現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的根源與思考*

丁同民

農(nóng)地非農(nóng)化收益一般是指農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地工程中而產(chǎn)生的土地增值收益。但由于農(nóng)地非農(nóng)化收益來源的復(fù)雜性，農(nóng)地非農(nóng)化收益分配就成為一個難題。農(nóng)地非農(nóng)化收益分配，是當(dāng)代中國收入分配的重要組成部分。社會公平正義，是我國分配制度改革的原則和目標(biāo)。調(diào)查顯示，農(nóng)民個人只得到全部征地補償費用的5% ～10%，村集體留下20%～30%，其余款項則由鄉(xiāng)級及鄉(xiāng)級以上政府以上占有。［1］。因此，農(nóng)地非農(nóng)化收益分配問題，已經(jīng)引起社會各界的憂慮，受到黨和國家最高決策層的高度重視和嚴(yán)重關(guān)切。如何讓廣大農(nóng)民最大程度的公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益，是新形勢下加快我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步進(jìn)程中必須科學(xué)回答的重大課題。為此，筆者擬對現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的根源問題進(jìn)行初探，以期對農(nóng)地非農(nóng)化收益分配問題的解決有所裨益。

一、農(nóng)地法規(guī)缺憾

(一)我國現(xiàn)行農(nóng)地法規(guī)關(guān)于農(nóng)村土地征用方面的規(guī)定互相矛盾，導(dǎo)致地方政府征地權(quán)的濫用

我國《憲法》第十條和《土地管理法》第一條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。此條款強調(diào)了征用的前提必須是為“公共利益的需要”，表明只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。如果這種從農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換并不具有公共利益性質(zhì)，如征地目的是開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，這種征地權(quán)的行使應(yīng)屬于濫用?！锻恋毓芾矸ā凡粌H沒有對“公共利益的需要”做出明確的闡釋和界定，第四十三條還進(jìn)一步規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目，法律規(guī)定就陷入兩難境地?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定:“城市土地屬于國家所有”;我國《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”;第二十二條則規(guī)定:“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為”。劃撥土地使用權(quán)即指劃撥國有土地使用權(quán)，這就將農(nóng)村集體土地的用途排除在房地產(chǎn)開發(fā)用地以外，而農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)換成房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是否符合公共利益，均須征為國有?？梢姡@兩項條款與《憲法》第十條規(guī)定相矛盾。任何單位和個人出于非公共利益的目的申請用地必須向國家提出申請，而國家以所謂的公共利益為由將土地征收后再將其交給建設(shè)單位用于非公共利益的建設(shè);或者說，原本為非公共利益的項目一經(jīng)政府出面立即變?yōu)楣怖?。這樣的邏輯顯然是對“公共利益”的最大諷刺。而這正是現(xiàn)行土地征收制度對“公共利益”的理解。［2］我國現(xiàn)行法律關(guān)于征地方面的規(guī)定存在相互矛盾的地方，給政府征地權(quán)的行使留下了足夠的空間，往往導(dǎo)致地方政府在巨大利益驅(qū)動下濫用征地權(quán)，甚至引發(fā)了大量的征地沖突事件。全國70%以上的上訪案件和67%的農(nóng)村群體性突發(fā)事件均是關(guān)于土地收益分配不合理問題的。［3］

(二)土地征用“公共利益”的邊界模糊，農(nóng)地非農(nóng)化范圍無限擴大

我國《憲法》規(guī)定，國家征地是“為了公共利益的需要”，但是包括憲法在內(nèi)的所有關(guān)于土地征用的相關(guān)法規(guī)對“公共利益”沒有做出明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府以公共利益和國家建設(shè)的名義大量征用土地。我國被征土地有91.34%是農(nóng)用地，土地被征用后，用于修路的占29.11%，用于建工廠的占28.49%，用于城鎮(zhèn)建房的占24.16%，用于建科技園區(qū)的占8.64%，其他用途占 9.6%。［4］當(dāng)然，政府的征地行為不排除合法性，但公共利益的模糊性和認(rèn)定失真確實導(dǎo)致了部分土地資源的浪費和閑置。事實上，我國土地征收采用的原則并不是國際上普遍采用的“公共利益”原則，而是我國特殊的“制度需求”原則。我國的土地征收制度實際是為了滿足公共利益要求和制度需求的雙重目標(biāo)，其中大多數(shù)情況下是為了滿足制度需求。

二、農(nóng)地主體模糊

(一)現(xiàn)行法規(guī)對農(nóng)村土地所有權(quán)的主體未能做出明確的規(guī)定，或雖有所規(guī)定但與相關(guān)法規(guī)存在矛盾

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)和核心，而農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)地制度的核心。新中國成立以來，我國土地制度的不斷改革，但農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)至今仍然模糊。我國《憲法》第十條規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《土地管理法》第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”由此可以看出，我國《土地管理法》中的“集體”被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級，出現(xiàn)了“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟組織”兩個概念，而作為村民自治組織的村民委員會又并不具有經(jīng)營管理的職能，農(nóng)民在事實上并沒有對集體土地真正擁有處分權(quán)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體所有制的農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但這種集體所有制的土地所有權(quán)主體并不明晰。

(二)農(nóng)村土地“集體所有”邊界不清，致使農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益得不到全面保護(hù)

我國《土地管理法》第八條第二款規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但是，“集體”到底是指哪一級，法律規(guī)定則較為含糊不清，造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不明確。由此產(chǎn)生了諸多問題。如，土地征收時農(nóng)民集體和個人始終處于被動、弱勢地位，對土地被征收及其喪失的土地所有權(quán)缺乏必要的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)。與此同時，農(nóng)地的實際所有權(quán)卻被各級行政主體多重分割。除村民小組、村、鄉(xiāng)可以對農(nóng)地行使所有權(quán)外，縣、市(或地區(qū))，省和中央政府也可以對農(nóng)地行使分配權(quán)。從農(nóng)村集體土地所有權(quán)來看，法律上農(nóng)民集體所有的土地為農(nóng)民集體所有。但是，此處的集體是“村集體”、“村民小組”還是其他集體仍不清楚和穩(wěn)定。1998年修訂后的《土地管理法》根據(jù)歷史上形成的農(nóng)地占有情況，將集體所有權(quán)的主體分為三類:鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體，并分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體組織、村集體組織和村民小組經(jīng)營管理所屬土地。但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則;沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位;沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。誰是集體土地真正產(chǎn)權(quán)代表，無論是《土地管理法》還是《土地承包法》均未做出明確的規(guī)定，這就在理論和實踐中不可避免的造成農(nóng)村集體土地所有者代表不明確，影響了征地中集體土地所有者依法行使權(quán)利。農(nóng)地所有權(quán)主體的模糊和缺位，剝奪了農(nóng)民參與談判的地位、資格、權(quán)利和機會，致使農(nóng)民不能在國家征地、社會保障、就業(yè)安置等方面獲得與政府或開發(fā)商直接談判的權(quán)利，利益主體地位得不到法律的全面保護(hù)，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化利益受損是必然結(jié)果。

三、農(nóng)地權(quán)能殘缺

(一)農(nóng)村集體土地權(quán)能法律界定不明晰，是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的法律根源

在農(nóng)村土地征用問題上，對農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的種種行為，歸根到底，源于農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)界定不明晰。從集體土地的處分權(quán)來看，經(jīng)過30多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有較多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來沒有真正賦予農(nóng)民。我國《土地承包法》規(guī)定:“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，但同時又規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案”。實際上又規(guī)定了集體對土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)甚至決定權(quán)，這其實意味著集體依然是土地流轉(zhuǎn)的真正主體，農(nóng)民土地處分權(quán)受集體的制約和限制。但《土地承包法》同樣禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整農(nóng)民的承包地，集體也在相當(dāng)程度上失去了土地處分權(quán)。最為根本的是，無論是集體還是農(nóng)民的土地均不能直接進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，農(nóng)民集體無權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓其所擁有的土地，只能征為國有土地后，由國家出讓和轉(zhuǎn)讓。政府對國有土地行使審批權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)。這樣，由國家法律規(guī)定引致的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)受限的結(jié)果是:土地所有者集體和農(nóng)民不能合法享有土地的增值收益，土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中的農(nóng)地非農(nóng)化收益被政府和用地單位分享。

(二)城鄉(xiāng)二元分割的土地權(quán)能制度，是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的制度根源

城鄉(xiāng)二元分割的土地權(quán)能制度以及由此派生的政府壟斷著農(nóng)地非農(nóng)化過程，是現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平最深層次的制度根源。從表面看，農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損是由于土地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低和不到位造成的，實際則是內(nèi)生于城鄉(xiāng)分割的土地權(quán)能制度，即使能夠按照現(xiàn)行政策對農(nóng)民實行充分補償，農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損仍然是必然的。國家對集體土地所有權(quán)的限制，使集體對其所有的土地并沒有處分權(quán)，從而導(dǎo)致了集體所有權(quán)權(quán)能的缺失:在土地征收關(guān)系上，集體往往聽從于政府的安排，而沒有獨立的權(quán)利。有的學(xué)者將這一問題歸結(jié)為國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的界限不清進(jìn)而造成集體所有權(quán)被國家所有權(quán)吸收。在征地實踐中，集體所有權(quán)主體不清和立法將其授予村民委員會管理的現(xiàn)實，使得農(nóng)民集體失去了獨立的利益代表。事實上，村民委員會難以充當(dāng)農(nóng)民集體利益的代表，在集體所有權(quán)權(quán)能缺失、主體不清的情況下，農(nóng)地非農(nóng)化收益分配關(guān)系已演變?yōu)樾姓缘睦娣峙潢P(guān)系。［5］

(三)法定的農(nóng)地他項權(quán)利種類較少，是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的潛在根源

農(nóng)地他項權(quán)利，是指農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)以外的各種土地權(quán)利。目前，我國法定的農(nóng)地他項權(quán)利種類較少。隨著我國農(nóng)地法治的完善和農(nóng)地利用實踐的發(fā)展，農(nóng)地他項權(quán)利的種類將會有所變化。國家對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的征收并不必然導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村土地他項權(quán)利的消滅，相反，農(nóng)村土地他項權(quán)利人對其依法占有和使用的農(nóng)村土地仍然享有獨立的請求權(quán)，特別是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等土地他項權(quán)利更應(yīng)作為土地征用標(biāo)的予以獨立對待，國家在征用農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)一并征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營權(quán)等他項權(quán)利。否則，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)將遭到破壞，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配將得不到有效保障。

四、農(nóng)地補償滯后

(一)補償范圍過于狹窄

根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費、地上附著物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進(jìn)行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，這種補償只是對與被征收客體有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟上損失的補償，不僅對那些難以量化的非經(jīng)濟上的附隨損失未列入補償?shù)姆秶?，而且那些可以量化的財產(chǎn)損失，比如殘余地分割的損失、經(jīng)營損失、租金損失等間接損失都未列入補償?shù)姆秶?，補償范圍過于狹窄。

(二)法定補償標(biāo)準(zhǔn)太低

根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的土地補償費實行“產(chǎn)值倍數(shù)”的補償法，其明顯的缺陷在于:以產(chǎn)值作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮土地利用方式、種植制度、市場情況等條件，只是按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物來測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及現(xiàn)在的城郊農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已不是普通的糧食或蔬菜價值可比。另外，征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分，與市場經(jīng)濟也不相適應(yīng)。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文的計算:改革開放以來，國家通過低價征用農(nóng)民的土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失;城市土地及其他所有的生產(chǎn)要素均已按市場機制進(jìn)行配置，并按市場價格進(jìn)行交換，而唯獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走，沒有按市場價格計算。為避免當(dāng)前征地工作中存在的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、隨意性較大、同地不同價等突出問題，新的征地標(biāo)準(zhǔn)將實行征地區(qū)片綜合價。但從根本上說，征地區(qū)片綜合價與傳統(tǒng)的征地標(biāo)準(zhǔn)并沒有實質(zhì)的區(qū)別。

(三)補償費分配不合理

第一，農(nóng)村集體組織，不應(yīng)是農(nóng)地非農(nóng)化收益補償費的終極占有者?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》對土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費的分配作了如下規(guī)定:土地補償費歸農(nóng)村集體組織所有;地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有;安置補助費支付給安置單位，不需要統(tǒng)一安置的發(fā)放給被安置人員個人。從上述規(guī)定可以看出，農(nóng)民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補償費，僅占征地補償?shù)臉O少部分，明顯有失公平?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)村集體組織(村委會)并不等于農(nóng)民集體，它充其量只能算作農(nóng)民集體的代理人?，F(xiàn)行法律規(guī)定土地補償費歸集體組織所有，客觀上為村干部“侵吞”失地農(nóng)民利益提供了方便。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與農(nóng)地非農(nóng)化收益補償分配，沒有法律依據(jù)。土地補償費作為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益，理應(yīng)在失去土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是法定的農(nóng)地所有者，更不是農(nóng)地使用者。因而，根本不應(yīng)參與土地補償費的分配。

第三，村集體與農(nóng)民個體之間、農(nóng)民個體之間的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配比例混亂。《土地管理法實施條例》對土地補償費分配規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)，對土地補償費如何管理使用未作明確規(guī)定，結(jié)果造成土地補償費的分配極為混亂，村級組織留用管理極不規(guī)范。不同的村留用的比例不同，分配的依據(jù)不同，使用的方式也不同，成為引發(fā)農(nóng)民與村、組之間矛盾沖突的重要原因。

第四，農(nóng)地非農(nóng)化收益補償安置方式單一。《土地管理法實施條例》把被征地農(nóng)民安置補償費按三種途徑支付:農(nóng)村集體組織安置的支付給農(nóng)村集體組織;用地單位安置的支付給安置單位;不須單位安置的發(fā)給被安置人員個人。從目前實際來看，這三種安置方式都存在許多問題:一是農(nóng)村集體組織安置是不保險的。所謂農(nóng)村集體組織安置，無非是農(nóng)村集體組織利用征地補償費開辦一些經(jīng)營實體，讓失地農(nóng)民在其中做一份工作，但一旦企業(yè)破產(chǎn)，將造成失地農(nóng)民失地又丟錢，基本生活難以得到保障。二是用地單位安置是不現(xiàn)實的。這種安置方式在計劃經(jīng)濟年代或許可以做到，但現(xiàn)在在實際執(zhí)行中難以操作。盡管有的地方采取了就業(yè)安置，但由于失地農(nóng)民文化程度不高、勞動技能貧乏等特點，往往導(dǎo)致其在就業(yè)市場競爭中處于劣勢。三是貨幣安置是不長效的。當(dāng)前，大部分地方都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補助費，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但單一貨幣補償安置引發(fā)的突出問題是:被征地農(nóng)民在拿到征地補償費后，絕大部分農(nóng)民將其轉(zhuǎn)為消費資金，很少用于再生產(chǎn)，長遠(yuǎn)的生存將失去保障。盡管有些地方正在探索建立失地農(nóng)民的社會保障體系，并鼓勵農(nóng)民參加商業(yè)保險，但由于安置補助費偏低，并不能有效解決問題。

五、農(nóng)地救助缺失

(一)農(nóng)地非農(nóng)化收益分配異議，訴求存在法律障礙

根據(jù)我國現(xiàn)行《土地管理法實施條例》的規(guī)定，征收各方只有在對征地補償標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)成一致意見或?qū)ρa償標(biāo)準(zhǔn)有異議時才能提出行政裁決，而對征地目的、征地范圍、征地安置、征地程序、征地執(zhí)行、征地費用分配等發(fā)生爭議時沒有提供有效的解決途徑。對此，最高人民法院說:現(xiàn)在法院能夠?qū)徖淼年P(guān)于土地征收的行政訴訟只有補償，而實際上現(xiàn)在老百姓經(jīng)常想要起訴的是征收決定，希望法院能夠撤銷。然而，征收決定按照目前的法律規(guī)定老百姓還不能起訴，法院也還不能受理。這其中的法律障礙，是《行政復(fù)議法》第三十條第二款。

(二)農(nóng)地非農(nóng)化收益爭端，解決機制不合理

我國《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定:“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！绷硗?，根據(jù)我國的《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定:“土地所有人或使用人對國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定可以提起行政復(fù)議，行政復(fù)議決定為最終裁決?！笨梢钥闯?，我國土地征收救助方面的這些相關(guān)規(guī)定，具有明顯的不合理之處。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法實施條例》規(guī)定，針對補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議由征收部門裁定(即享有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府)，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，雙方的權(quán)益嚴(yán)重不平衡，極易造成對被征收人利益的損害。因為各級政府都參與了征地收益的利益分配，由爭議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與第一方的爭議顯然不妥。政府既是運動員，也是裁判員。這就使得解決農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益爭議程序的公正性值得懷疑。

(三)農(nóng)地非農(nóng)化收益分配相關(guān)當(dāng)事人，法律責(zé)任不明確

我國立法上對相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任也沒有明確的規(guī)定，如在征地范圍、征地程序、征地補償分配、征地安置過程中，行政機關(guān)出現(xiàn)違法情形，相對人因此而受到損害，或者農(nóng)村集體組織侵占補償、安置費用的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，法律規(guī)定不明確，由此導(dǎo)致土地違法成本過于低廉，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益難以保障?！斑`法”與“處理”比例的顯失平衡，致使違法征地行為屢禁不止。

(四)農(nóng)民維護(hù)農(nóng)地非農(nóng)化收益，渠道不暢、維權(quán)意識淡薄

農(nóng)民對自己的土地被征收沒有發(fā)言權(quán)、對征地的補償沒有參與決定權(quán)、對征地后的安置沒有決定權(quán)。目前，我國存在多種社會階層，有著不同的利益需求和社會訴求，多數(shù)社會階層有著暢通的表達(dá)利益訴求的組織或渠道，而作為我國人口最龐大的農(nóng)民卻沒有代表自己利益的群眾組織，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益訴求難以暢通表達(dá)和解決。目前，我國農(nóng)民合作組織的數(shù)量已超過15萬個，農(nóng)民專業(yè)協(xié)會約占65%，專業(yè)合作社約占35%。但參加合作組織的農(nóng)戶僅有2363萬戶，占全國總農(nóng)戶數(shù)的9.8%。農(nóng)民的組織化程度較低，是當(dāng)前侵害農(nóng)民權(quán)益事件不斷發(fā)生的一個重要原因。［6］另外，由于農(nóng)民文化水平較低，對法律法規(guī)了解掌握不多，加上信息不對稱等原因。所以，當(dāng)農(nóng)地非農(nóng)化收益受到侵犯時，用法律維權(quán)的意識很淡薄。參與與訴求表達(dá)渠道的不暢和維權(quán)成本的高昂，是農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益遭受損失的一個重要原因。

六、農(nóng)地考核缺位

實踐證明，適度的農(nóng)地非農(nóng)化，在一定程度上能實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化，進(jìn)而能實現(xiàn)農(nóng)民的市民化，也能起到節(jié)約耕地的作用。數(shù)量研究表明:累計國家建設(shè)用地與城鎮(zhèn)人口的回歸系數(shù)為0.0099，而累計農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)村人口的回歸系數(shù)為0.0146。也就是說，每增加一個農(nóng)村人口要占用耕地0.0146公頃，每增加一個城鎮(zhèn)人口則只占耕地0.0099公頃，每一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口，就可以節(jié)約耕地0.0047公頃。日本的經(jīng)驗也證明了這一點，1964年，日本農(nóng)業(yè)人口占全部人口的44%，1980年下降到18%，而在此期間，日本的耕地反而增加了3%。［7］但是，當(dāng)前，由于當(dāng)前沒有建立起科學(xué)的農(nóng)地非農(nóng)化收益考核制度，致使部分官員沒有樹立起科學(xué)的土地利用觀。有的認(rèn)為，我不加緊賣地、下屆政府同樣會賣掉，從而加緊攢足本屆政府的“零花錢”和“私房錢”;有的運用各種手段出售土地?fù)Q取收入，使本屆地方政府把以后幾十年的土地收益一次性收取。如此巨大的預(yù)支性收益，必然造成土地征收行為短期化。這不僅導(dǎo)致了農(nóng)村土地的濫征濫用，而且也使下幾屆政府無法實現(xiàn)土地收益的共享，有時還使下幾屆政府負(fù)擔(dān)土地賣出之后的開發(fā)配套投入，乃至提供征地補償費等等。最讓人擔(dān)憂的是:由于土地儲備有限，隨著土地使有權(quán)的不斷出讓，地方政府獲得的土地出讓金等收入將會減少，地方財政將無力支撐地方發(fā)展，地方也將會出現(xiàn)無地可供的局面。要解決這一問題，筆者認(rèn)為，要抓緊建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的農(nóng)地非農(nóng)化考核制度，尤其要設(shè)置一個地方農(nóng)地非農(nóng)化面積的底線，并把耕地的變化情況同官員的升遷掛鉤。

以上分析了現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公的根源，但并不是說，現(xiàn)行農(nóng)地征收等有關(guān)法規(guī)和制度并非一無是處。近年來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在很大程度上得益于低成本的農(nóng)地非農(nóng)化。有學(xué)者估算:改革開放以來，農(nóng)村土地為工業(yè)化和城市化所提供的資本積累達(dá)30萬億元，遠(yuǎn)超過同期所吸引外資的數(shù)量。［8］當(dāng)然，現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配制度及其主要模式，也存在一定的不足，帶來了一定的消極影響。如，地方政府征地行為扭曲，農(nóng)地非農(nóng)化沖動有增無減;農(nóng)地“尋租”現(xiàn)象大量衍生，農(nóng)地非農(nóng)化已成為腐敗案件的重災(zāi)區(qū);農(nóng)地非農(nóng)化面積日趨擴大，耕地與糧食基礎(chǔ)嚴(yán)重削弱;農(nóng)地非農(nóng)化方式粗放難轉(zhuǎn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展空間受限;政府公信力降低，失地農(nóng)民貧困群體增加;經(jīng)濟風(fēng)險蓄積，社會和諧穩(wěn)定受到威脅。等等。筆者認(rèn)為，要使農(nóng)民最大程度的公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益，當(dāng)前和今后一個較長的時期，就應(yīng)該在加快修改和完善土地管理法及其相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)民收益的法定最低分配比例;加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，精心設(shè)計征地制度改革方案，建立新型的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配制度;堅持公益性與營利性有所區(qū)別的原則，完善農(nóng)地征收征用制度，培育和逐步開放農(nóng)村集體土地市場;提高農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)意識，盡快確權(quán)頒證，給農(nóng)民以“地權(quán)”;深化農(nóng)村土地費、地租、地價、農(nóng)地征用價格等改革，加強農(nóng)地非農(nóng)化收益管理;建立健全被征地農(nóng)民基本生活保障基金，完善農(nóng)村社會保障體系;建立長效的農(nóng)地征收反饋與監(jiān)督機制，把被征地農(nóng)民的生存和發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)與建設(shè)項目后期管理績效掛鉤;鼓勵各地從本地實際出發(fā)，以提高農(nóng)地非農(nóng)化收益分配比例為前提，積極探索土地股份合作等多樣化的分配形式;建立各級政府的激勵和約束機制，把農(nóng)地非農(nóng)化收益分配情況納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部的目標(biāo)考核體系;借鑒國外在農(nóng)地非農(nóng)化收益分配方面的基本做法和經(jīng)驗等方面積極探索。

［1］周慶芳.我國農(nóng)村土地征用制度探討［J］.世界經(jīng)濟情況，2007，(6).

［2］李牧，耿寶建.論我國土地征收及補償制度的完善［J］.法商研究，2005，(2).

［3］宋全成.中國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題及對策——非自愿移民與社會學(xué)研究的雙重視角［J］.社會科學(xué)輯刊，2009，(2).

［4］馮衛(wèi)星.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化問題研究［D］.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)2011年推廣碩士學(xué)位論文，22.

［5］丁同民.城市化視域下加強我國農(nóng)村土地征收法治建設(shè)的思考［J］.地域研究與開發(fā)，2009，(5).

［6］王欣.新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題［J］.攀登，2007，(4).

［7］張宏斌.土地非農(nóng)化機制研究［D］.浙江大學(xué)2001年博士論文，25.

［8］袁鋮.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化問題研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2011，(7).