政府行為對(duì)土地市場(chǎng)外部性的影響與矯正

孫 超

長久以來，人們普遍認(rèn)識(shí)到土地利用中存在廣泛的外部性現(xiàn)象。出于最大化社會(huì)總收益的考慮，政府——包括土地私有的國家——往往會(huì)在價(jià)格機(jī)制外加大對(duì)土地資源利用的管制。在我國的土地市場(chǎng)上，同樣存在著廣泛的外部性現(xiàn)象，而政府也同樣通過各種方式影響土地市場(chǎng)的配置。學(xué)界已有對(duì)政府矯正土地市場(chǎng)外部性行為的研究，這些研究有的集中在土地外部性的特點(diǎn)和解決的主要方向，有的則集中在具體的某項(xiàng)矯正行為的實(shí)施績效分析。筆者認(rèn)為，還有必要對(duì)現(xiàn)行的各項(xiàng)矯正行為之間的分工和協(xié)調(diào)情況進(jìn)行探討。分析政府在土地市場(chǎng)上的不同職能，是理解政府矯正行為以及和市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制分工協(xié)調(diào)的一個(gè)較好方式。從分工的角度講，土地市場(chǎng)影響重大、機(jī)制復(fù)雜，政府在土地市場(chǎng)上的矯正行為需要達(dá)到多個(gè)目標(biāo)。一方面應(yīng)不影響價(jià)格機(jī)制正常運(yùn)行，另一方面要平衡經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益和社會(huì)利益，而不同職能隱含了政府矯正行為中不同的目標(biāo)函數(shù)，是對(duì)政府矯正行為的分工；同時(shí)，各職能之間也存在著互相的約束和補(bǔ)充，對(duì)彼此實(shí)施的成本和績效均會(huì)產(chǎn)生影響。從這個(gè)角度看，只有在了解各矯正方式之間的分工協(xié)調(diào)后，才能對(duì)政府的矯正行為有更全面更準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

一、政府在土地市場(chǎng)上的職能及行為模式

一般而言，政府在土地市場(chǎng)上主要是作為規(guī)則制度的建立者和維護(hù)者。政府根據(jù)一系列的法律法規(guī)制定土地市場(chǎng)的基本規(guī)則，如確立產(chǎn)權(quán)和交易方式，形成由一系列包括土地征用制度、土地儲(chǔ)備制度等在內(nèi)的土地市場(chǎng)體系。其次，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略等制定土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過此類規(guī)劃綜合安排成片區(qū)域內(nèi)土地的使用。在某些國家和地區(qū)，政府會(huì)直接參與土地市場(chǎng)交易。我國的情況即是如此，作為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)方，我國政府通常會(huì)制定土地供應(yīng)計(jì)劃，決定土地一級(jí)市場(chǎng)的潛在供應(yīng)情況——包括土地的供應(yīng)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，從而對(duì)土地市場(chǎng)的預(yù)期和供給需求比例帶來更直接的影響。而當(dāng)政府作為集體土地所有權(quán)受讓方和國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方這兩個(gè)角色直接出現(xiàn)在土地市場(chǎng)上時(shí)，政府就直接成為市場(chǎng)的參與者。

1.政府作為土地市場(chǎng)建立者的行為模式分析

從影響外部性的角度看，作為土地市場(chǎng)的建立者，政府最主要的工作包括明晰土地交易的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束、建立運(yùn)行良好的交易體系以降低交易成本。我國城市土地市場(chǎng)建立的時(shí)間相對(duì)較短。在一定程度上，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)有關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于城市土地歸國家所有、農(nóng)村土地歸集體所有，土地的資產(chǎn)價(jià)值并不被完全承認(rèn)，也因此未設(shè)立可供交易的土地權(quán)利。改革開放后，這一情況有所好轉(zhuǎn)。城市土地使用權(quán)從國有產(chǎn)權(quán)體系中分離，成為可以被賦予私人所有的權(quán)利。這也是土地市場(chǎng)建立的前提條件，由此，土地使用權(quán)從無償、無限期、無流動(dòng)向有償、有限期、有流動(dòng)轉(zhuǎn)變，并逐步開始出現(xiàn)普遍性的土地使用權(quán)交易。之后，隨著土地管理法的修訂、物權(quán)法的出臺(tái)，關(guān)于城市土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置逐步強(qiáng)化，與農(nóng)村集體用地相比，城市土地的使用權(quán)從主體到權(quán)利束設(shè)置上看相對(duì)都較為明晰，大大推動(dòng)了土地市場(chǎng)的發(fā)展。在土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)的初期，土地市場(chǎng)出現(xiàn)過一段時(shí)期的混亂狀況，主要表現(xiàn)在土地的多頭供應(yīng)，土地的原使用權(quán)人能夠較自由地進(jìn)入土地市場(chǎng)出讓土地使用權(quán)。這種現(xiàn)象雖然在短時(shí)間內(nèi)活躍了土地市場(chǎng)，但由于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，無法對(duì)價(jià)格信號(hào)形成良好的反饋和調(diào)整，再加上部分土地交易具有一定的短期投機(jī)性，土地市場(chǎng)出現(xiàn)了不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，政府對(duì)土地權(quán)利的設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整，逐步收緊了土地供應(yīng)的權(quán)利，同時(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度、建設(shè)用地指標(biāo)制度、土地用途管制制度等一系列配套體系的確立使得土地的部分發(fā)展權(quán)繼續(xù)由政府控制，最終使得政府成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷供應(yīng)者。

由于土地權(quán)利之前長時(shí)期為國家所有，政府通過行政命令的方式按照規(guī)劃全盤主持分配土地資源，因此具有整體利益最大化的取向。在不考慮對(duì)外部性的測(cè)量準(zhǔn)確程度的情況下，可以認(rèn)為至少在資源分配時(shí)，外部性通過政府直接決定配置的方式得到了矯正。但由于缺少價(jià)格機(jī)制的衡量，因此矯正后的效果是否能夠符合預(yù)期則難以衡量。在土地產(chǎn)權(quán)設(shè)立后土地交易活躍，尤其是周邊區(qū)位條件良好的土地價(jià)值上升明顯，可以認(rèn)為外部性逐步在土地價(jià)值中得到了顯現(xiàn)。

從交易方式上看，初期的土地交易市場(chǎng)化程度相對(duì)較低，主要采用協(xié)議出讓的方式，協(xié)議出讓能夠較好地反映交易雙方的利益訴求，因此理論上，政府在達(dá)成協(xié)議的過程中可以更全面地考慮出讓地塊的價(jià)值中包含的外部性影響，以及出讓土地開發(fā)過程中可能對(duì)周邊造成的外部性影響。但隨著出讓規(guī)模的擴(kuò)大，協(xié)議出讓的方式制約了市場(chǎng)的進(jìn)一步擴(kuò)展。首先，當(dāng)土地市場(chǎng)涉及的交易擴(kuò)大到多個(gè)地塊以及多個(gè)潛在的市場(chǎng)參與者時(shí)，政府作為壟斷的供應(yīng)者要在出讓土地時(shí)進(jìn)行較多的信息收集和討價(jià)還價(jià)工作，而這所需的成本過高，實(shí)際中難以完成，只能放棄一部分利益。這一方面給尋租提供了空間，另一方面，當(dāng)交易量達(dá)到某個(gè)臨界點(diǎn)時(shí)，過高的交易成本會(huì)限制市場(chǎng)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

土地交易的市場(chǎng)化程度真正大幅度提高，是在我國推動(dòng)經(jīng)營性用地出讓的招拍掛制度后。由于招拍掛出讓制度相對(duì)公開、公正，信息的收集相對(duì)方便，使得土地市場(chǎng)的交易費(fèi)用下降，刺激了土地市場(chǎng)的活躍度。這其中，拍賣和掛牌的方式相對(duì)而言市場(chǎng)化程度更高，主要是采取價(jià)高者得的方式，既降低了交易成本，也提高了土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，使得土地更有效地流向經(jīng)濟(jì)效益更好地使用者。

雖然市場(chǎng)的配置效率大幅提高，能夠較好地將土地的外部性納入市場(chǎng)交易的一部分。但這往往表現(xiàn)出一種不對(duì)等的現(xiàn)象。相對(duì)而言，作為外部性的承受者，土地使用者往往能夠更合理地評(píng)估外部性對(duì)土地價(jià)值的影響，例如，周邊地塊對(duì)土地的利用有正的外部性效果，則土地使用者愿意支付更高的價(jià)格。但作為外部性的制造者，土地使用者往往難以準(zhǔn)確地考慮其土地利用行為對(duì)周邊地塊可能造成的影響，無論這種影響是正面的還是負(fù)面的。

2.政府作為土地市場(chǎng)管理者的行為模式分析

在土地市場(chǎng)上，政府的作用不僅僅在于確立和維護(hù)市場(chǎng)交易的規(guī)則和秩序。政府還往往承擔(dān)了一部分配置資源的職能，即通過制定城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等方式，確定土地利用的規(guī)模和功能分塊。土地規(guī)劃以及規(guī)劃下的用途管制，是政府對(duì)土地市場(chǎng)因外部性等因素而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的重要應(yīng)對(duì)方式。土地規(guī)劃的理念是以社會(huì)總效益最大化為目標(biāo)，因此能夠綜合性地考慮各類土地使用的社會(huì)邊際收益和邊際成本，進(jìn)行統(tǒng)籌安排。但規(guī)劃作為指導(dǎo)市場(chǎng)的方式也具有其局限性，其一，規(guī)劃往往針對(duì)于較長的一個(gè)時(shí)期的發(fā)展，而現(xiàn)實(shí)中可能由于發(fā)展過快或規(guī)劃制定時(shí)的其他種種原因而出現(xiàn)規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)不符的情況，尤其是我國當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期，規(guī)劃往往面臨著較短的修改周期。其二，規(guī)劃是一種相對(duì)較被動(dòng)的調(diào)整方式，需要市場(chǎng)參與者根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整才能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，而這個(gè)過程和結(jié)果都難以受到控制。其三，規(guī)劃實(shí)際上很難對(duì)土地利用的外部性進(jìn)行十分準(zhǔn)確的分析。因?yàn)檎⒎鞘且?guī)劃土地的實(shí)際使用者，因此既難以了解土地的實(shí)際使用方式和使用狀況，也難以了解周邊群體的偏好，因此很難準(zhǔn)確地評(píng)估外部性，更難以對(duì)外部性造成的成本或收益進(jìn)行測(cè)量。這在一定程度上限制了規(guī)劃干預(yù)市場(chǎng)的績效。因此，一般情況下，政府往往在規(guī)劃制定時(shí)加大公眾的意見反映，或根據(jù)規(guī)劃管制，設(shè)定相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)，使得這種干預(yù)更具有合理性。

除了規(guī)劃這種量的干預(yù)方式，政府還往往采取價(jià)格的干預(yù)方式。主要包括針對(duì)某種土地利用的稅費(fèi)或補(bǔ)貼。通過稅費(fèi)或補(bǔ)貼，使得某種土地利用者相對(duì)于其他利用方式的成本或收益發(fā)生變化，從而影響其對(duì)土地資源的利用。例如，耕地與建設(shè)用地相比，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出相對(duì)有限，土地的資產(chǎn)價(jià)值相對(duì)較低。不過，耕地具有較大的生態(tài)、社會(huì)方面的外部性，這一點(diǎn)無法在市場(chǎng)上反映出來，耕地使用者的私人凈收益和社會(huì)凈收益不符，結(jié)果導(dǎo)致大量的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而社會(huì)總收益受到較大的影響。因此，政府往往通過耕地補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等市場(chǎng)化運(yùn)作方式，激勵(lì)耕地保護(hù)。

隨著政府管制行為應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展，一方面，管制的運(yùn)行成本、精確度均有了一定的提高；另一方面，管制行為也往往在不斷的演化。例如保護(hù)耕地是由于耕地具有較強(qiáng)的正外部性。但這種正的外部性對(duì)于不同區(qū)域的收益不同，而獲得這部分外部性的成本也不同，強(qiáng)制性的保護(hù)行為不利于土地的高效利用，因此產(chǎn)生了異地代保等行為。

這些管制行為的演變體現(xiàn)了政府作為土地市場(chǎng)管理者和土地市場(chǎng)建設(shè)者之間的協(xié)調(diào)和融合，使市場(chǎng)機(jī)制和政府管理機(jī)制更好地相互配合，使管制行為能夠更多地采取市場(chǎng)化的手段并且不對(duì)市場(chǎng)的運(yùn)行產(chǎn)生過多干擾。作為土地市場(chǎng)的管理者，與管制其他市場(chǎng)時(shí)的一項(xiàng)不同之處在于，土地資源的管制不僅包括其用途上的配置，也包括空間上的配置。這是因?yàn)?，?duì)于外部性而言，一方面其影響具有范圍性，且在其影響范圍內(nèi)有可能均勻分布，也有可能效果遞減；另一方面，對(duì)于外部性的承受者來說，其對(duì)外部性的影響大小的評(píng)估與其對(duì)外部性影響的偏好直接相關(guān)，且這種偏好對(duì)于不同的群體有著較為明顯的區(qū)別。一般而言，作為普通的土地使用者，對(duì)于負(fù)的外部性往往具有更多的趨同性，如污染、噪聲等，而對(duì)于正的外部性則因?yàn)閭€(gè)人的偏好不同而表現(xiàn)出較大的差異性。如教育、醫(yī)療等資源對(duì)于處于不同年齡段的效用不同。因此同樣的外部性產(chǎn)品，可能因?yàn)樗巺^(qū)域的不同而效果大相徑庭。

3.政府作為土地市場(chǎng)參與者的行為模式分析

作為市場(chǎng)參與者，政府的職能一方面在于通過發(fā)布土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃等，向土地市場(chǎng)釋放信號(hào)。由于儲(chǔ)備計(jì)劃包含了政府在一段時(shí)間內(nèi)可能投放的土地供應(yīng)的“庫存”總量以及儲(chǔ)備開發(fā)進(jìn)度，因此會(huì)在一定程度上影響市場(chǎng)參與者的預(yù)期；而土地供應(yīng)計(jì)劃往往直接包含了政府供應(yīng)土地的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。這種資源配置的模式通過政府的計(jì)劃規(guī)劃等能夠和市場(chǎng)上的價(jià)格信號(hào)結(jié)合在一起，對(duì)市場(chǎng)參與者的決策產(chǎn)生影響。另一方面，政府根據(jù)制定的土地儲(chǔ)備和土地供應(yīng)計(jì)劃，進(jìn)行土地收儲(chǔ)和土地出讓行為，作為市場(chǎng)參與者買（收儲(chǔ)）賣（出讓）土地使用權(quán)。

與其他的市場(chǎng)參與者不同，政府無論是在制定計(jì)劃還是實(shí)際操作時(shí)，并不完全依據(jù)價(jià)格信號(hào)作為其調(diào)整依據(jù)，而這所造成的就是土地資源配置的結(jié)果與市場(chǎng)的均衡結(jié)果可能存在差異。這種差異有相當(dāng)一部分情況是由于政府對(duì)土地配置結(jié)果的外部性的認(rèn)識(shí)和考慮。例如，政府可能認(rèn)為大型的工業(yè)園計(jì)劃能夠吸引投資、拉動(dòng)地方就業(yè)、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，也即是造成較大的正的外部性。因此政府可能會(huì)加大此一部分用地的供應(yīng)規(guī)模，或降低其供應(yīng)價(jià)格，如我國之前曾經(jīng)出現(xiàn)的大量興建工業(yè)園區(qū)并低價(jià)出讓工業(yè)用地的現(xiàn)象。這種行為邏輯事實(shí)上是政府通過對(duì)潛在的外部性進(jìn)行估價(jià)，并取代市場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易的方式直接對(duì)其進(jìn)行分配。因此，這種舉措可以被視為政府購買外部性的行為。由于政府壟斷了土地供應(yīng)市場(chǎng)，作為成片土地的擁有者，假設(shè)這種土地利用中的外部性效應(yīng)確實(shí)存在，其必然會(huì)反映在周邊土地的價(jià)值上，而這部分土地增值的收益仍然至少部分地會(huì)歸土地的所有者即政府所有。因此，在這種情況下，政府的讓利行為，實(shí)際上可以被視為科斯所設(shè)想的市場(chǎng)參與者之間對(duì)外部性進(jìn)行交易，進(jìn)而自發(fā)地調(diào)整資源配置的行為。

二、政府行為對(duì)土地市場(chǎng)外部性的影響與矯正

1.制度層面

從制度層面看，政府作為土地市場(chǎng)上規(guī)則制度的確立者，其建立的市場(chǎng)規(guī)則和政府管理規(guī)則：（1）決定了市場(chǎng)機(jī)制和政府管理機(jī)制的成本；（2）為政府在操作層面的各種矯正行為設(shè)置了約束，并對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。

政府制定的產(chǎn)權(quán)制度確定了土地市場(chǎng)上的產(chǎn)權(quán)體系，而產(chǎn)權(quán)體系除對(duì)產(chǎn)權(quán)者的激勵(lì)和約束效果之外，也對(duì)土地本身及其所衍生出的各種權(quán)益進(jìn)行了界定。當(dāng)產(chǎn)權(quán)體系不夠完善、權(quán)益分配不夠清晰時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生外部性。而由于界定產(chǎn)權(quán)是有成本的，因此可以說外部性必然會(huì)存在，只是程度大小的問題。此外，已界定的權(quán)益如果由于交易成本過高而難以自由交易時(shí)，則潛在的可能得到矯正的外部性也會(huì)持續(xù)存在，無法通過市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)部化。

我國實(shí)行的是土地的公有制，政府掌握了主要的土地產(chǎn)權(quán)。因此，與一般的土地使用者相比，出現(xiàn)在土地市場(chǎng)上時(shí)的政府具有更大的影響力。其次，與其他土地非國有的國家的政府相比，由于我國政府在土地市場(chǎng)上具有足夠多的資源和權(quán)利，因此在進(jìn)行土地管制行為時(shí)能夠采取更豐富、更順暢的市場(chǎng)化方式或?qū)⑿姓缘姆绞脚c市場(chǎng)化的方式更好地結(jié)合。最后，政府制定的產(chǎn)權(quán)規(guī)則在框架上決定了政府能夠?qū)ν恋乩弥械耐獠啃赃M(jìn)行干預(yù)的范圍、程度和方法，因此對(duì)政府的外部性矯正行為產(chǎn)生了約束。

2.操作層面

在操作層面上，政府在可能的外部性矯正路徑中進(jìn)行選擇時(shí)，不僅需要考慮制度層面設(shè)置的約束，同樣需要考慮其在土地管理中的各項(xiàng)目標(biāo)的先后輕重。由于各目標(biāo)彼此之間可能存在著沖突和權(quán)衡，因此政府的外部性矯正行為也往往在發(fā)生著變化。

首先，不同的發(fā)展階段，政府矯正外部性的重點(diǎn)目標(biāo)也可能存在著不同。在經(jīng)濟(jì)增長為主的階段，土地市場(chǎng)參與者往往對(duì)能夠增進(jìn)總產(chǎn)出的外部性矯正行為比較敏感，而對(duì)于生態(tài)、社會(huì)方面的外部性則放在其次。不僅政府如此，對(duì)于普通的市場(chǎng)參與者而言，其偏好也往往集中于經(jīng)濟(jì)方面的外部性效應(yīng)，而對(duì)生態(tài)等方面的外部性則不甚重視。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，良好的經(jīng)濟(jì)外部性往往比良好的生態(tài)外部性更受歡迎，換句話說，經(jīng)濟(jì)外部性的邊際效益大于生態(tài)外部性的邊際效益，因此，即使對(duì)經(jīng)濟(jì)外部性進(jìn)行矯正的邊際成本更高，政府也更愿意采取措施對(duì)這部分資源配置進(jìn)行矯正。而隨著經(jīng)濟(jì)的增長，經(jīng)濟(jì)外部性的邊際效益下降，生態(tài)外部性的邊際效益上升，政府和公眾對(duì)生態(tài)利益更加關(guān)注，則政府將調(diào)整目標(biāo)函數(shù)和相應(yīng)的矯正行為，加大對(duì)生態(tài)外部性的矯正力度。

其次，在具體的操作層面上，不同的政府角色可能表現(xiàn)出不同的目標(biāo)函數(shù)。而實(shí)際中，作為實(shí)際的執(zhí)行者即土地市場(chǎng)的參與者時(shí)，政府由于直接受到外部性效果的影響，因此，其外部性矯正行為表現(xiàn)出一部分市場(chǎng)化行為的屬性，而與其他角色下的政府在矯正行為可能存在著目標(biāo)的偏離，影響最終的矯正效果。而這時(shí)，政府往往會(huì)在制度層面進(jìn)行新一輪的調(diào)整，以改進(jìn)政府的外部性矯正行為。

3.政府矯正行為的影響和矯正方式的演變

就土地市場(chǎng)而言，目前已有的研究中與外部性問題有關(guān)的一項(xiàng)重要領(lǐng)域即在于土地增值收益的獲取和分配，尤其是在農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生的增值收益。從我國土地增值收益分配的過程中可以看出政府矯正市場(chǎng)外部性行為的實(shí)際影響，這種影響可能由于政府的一些具體行為在某種程度上偏離了政府的目標(biāo)。因此影響了外部性的矯正效果。而政府則會(huì)進(jìn)一步調(diào)整土地市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則和自己的矯正行為，使矯正效果向自己預(yù)期的方向改進(jìn)。以下就以土地增值收益的分配為例，分析這一調(diào)整的出現(xiàn)的原因和調(diào)整的過程。

在土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論中，某一地塊的價(jià)值除取決于自身初始情況外，還受該地塊上的投資、周邊地塊的投資以及社會(huì)的整體投資等因素影響。因此，社會(huì)的進(jìn)步、周邊土地的利用情況等因素都可能使得土地價(jià)值增加，這其中除對(duì)地塊本身的投資與私人行為有關(guān)外，其他更多地取決于他人的或社會(huì)整體的行為。具體而言，社會(huì)的進(jìn)步更多是導(dǎo)致土地總體價(jià)值的增加，但這部分增加的價(jià)值在分配的過程中并不一定在所有土地上均勻分布，而是往往集中在地段良好、周邊設(shè)施完善的區(qū)域，也即社會(huì)進(jìn)步的增值在受到外部性影響較大的區(qū)域份額相對(duì)更大、比例相對(duì)更高。因此，這種增值在某種程度上可以被視為是外部性的影響。

在現(xiàn)實(shí)中，這種增值收益的分配在較大程度上受到了政府的影響。首先，由于產(chǎn)權(quán)制度的安排和政府的管制職能，政府能夠以較低的價(jià)格獲得土地；其次，由于政府掌握了城市土地一級(jí)市場(chǎng)上的供給，因此，政府能夠以相對(duì)較高的價(jià)格出讓土地，因此獲得了土地增值收益的大部分。這種成本的低約束和收益的高激勵(lì)在一定程度上影響了政府某些外部性矯正行為，進(jìn)而影響了實(shí)際的矯正效果。

例如，耕地保護(hù)具有較強(qiáng)的正外部性，因此政府往往會(huì)加大耕地保護(hù)的力度，包括制定耕地占補(bǔ)平衡、劃分基本農(nóng)田等政策，以獲得這部分外部性效果。因此理論上，在政府的矯正行為之下，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的數(shù)量應(yīng)小于市場(chǎng)自由配置下的數(shù)量。但由于現(xiàn)實(shí)中，政府能夠在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中獲得較多的增值部分收益，這在一定程度上強(qiáng)化了政府占用耕地的動(dòng)機(jī)，因此，政府往往加大了占用耕地的規(guī)模，使實(shí)際的農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模甚至大于市場(chǎng)自由配置下的規(guī)模。這反映了政府在矯正外部性過程中實(shí)際效果和目標(biāo)之間的偏離。

此外，以政府在出讓工業(yè)用地時(shí)的購買外部性的行為來看，由于政府掌握了增值收益分配的方式，進(jìn)而能夠以較低的價(jià)格獲得土地。因此，政府在購買外部性時(shí)往往受到的成本約束較小，能夠以更優(yōu)惠的政策——也就意味著更高的支付價(jià)格——獲得這部分外部性效果。而由于地方政府間較普遍存在著的招商引資過程中的競(jìng)爭(zhēng)，這種優(yōu)惠在早年間往往發(fā)展到低地價(jià)、零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)的程度。這在一定程度上影響了土地市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)，使土地存在著過度供應(yīng)的傾向，同時(shí)也反過來強(qiáng)化了政府過度占用農(nóng)地的動(dòng)機(jī)。

由于政府的矯正行為可能存在與矯正目標(biāo)的偏離，尤其是作為土地市場(chǎng)參與者的政府矯正行為與作為土地市場(chǎng)建設(shè)者和管理者的矯正目標(biāo)的偏離，影響了作為后兩個(gè)角色時(shí)政府的目標(biāo)函數(shù)的實(shí)現(xiàn)。因此，政府往往會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)上的一般規(guī)則和管理行為進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整，以矯正這種偏離。

在農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域，首先，政府強(qiáng)化了占補(bǔ)平衡等政策的實(shí)施力度，例如制定詳細(xì)的考核文件、建立土地督察制度等，強(qiáng)化耕地保護(hù)政策對(duì)政府行為的約束。其次，對(duì)政府在土地出讓過程中的行為進(jìn)行約束，例如制定工業(yè)用地出讓的最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定工業(yè)用地必須采取招拍掛出讓的方式等等。最后，從增值收益分配的角度來看，近年來，政府逐步調(diào)高了實(shí)際中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而隨著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，以及實(shí)際征地工作中農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利意識(shí)提升，農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化過程中獲取的增值收益呈逐步上升趨勢(shì)。因此，增值收益中有較大的一部分逐步轉(zhuǎn)向土地的原使用者部分。這種分配方式上的調(diào)整進(jìn)一步弱化了政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的利益激勵(lì)，使其外部性矯正行為更合理。

從政府調(diào)整后的行為效果來看，耕地的保護(hù)工作具有一定的好轉(zhuǎn)，占用農(nóng)地的規(guī)模雖然仍然較大，但開發(fā)復(fù)墾的規(guī)模也逐漸填補(bǔ)了上來；政府在購買外部性的過程中由于受到了種種約束，因此能夠以更合理的方式更準(zhǔn)確地評(píng)估外部性的影響，進(jìn)而采取合理的支付價(jià)格，同時(shí)也避免了地方政府間的過度競(jìng)爭(zhēng)。

三、結(jié)論

在土地市場(chǎng)上，政府扮演的不同角色賦予了其通過多種方式矯正市場(chǎng)外部性的路徑可能，在一定時(shí)期的制度安排下，各種路徑方式對(duì)政府具有不同的成本約束；同時(shí)，在土地市場(chǎng)上，政府具有多元化的目標(biāo)函數(shù)，在一定時(shí)期的發(fā)展階段內(nèi)，政府對(duì)各目標(biāo)函數(shù)具有不同的偏好，因此也就有不同的收益激勵(lì)。在現(xiàn)實(shí)中，政府往往綜合二者，選取對(duì)其而言成本收益最優(yōu)的矯正行為組合。而隨著制度的變遷和發(fā)展階段的不同，無論是成本約束還是收益激勵(lì)都在不斷變化，因此，政府需要根據(jù)具體階段的具體情況，調(diào)整自己的矯正行為組合。在現(xiàn)實(shí)中，由于多重角色的影響，政府具體的矯正行為可能與總體目標(biāo)存在一定的偏差，使其矯正結(jié)果與預(yù)期不符。而政府的多重角色往往會(huì)相互作用，對(duì)矯正的行為進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整，以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

［1］沈滿洪，何靈巧.外部性的分類及外部性理論的演化［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2002，（1）.

［2］張宏軍.西方外部性理論研究述評(píng)［J］.經(jīng)濟(jì)問題，2007，（2）.

［3］靳相木，沈子龍.國外土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓理論研究進(jìn)展［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2010，（10）.

［4］劉湘洪，徐艷晴.土地利用的外部性及政府對(duì)策研究［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2010，（12）.

［5］孟星.城市土地的政府管制研究［J］.復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（3）.