn)化已經(jīng)突破50%，即使扣除進城不落戶的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了35%左右。政府并沒有為增加這城鎮(zhèn)化率出臺相對應(yīng)的規(guī)劃和配套政策。城鎮(zhèn)化率突破50%的過程可以說是無心插柳柳成蔭，更多的是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，而不是原因。

對于中國城鎮(zhèn)化的提高，有兩件事是至關(guān)重要的：農(nóng)村改革和民營經(jīng)濟的發(fā)展。

農(nóng)村改革的意義不僅在于為城鎮(zhèn)經(jīng)濟提供低成本的勞動力，而且還在于農(nóng)業(yè)剩余的大幅度增加。古往今來，世界上城市擴張的制約因素都是農(nóng)業(yè)剩余，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減去維持農(nóng)村人口自身所需后的剩余。我國明、清時期的城市規(guī)模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本不變的情況下，可供城市人口消費的糧食減少，導(dǎo)致城市規(guī)模的萎縮。建國后實行至今的戶籍制度，其初衷和在相當(dāng)長的時間內(nèi)也是限制城鎮(zhèn)人口的增長，緩解糧食供應(yīng)的壓力。

回顧過去的歷史，對我國城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)最大的，當(dāng)屬農(nóng)業(yè)改革和民營經(jīng)濟的發(fā)展壯大。我們剛開始改革開放，打破了僵硬的計劃體制，長期束縛在故鄉(xiāng)和故土上的寶貴生產(chǎn)要素勞動力得以釋放且開始自由流動，帶來令人震驚的經(jīng)濟增長。

改革開放以來，經(jīng)濟高速增長的根本原因就在于以市場為基礎(chǔ)的資源重新配置。在整個資源從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從國有到民營的重新配置過程中，既沒有政府規(guī)劃，也沒有政策扶持和指導(dǎo)。政府做的只是打破計劃體制，一只“看不見的手”市場無聲無息而又有效地組織和協(xié)調(diào)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟活動，價格信號指導(dǎo)了城鄉(xiāng)資源的流動與組合。在價格信號的指導(dǎo)下，資源必然流向更有效的地方。企業(yè)追求資本回報最大化，力圖實現(xiàn)成本最小的投入品組合。這導(dǎo)致投入品的有效利用：追求收入最大化。農(nóng)民一定會尋找最適合自己的工作，這意味著勞動力的有效使用。

自利的企業(yè)和個人無意中提高了社會資源配置的效率，也在無意中提高了城鎮(zhèn)化的程度。“無心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮(zhèn)化是誰也沒有、也不可能預(yù)料到的一個結(jié)果。政府過去做的和今后應(yīng)該做的是促進資源的自由流動，至少不要為資源的市場化配置制造障礙。

改革解放了資源和生產(chǎn)要素，資源與要素的自由流動導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平的提高。隨著企業(yè)與人口集中到城鎮(zhèn)地區(qū)，聚集效應(yīng)越來越顯著，城鎮(zhèn)經(jīng)濟的效率進一步提高，而產(chǎn)生聚集效應(yīng)的，依然是那只看不見的手。

聚集效應(yīng)下的政府職能

當(dāng)前的“城鎮(zhèn)化熱”只關(guān)注房地產(chǎn)和需求，很少有人談實際的經(jīng)濟效應(yīng)和實現(xiàn)的前提。

城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別在于聚集程度，人口的聚集首先會帶來亞當(dāng)·斯密揭示的社會分工與協(xié)作效應(yīng)。企業(yè)的總成本中有一部分是固定不變的，例如廠房、設(shè)備、辦公樓等。企業(yè)的產(chǎn)量越大，分?jǐn)偟絾挝划a(chǎn)出上的固定成本就越低，產(chǎn)品的平均成本也就越低。鋼鐵、汽車等資本密集型行業(yè)都有很強的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。由于需要眾多的員工，大型企業(yè)不可能建在農(nóng)村，只能設(shè)在人口稠密的城鎮(zhèn)地區(qū)。城鎮(zhèn)因此具有規(guī)模經(jīng)濟效益。

早在200多年前，亞當(dāng)·斯密就以現(xiàn)實中的縫針生產(chǎn)為例，說明專業(yè)化分工可以大幅度提高生產(chǎn)效率。如果將縫針的生產(chǎn)過程分解為下料、成型、磨尖、鉆孔、拋光等幾道工序，和一個工人從事所有的加工相比，每人只負(fù)責(zé)一道工序，可增加產(chǎn)量數(shù)十倍。在長期的專業(yè)化工作中，技工積累了知識，不斷改進操作技巧，其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過樣樣都干而無一精通的多面手。不僅如此，將復(fù)雜的生產(chǎn)過程分解為簡單的工序有利于機器的應(yīng)用。制造能夠完成所有工序的機器，不僅設(shè)計難度大，而且成本也會很高，在單個操作工序上實現(xiàn)機械化就容易得多。如同企業(yè)內(nèi)部的分工，社會上企業(yè)之間的分工也可帶來效率的提高。

不言而喻，企業(yè)內(nèi)部分工以工人聚集在工廠為前提，而社會上的專業(yè)化分工則需要工廠在某一地區(qū)內(nèi)的聚集。人口的聚集還會帶來交易成本降低。人口和企業(yè)的聚集縮短了企業(yè)和消費者之間、企業(yè)和企業(yè)之間的距離，降低了交通運輸成本。人多了聚在一起，為思想的碰撞創(chuàng)造了機會，在相互啟發(fā)和激發(fā)中產(chǎn)生新想法、新主意，產(chǎn)生創(chuàng)新的最初火花。創(chuàng)新的三要素為思想、研發(fā)和融資，分別對應(yīng)高校、企業(yè)和投資基金。這三個創(chuàng)新的主體也聚集在城市。三者之間的密切交流與頻繁互動是創(chuàng)新成功的必要條件，城市因此成為了創(chuàng)新的基地和創(chuàng)新企業(yè)的搖籃。

我們再次強調(diào)，實現(xiàn)聚集效應(yīng)的主體是企業(yè)和城鄉(xiāng)居民，而不是政府官員，因為官員沒有積極性也不可能掌握這么詳盡的信息，他們不知道哪些企業(yè)具有規(guī)模效益，不知道企業(yè)之間應(yīng)該怎樣分工和協(xié)作，不知道哪些企業(yè)需要什么資源才能創(chuàng)新成功；他們也不知道農(nóng)民進城后到哪里工作才能安居樂業(yè)。

需要指出的是，由于需求和技術(shù)的不斷變動，今天的資源最優(yōu)組合和最佳聚集效應(yīng)到明天就可能是低效甚至無效的了。硬要規(guī)劃不可預(yù)見的未來，結(jié)果只能是空話和廢話。

政府的職責(zé)是：放松管制，減少干預(yù)，促進資源的自由流動；公正執(zhí)法，保障市場自愿交易的順利進行；提供市場供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。圍繞這三項職能，我們簡要討論幾個和城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革問題。

若干改革要點

如前所述，人口的聚集會產(chǎn)生諸多無形的效應(yīng)，但這還需要通過市場和資源的自由流動來實現(xiàn)，于是取消戶籍制度和改革土地制度最為緊迫。讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和社會服務(wù)。由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。

在推進土地制度改革方面，從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。這項改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房價，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房，進入并且真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟與社會。

還需做到平衡各級政府的財政預(yù)算。財政改革的重點不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。90年代中期實行分稅制后，地方政府作為一個整體，收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強化對開支的監(jiān)督和制衡，再開發(fā)多少財源也不夠用，況且開源勢必增加企業(yè)和民眾負(fù)擔(dān)。

在二次分配上，政府要有實質(zhì)性的減稅，提高居民收入在國民收入中的比重，降低政府收入的比重。要弱化政府的經(jīng)濟職能，強化政府的社會服務(wù)和社會保障功能。取消對資源自由流動的行政性限制。一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開放服務(wù)業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流入。

弱化經(jīng)濟功能，就是要政府放棄它所控制的資源和市場以及因為控制帶來的尋租機會，讓民間資金平等和自由地進入。通過廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設(shè)公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，例如，低成本醫(yī)院、中小學(xué)校、城市街道和公交以及少量的廉租房。未來城鎮(zhèn)民眾的居住主要靠市場解決，而無法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無足夠的資金和管理能力，也不可能預(yù)見人口流動的方向和聚集地點。

建議取消城市的行政級別，停止按行政級別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)超大城市。同時探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極的參與以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會公害就是不治之癥。在新型的城市治理機制下，政府的職能不再是經(jīng)濟建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會服務(wù)為主。

資源在市場上的自由流動形成城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)在市場上得到實現(xiàn)，或許用“城市化”這個詞能夠比“城鎮(zhèn)化”更好地表達(dá)筆者想要傳遞的信息。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長的動力，“城”是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果?！笆小钡闹鹘鞘瞧髽I(yè)和個人，政府僅僅是“城”的守夜人。只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。依靠沒有“市”的“城”維持經(jīng)濟增長，那只是一個美好卻無法實現(xiàn)的神話。