異地掛牌類(lèi)瀆職案件的認(rèn)定和思考

文◎張欽利 李洪坤

本文案例啟示：由于異地掛牌會(huì)影響車(chē)輛所有人所在地政府對(duì)車(chē)輛的正常管理，妨害監(jiān)督，留下公共交通安全隱患，擾亂國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)，因此此類(lèi)案件中宜以濫用職權(quán)罪追究辦理異地掛牌手續(xù)相關(guān)人員的刑事責(zé)任。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辦理異地掛牌并收受賄賂，同時(shí)構(gòu)成受賄罪的，除刑法另有規(guī)定外，應(yīng)以瀆職犯罪和受賄罪實(shí)行數(shù)罪并罰。

［基本案情］ 2010年6月至2011年3月期間，為上海某汽車(chē)4S店代理掛牌業(yè)務(wù)的高某與在山東平度代理機(jī)動(dòng)車(chē)掛牌業(yè)務(wù)的丁某、趙某，合謀在平度為上海車(chē)主代辦車(chē)輛掛牌業(yè)務(wù)。三人先對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了仔細(xì)“研究”，然后通過(guò)賄賂等不正當(dāng)手段連續(xù)“打通”車(chē)輛異地掛牌所需要的“暫住證辦理”、“車(chē)輛檢驗(yàn)”等數(shù)道關(guān)口，最終為462輛上海籍汽車(chē)在平度辦理了車(chē)輛掛牌。案發(fā)后查明，平度市公安局某派出所負(fù)責(zé)暫住證管理工作的韓某、徐某在收受賄賂后，為近500名身在上海、從未到過(guò)平度的車(chē)主辦理了平度市暫住證；平度市公安局交警大隊(duì)車(chē)輛檢測(cè)站原站長(zhǎng)何某、檢測(cè)員劉某、王某則在分別收受了2萬(wàn)至8萬(wàn)元不等賄賂后，在車(chē)輛未到現(xiàn)場(chǎng)且缺乏相關(guān)證件的情況下違法出具了車(chē)輛查驗(yàn)合格記錄并辦理了掛牌。

一、異地掛牌類(lèi)案件的瀆職罪名、罪數(shù)認(rèn)定爭(zhēng)議

異地掛牌類(lèi)案件往往伴隨著行賄、受賄以及由此引發(fā)的瀆職行為，比如本案當(dāng)中，正是居間中介的高某、丁某、趙某的行賄以及派出所工作人員韓某、徐某和車(chē)輛檢測(cè)站工作人員何某、劉某、王某因受賄濫用職權(quán)才使得異地掛牌行為得逞。

在具體罪名的認(rèn)定上，關(guān)于行賄、受賄罪的罪名認(rèn)定是沒(méi)有爭(zhēng)議的。居間中介的高某、丁某、趙某為謀取異地掛牌的不正當(dāng)利益，給派出所和車(chē)輛檢測(cè)站的國(guó)家工作人員以財(cái)物，當(dāng)然構(gòu)成行賄罪；何某、劉某、王某身為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，在機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)過(guò)程中，利用職務(wù)便利違法為未到現(xiàn)場(chǎng)且缺乏相關(guān)證件的上海車(chē)輛出具了車(chē)輛查驗(yàn)合格記錄并在平度辦理掛牌手續(xù)，為中介人員謀取經(jīng)濟(jì)利益，并非法收受中介人員財(cái)物歸個(gè)人所有，其行為構(gòu)成受賄罪；韓某、徐某用職務(wù)之便，在上海車(chē)主未到平度暫住的情況下，違法辦理暫住證，并多次收受賄賂，當(dāng)然亦構(gòu)成受賄罪。

但是，在關(guān)于派出所和車(chē)輛檢測(cè)站人員具體應(yīng)當(dāng)定性為何種瀆職罪上有不同的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)定性為濫用職權(quán)，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)定性為玩忽職守，這主要是因?yàn)閷?duì)濫用職權(quán)和玩忽職守兩種罪名的區(qū)分不清。如有人認(rèn)為兩種罪名的主觀形態(tài)不同，濫用職權(quán)是故意，玩忽職守是過(guò)失；還有人認(rèn)為兩種罪名的主觀形態(tài)既可以是故意，也可以是過(guò)失，二者的唯一區(qū)別是前者是作為形式，后者是不作為形式。［1］本案公訴機(jī)關(guān)起訴采用了前一種觀點(diǎn)，認(rèn)為派出所工作人員韓某、徐某和車(chē)輛檢測(cè)站工作人員何某、劉某、王某收受了賄賂，無(wú)論其是采用作為還是不作為，主觀上都是故意為之。2012年5月，平度市人民檢察院以涉嫌濫用職權(quán)罪、受賄罪對(duì)車(chē)輛檢測(cè)站工作人員何某、劉某、王某，派出所工作人員韓某、徐某提起公訴；以涉嫌行賄罪起訴中介人員高某、丁某、趙某。

在罪數(shù)形態(tài)上，本案到底屬于牽連犯還是想象競(jìng)合犯也有不同觀點(diǎn)，所謂牽連犯是指以實(shí)施某一犯罪為目的，而其犯罪的方法行為或者結(jié)果行為又觸犯了其他罪名的情形。所謂想象競(jìng)合犯，是由兩個(gè)以上具體罪名的犯罪構(gòu)成要件同時(shí)適用于同一具體的犯罪事實(shí)，發(fā)生評(píng)價(jià)范圍上的交叉、重合或者包容而形成的一種復(fù)雜犯罪形態(tài)。［2］本案中身為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的何某、劉某等人在收受他人賄賂后，濫用職權(quán)違法辦理車(chē)輛檢驗(yàn)合格手續(xù)和暫住證，造成上海財(cái)政本應(yīng)通過(guò)拍賣(mài)額度取得的財(cái)政收入流失，使國(guó)家利益遭受重大損失，究其實(shí)質(zhì)受賄是其犯罪目的，濫用職權(quán)是其結(jié)果行為，屬牽連犯，應(yīng)依照處罰較重的受賄罪定罪處罰。最終，車(chē)輛檢測(cè)站工作人員何某、劉某、王某分別被以受賄罪判處有期徒刑五年、一年六個(gè)月和三年；派出所工作人員韓某、徐某分別被以受賄罪判處有期徒刑八個(gè)月、六個(gè)月，并緩期執(zhí)行。

需要指出的是，本案發(fā)生在2011年3月以前，所以牽連犯依然依據(jù)的是 “從一重罪”的原則來(lái)處罰。2012年12月，兩高頒布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬?，其中第三條明確規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施瀆職犯罪并收受賄賂，同時(shí)構(gòu)成受賄罪的，除刑法另有規(guī)定外，以瀆職犯罪和受賄罪數(shù)罪并罰”，因此以后類(lèi)似的牽連犯案件應(yīng)當(dāng)采用數(shù)罪并罰原則來(lái)處理。

二、異地掛牌類(lèi)案件的濫用職權(quán)結(jié)果要件爭(zhēng)議

在異地掛牌類(lèi)案件的辦理中，關(guān)于濫用職權(quán)罪的結(jié)果要件也存在爭(zhēng)議。絕大多數(shù)瀆職犯罪的成立,都要求有特定的危害結(jié)果發(fā)生,濫用職權(quán)罪就屬于典型的結(jié)果犯,刑法規(guī)定濫用職權(quán)行為致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的,才構(gòu)成犯罪。［3］那么，異地掛牌類(lèi)案件中濫用職權(quán)又構(gòu)成了何種特定的危害結(jié)果呢？異地掛牌行為源于上海市政府為緩解交通壓力，控制車(chē)輛數(shù)量而實(shí)行的對(duì)私車(chē)牌照實(shí)行有底價(jià)、公開(kāi)拍賣(mài)的政策，購(gòu)車(chē)者憑著拍賣(mài)中標(biāo)后獲得的額度，才可以去車(chē)管所為自己購(gòu)買(mǎi)的車(chē)輛上牌，這種制度導(dǎo)致上海車(chē)牌的價(jià)格一路飆升,異地掛牌現(xiàn)象由此產(chǎn)生。但是這能否說(shuō)異地掛牌使得上海財(cái)政即 “本應(yīng)通過(guò)拍賣(mài)額度取得的財(cái)政收入”流失、受損呢？根據(jù)對(duì)一些異地掛牌者的調(diào)查，他們聲稱(chēng)即使是不采用異地掛牌，也不會(huì)去參加拍賣(mài)，因?yàn)橄Ｍ?，?jīng)濟(jì)實(shí)力不夠等等原因。況且，車(chē)牌拍賣(mài)數(shù)額不變，并非因部分人不參與競(jìng)拍而使財(cái)政收入流失、受損。車(chē)牌拍價(jià)飆升，也非上海市政府本愿，實(shí)際上政府已采取了多種限制高價(jià)車(chē)牌的措施，如出價(jià)提醒，限制二手車(chē)牌等。既然財(cái)產(chǎn)說(shuō)解釋不通，能否依據(jù)利益說(shuō)即能否將擾亂車(chē)輛管理秩序、危害公共利益作為危害結(jié)果呢？異地掛牌確實(shí)會(huì)對(duì)各地車(chē)輛管理造成威脅，比如本地交通管理部門(mén)對(duì)異地車(chē)輛在本地的交通違章罰款等很難監(jiān)督和懲罰，而異地掛牌車(chē)輛因?yàn)楹苌僭诋惖匦旭偅埠茈y對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。特別是異地掛牌使上海市政府“緩解交通壓力，控制車(chē)輛數(shù)量”的目的難以實(shí)現(xiàn)。濫用職權(quán)的結(jié)果說(shuō)是濫用職權(quán)的成立要件，但是一般這里采用從寬解釋?zhuān)缭凇柏?cái)產(chǎn)結(jié)果認(rèn)定”上，一般認(rèn)為“這里的重大損失,包括財(cái)產(chǎn)損失和其他利益損失,即因?yàn)闉E用職權(quán)而使相對(duì)人的基本人權(quán)受到威脅的也應(yīng)視為是濫用職權(quán)罪的結(jié)果”，因此，利益也應(yīng)當(dāng)采用相似標(biāo)準(zhǔn)為好。本案判決采用的是綜合標(biāo)準(zhǔn)，即車(chē)輛檢測(cè)站工作人員何某、劉某、王某濫用職權(quán)，對(duì)上海機(jī)動(dòng)車(chē)輛不進(jìn)行實(shí)車(chē)檢測(cè)就辦理車(chē)輛檢測(cè)合格手續(xù)，給公共交通留下了安全隱患，擾亂了國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)，其行為均構(gòu)成濫用職權(quán)罪。派出所工作人員韓某、徐某不能正確履行職責(zé)，違法為未在本地居住的外地人辦理暫住證，擾亂了戶(hù)籍管理秩序，與本案的后果具有因果關(guān)系，亦符合濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

三、異地掛牌類(lèi)案件的制度根源及應(yīng)對(duì)建議

異地掛牌類(lèi)案件的出現(xiàn)有著深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)根源。近年來(lái)，為解決上海交通擁堵的狀況，上海市政府開(kāi)始對(duì)私車(chē)牌照實(shí)行有底價(jià)、公開(kāi)拍賣(mài)的政策，購(gòu)車(chē)者憑著拍賣(mài)中標(biāo)后獲得的額度，可以去車(chē)管所為自己購(gòu)買(mǎi)的車(chē)輛上牌，并擁有在上海中心城區(qū)（外環(huán)線(xiàn)以?xún)?nèi)區(qū)域）使用機(jī)動(dòng)車(chē)輛的權(quán)利。自此以后，上海車(chē)牌的價(jià)格就一路飆升,迫使不少滬籍車(chē)輛消費(fèi)者選擇上外地牌照。目前上海大大小小的驗(yàn)車(chē)機(jī)構(gòu)一般都提供異地驗(yàn)車(chē)服務(wù)，且驗(yàn)車(chē)時(shí)間短，范圍廣，除少數(shù)偏遠(yuǎn)省份，全國(guó)各地牌照都能驗(yàn)。車(chē)主只要把證件交給中介，剩下唯一要做的只是付款，一條集外地上牌和異地驗(yàn)車(chē)的灰色產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)運(yùn)而生。在異地掛牌類(lèi)案件中，暫住證管理、審車(chē)、驗(yàn)車(chē)、掛牌中介、牌照管理環(huán)節(jié)的變異是引發(fā)案件的關(guān)鍵，下面分別從這四個(gè)方面提出完善建議。

（一）應(yīng)采取具體措施加強(qiáng)對(duì)暫住證登記、發(fā)放環(huán)節(jié)的管理

不論暫住證的存在是否合理，作為管理機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“執(zhí)法必嚴(yán)”，堅(jiān)持用良好的制度管人、管事，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查。本案中，涉案派出所均安裝了暫住人口管理系統(tǒng)，用來(lái)規(guī)范暫住人口的管理工作，但由于管理意識(shí)不強(qiáng)，系統(tǒng)登陸密碼基本處于公開(kāi)狀態(tài)、形同虛設(shè)，給違法行為提供了可乘之機(jī)；韓某和徐某通過(guò)管理系統(tǒng)打印出暫住證后，輕而易舉地就將系統(tǒng)內(nèi)的辦理痕跡清除，增大了犯罪行為被發(fā)現(xiàn)的難度，助長(zhǎng)了犯罪氣焰；韓某因工作調(diào)整不再負(fù)責(zé)暫住證登記發(fā)放工作后，仍然利用手中留存的近100份蓋了公章的制式空白暫住證繼續(xù)“辦理”暫住證，說(shuō)明派出所的公章、公文管理存在問(wèn)題。實(shí)踐中須構(gòu)建行之有效的工作監(jiān)管制度防止此類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生。如應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工作人員的管理，提高民警和專(zhuān)管員的遵紀(jì)守法意識(shí)；強(qiáng)化對(duì)公章的管理，杜絕蓋了公章的空白文書(shū)等各類(lèi)證件外流，以防止被非法利用；對(duì)暫住證管理系統(tǒng)實(shí)行專(zhuān)人管理，密碼由專(zhuān)人掌握，同時(shí)對(duì)電腦系統(tǒng)漏洞進(jìn)行修復(fù)，保證在系統(tǒng)上的所有操作包括錄入、修改、刪除等都有記錄，并定期查驗(yàn)，等等。

（二）應(yīng)采取切實(shí)措施杜絕審車(chē)、驗(yàn)車(chē)環(huán)節(jié)的權(quán)力尋租

為了保持運(yùn)行車(chē)輛的安全，必須定期對(duì)車(chē)輛進(jìn)行安全檢驗(yàn)，這是毋庸置疑的。需要做的就是如何完善制度，保證審驗(yàn)車(chē)輛的過(guò)程發(fā)揮其應(yīng)有作用而不異化成斂財(cái)?shù)墓ぞ摺Ｒ皇菓?yīng)加強(qiáng)對(duì)審驗(yàn)車(chē)輛過(guò)程的監(jiān)督。如在車(chē)輛檢測(cè)現(xiàn)場(chǎng)安裝監(jiān)控設(shè)施、對(duì)車(chē)輛檢測(cè)過(guò)程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、部位（如制動(dòng)系統(tǒng)、尾燈等）進(jìn)行拍照備案，都可以有效杜絕在車(chē)輛沒(méi)有到場(chǎng)的情況下就出具檢驗(yàn)合格記錄的情況；二是應(yīng)強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)控。加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的警示教育、權(quán)力監(jiān)控，提高預(yù)防犯罪的針對(duì)性，如定期將審驗(yàn)車(chē)輛的情況包括收取費(fèi)用、審驗(yàn)合格數(shù)目、車(chē)牌號(hào)等向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督。但從根本上說(shuō)要解決這一問(wèn)題還需要政府將對(duì)車(chē)輛的安全檢驗(yàn)交給市場(chǎng)。政府集中精力于制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管等，這樣既可以杜絕腐敗，防止將審車(chē)、驗(yàn)車(chē)異化成斂財(cái)工具，又可以有效緩解審車(chē)、驗(yàn)車(chē)難問(wèn)題，方便人民群眾。當(dāng)然在放權(quán)的過(guò)程中要強(qiáng)化對(duì)行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的管理，簡(jiǎn)化程序，放寬準(zhǔn)入限制，降低登記門(mén)檻，研究創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)組織“去行政化”和“去壟斷化”，防止產(chǎn)生新的不公。

（三）應(yīng)采取切實(shí)措施進(jìn)一步規(guī)范車(chē)輛掛牌中介市場(chǎng)

這一系列案件中負(fù)責(zé)為車(chē)主辦理掛牌業(yè)務(wù)的中介高某、丁某等都獲取了10萬(wàn)到50萬(wàn)元人民幣不等的高額利潤(rùn)，這也是他們鋌而走險(xiǎn)不斷拉攏腐蝕公務(wù)人員的重要原因。可以說(shuō)不法中介的存在不僅擾亂市場(chǎng)也為正常的監(jiān)管活動(dòng)留下了安全隱患。為進(jìn)一步規(guī)范中介市場(chǎng)，應(yīng)有針對(duì)性地開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，由工商部門(mén)、質(zhì)檢部門(mén)、公安部門(mén)聯(lián)合起來(lái)對(duì)車(chē)輛上牌、車(chē)輛過(guò)戶(hù)、車(chē)輛檢驗(yàn)及違章處理等車(chē)輛管理業(yè)務(wù)、行業(yè)和中介服務(wù)以及監(jiān)管方面存在的問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，健全完善行業(yè)規(guī)范，對(duì)中介日常工作加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為要及時(shí)進(jìn)行整頓，取締不法中介，保障中介市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良性循環(huán)。同時(shí)，公安交警部門(mén)對(duì)掛牌辦證程序要做到透明公開(kāi)，窗口設(shè)計(jì)盡量科學(xué)簡(jiǎn)化，進(jìn)一步提高工作效率，努力創(chuàng)造一個(gè)明了、方便、快捷的服務(wù)環(huán)境，以減少違法中介市場(chǎng)存在的空間。

（四）應(yīng)采取切實(shí)措施進(jìn)一步改革完善車(chē)輛牌照拍賣(mài)制度

上海市的車(chē)輛牌照拍賣(mài)制度在一定程度上緩解了城市的交通壓力，客觀上也增加了城市外地車(chē)牌的數(shù)量，加大了車(chē)輛管理難度。建議采取過(guò)渡性臨時(shí)措施替代車(chē)輛牌照拍賣(mài)制度，嘗試發(fā)放一種權(quán)限等同于外地車(chē)牌的本地牌照，并且同正常的上海牌照做出明顯的區(qū)別，外地車(chē)輛進(jìn)入上海市也須申領(lǐng)這樣的臨時(shí)牌照，以方便對(duì)全市的車(chē)輛統(tǒng)一管理。同時(shí)應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)積極發(fā)展交通。國(guó)外其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且車(chē)輛擁有量不低于上海的城市，其使用的方式多為收取交通進(jìn)城費(fèi)、減少公務(wù)用車(chē)、大力發(fā)展公共交通等等?？傊徑饨煌▔毫φ顟?yīng)該和必須做的是發(fā)展交通而非限制車(chē)輛。同時(shí)也應(yīng)該注意到，本案中的上海車(chē)輛之所以到異地掛牌，根本原因?yàn)樘颖苌虾Ｊ信普张馁u(mài)制度產(chǎn)生的高額費(fèi)用。不難看出，政府在引入像牌照拍賣(mài)制度這類(lèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)該充分發(fā)揮政府職能的動(dòng)態(tài)性屬性，及時(shí)預(yù)防和解決因機(jī)制缺陷而衍生出來(lái)的執(zhí)行變異、管理不善等諸方面問(wèn)題。

注釋?zhuān)?/p>

［1］張明楷：《刑法學(xué)》（第四版），法律出版社 2011年版，第1096頁(yè)。

［2］張明楷：《刑法學(xué)》（第四版），法律出版社 2011年版，第434頁(yè)。

［3］周光權(quán)：《危害結(jié)果仍是區(qū)分瀆職罪未遂與既遂標(biāo)志》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2003年10月21日。