鄭州市“三舊”改造的問題及對策

□崔留森 邵 麗 李超群 張付友

低效土地二次開發(fā)利用是在土地資源供需矛盾日益突出的情況下，拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地的重要途徑；是在新增建設(shè)用地逐年減少、單位建設(shè)用地產(chǎn)出逐年提高的條件下，統(tǒng)籌利用有限的土地資源，切實提高建設(shè)用地利用效率的重要舉措。開展鄭州市“舊城區(qū)、舊廠區(qū)、舊產(chǎn)業(yè)區(qū)”（以下簡稱“三舊”）的科學改造，可以探索出一條土地管理的新思路，在提高土地利用效率的同時，為鄭州市的經(jīng)濟發(fā)展提供土地保障。

一、鄭州市“三舊”改造的現(xiàn)狀、潛力與前景

（一）鄭州市“三舊”現(xiàn)狀。鄭州市“三舊”土地主要分布在金水區(qū)、中原區(qū)、管城區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、上街區(qū)以及新密市部分地區(qū)，舊產(chǎn)業(yè)區(qū)主要分布在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計，鄭州市“三舊”土地面積約為11542.6畝，涉及80個片區(qū)，總計580宗地，其中國有出讓土地244宗，國有劃撥土地333宗，集體建設(shè)用地3宗。舊城區(qū)面積2098.48畝，涉及26個片區(qū)357宗地，其中出讓62宗，劃撥292宗，集體建設(shè)用地3宗；舊廠區(qū)面積2486.27畝，涉及3個片區(qū)50宗地，其中出讓9宗，劃撥41宗；舊產(chǎn)業(yè)區(qū)面積4654畝，51個片區(qū)173宗地，全部是國有出讓土地。“三舊”土地中，商業(yè)用地279.2畝，工業(yè)用地7044.99畝，住宅用地1132畝，其他用地669.3畝。

（二）鄭州市“三舊”改造潛力。鄭州市“三舊”低效利用土地面積約為11542.6畝，擬改造總面積7000.54畝，其中商業(yè)用地4421畝，住宅用地2561.8畝，其他用地17.89畝。按照2011年鄭州市新增建設(shè)用地年度計劃指標7800畝計算，相當于全市新增建設(shè)用地年度計劃的1.5倍。即使按照1∶2的建新拆舊比來計算的話，仍可以節(jié)省建設(shè)用地指標近6000畝。

（三）鄭州市“三舊”改造前景。舊城區(qū)中大量的舊住宅，由于容積率低下，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、老化，配套設(shè)施不齊全，不但影響市容市貌，而且嚴重影響著居民的生活質(zhì)量。經(jīng)過改造，可以節(jié)省大量的建設(shè)用地指標，提高住宅容積率，單位面積居住人數(shù)可提高3～6倍。同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套將更加完善，居民生活質(zhì)量將得到顯著提高，城市面貌將會煥然一新?，F(xiàn)有舊廠區(qū)中的廠房，經(jīng)過改造，可以建造大型綜合體項目，也可以引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在提升我市經(jīng)濟社會發(fā)展承載能力和綜合競爭力的同時，改變城市面貌，為鄭州市提供大量的就業(yè)崗位，創(chuàng)造可觀的稅費收入，土地增值效應(yīng)也非常明顯。舊產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)規(guī)模小，相對用地量大，有的污染嚴重，有的嚴重干擾了居民的生活。經(jīng)過改造盤活，可以引進產(chǎn)能高、污染低、附加值高、發(fā)展前景好的項目，也可以將土地經(jīng)過轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資（入股）等方式進行流轉(zhuǎn)?？梢詾榧w經(jīng)濟組織帶來巨大收益，還可以提供大量的就業(yè)機會，改善群眾生活居住環(huán)境，改善生活質(zhì)量。

在對地面進行改造的同時，充分開發(fā)利用地下空間，實行全方位立體開發(fā)。在地面上新建大型商業(yè)綜合體、寫字樓或者商住樓，在地下配套建立地下停車場或者建設(shè)地下綜合體、地下商業(yè)街、地下倉儲物流設(shè)施等。不僅可以節(jié)省大量的建設(shè)用地指標，而且提升了城市功能、承載能力和綜合競爭力，提升城市檔次，緩解城市建設(shè)壓力、交通壓力和停車壓力，降低人口密度。

二、鄭州市“三舊”改造的問題

多年來，鄭州市有關(guān)“三舊”改造的工作一直在如火如荼地進行，如“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等實質(zhì)都屬于“三舊”改造范疇。這些工作都取得了良好的成績，也積累了很多經(jīng)驗，但是由于改造比較分散，也暴露出了許多問題。

一是缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。為了讓“三舊”改造更加規(guī)范有序，按照規(guī)劃先行的原則，必須整合“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等，形成一個統(tǒng)一的科學的規(guī)劃，相關(guān)各種改造和建設(shè)全部在該規(guī)劃下進行，保證科學改造，有序建設(shè)。

二是缺乏統(tǒng)一的機構(gòu)。“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等都有各自的辦公室，各自負責各自的工作，缺乏銜接。這些辦公室職能相近，機構(gòu)重復(fù)，管理和協(xié)調(diào)的難度較大。

三是缺乏相關(guān)政策的支持。鄭州市“三舊”改造相關(guān)的土地管理政策比較陳舊，相關(guān)政策針對性不強，缺乏可操作性，明顯不適應(yīng)中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的需要，也沒有配套的財政支持、建設(shè)監(jiān)管等方面的政策。

四是缺乏有效的土地收益分配機制。完善土地收益分配機制，實現(xiàn)利益共享是“三舊”改造破冰起航的根本動力。存量土地再開發(fā)利用通常涉及用途改變、使用條件變化、完善用地（供地）手續(xù)等問題。按照現(xiàn)行政策，涉及改變用途或使用條件時，一般是由政府收回土地使用權(quán)后再公開出讓，出讓的增值收益全部歸政府，與原土地使用權(quán)人無關(guān)，導(dǎo)致原土地權(quán)利人對改造利用沒有積極性，致使原使用者寧愿保留現(xiàn)狀也不愿意進行改造。沒有體現(xiàn)“多方共贏，民贏為先”的理念。

五是政府主導(dǎo)型改造不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展。堅持市場運作，充分尊重土地權(quán)利人對存量建設(shè)用地再開發(fā)利用的自主權(quán)是順利推進“三舊”改造的有效方式。鄭州市實行的是單一的政府主導(dǎo)型改造模式，地塊改造成什么樣、準備上什么項目，拆遷補償安置如何等重要問題，土地使用權(quán)人沒有自主權(quán)。在信息不對稱、權(quán)利不對等的狀態(tài)下，土地權(quán)利人或只能被動接受改造，或采取激烈對抗方式抵制改造，這不利于存量建設(shè)用地的再開發(fā)利用。

三、鄭州市“三舊”改造對策

（一）成立“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各區(qū)政府和各相關(guān)部門為成員單位。為避免各部門聯(lián)系脫節(jié)，有效發(fā)揮工作合力，應(yīng)成立鄭州市“三舊”改造辦公室，作為“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組日常性工作機構(gòu)，辦公室成員由國土、規(guī)劃、發(fā)改、財政、建設(shè)等相關(guān)部門人員組成，集中辦理“三舊”改造項目的立項以及國土、房管、規(guī)劃、建設(shè)等部門的各項審批、審核事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“三舊”改造工作。各區(qū)成立相應(yīng)的“三舊”改造機構(gòu)，可以有效避免上下溝通不暢的問題，促進“三舊”改造的順利開展。

（二）統(tǒng)籌編制“三舊”改造專項規(guī)劃和年度實施計劃。結(jié)合鄭州市情，將“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等工作一并納入“三舊”改造范圍。由各區(qū)政府牽頭，會同相關(guān)主體，在前期調(diào)查的基礎(chǔ)上，徹底查清鄭州市“三舊”現(xiàn)狀，全面掌握“三舊”用地的土地、房屋、人口等情況。圍繞城市功能再造、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及拉動經(jīng)濟增長等戰(zhàn)略，以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌編制“三舊”改造專項規(guī)劃。合理制訂“三舊”改造近、中、遠期目標任務(wù)和年度實施計劃，保證改造有綱可依，循序漸進，科學推進。

（三）出臺“三舊”改造具體實施意見。一是建立科學、靈活的改造模式。打破目前單一的政府主導(dǎo)型改造模式，按照政府主導(dǎo)、市場參與的原則，允許權(quán)利人在法律、法規(guī)允許的情況下自行進行改造，由多宗地的使用權(quán)人聯(lián)合進行改造或者市場主體收購集中改造等。對不同的區(qū)域采用不同的改造方式，宜拆則拆、宜改則改。對于由市場主體申請收購相鄰多宗土地集中改造的，先逐宗辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，統(tǒng)一土地權(quán)屬名稱后申請土地合宗，或者由市場主體按規(guī)定程序申請拆遷許可，實施拆遷后再申請土地合宗。二是建立兩輪征詢意見和三榜公示制度，充分尊重改造區(qū)域居民的參與權(quán)和知情權(quán)。第一輪，征詢改造區(qū)域居民意愿。同意改造戶數(shù)的比例達到90%以上（含90%）的，方可啟動改造；第二輪，征詢改造區(qū)域居民對補償安置方案的意見。在規(guī)定時間內(nèi)，簽訂附生效條件的房屋拆遷補償安置協(xié)議的居民戶數(shù)達到2/3以上（含2/3）的，才能具體實施拆遷。對被拆遷人數(shù)、房屋面積和拆遷安置方案要點進行三榜公示，接受社會及群眾監(jiān)督。改造過程中，可組織群眾民主推薦成立自治小組，參與拆遷安置方案的編制和研究解決改造過程中的疑難問題。三是允許協(xié)議出讓。舊城改造實行先安置后改造的原則。對危破房分布相對集中、土地功能布局明顯不合理或公共服務(wù)配套設(shè)施不完善的區(qū)域，采用成片重建改造模式；對零散分布的危破房或部分結(jié)構(gòu)相對較好但建筑和環(huán)境設(shè)施標準較低的舊住房，結(jié)合街區(qū)綜合整治，采用零散改造模式。涉及的劃撥用地使用權(quán)和改變土地用途（房地產(chǎn)開發(fā)除外）的，可以采用協(xié)議出讓方式。四是允許土地置換。認真執(zhí)行調(diào)整置換建設(shè)用地方面的政策，對于已經(jīng)依法批準的土地，因急需建設(shè)項目用地需要，允許在符合土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的前提下，通過土地位置調(diào)換等方式，對原有存量建設(shè)用地進行調(diào)整使用。五是國有土地和集體土地的管理。對于使用國有土地的舊廠房，申請人可以自行改造，按規(guī)定補繳土地出讓金。也可以納入政府收購儲備，由政府公開出讓，政府按規(guī)定給予原土地使用權(quán)人補償。對于原址用地性質(zhì)不符合規(guī)劃控制要求，但近期內(nèi)未納入儲備計劃或?qū)嵤┮?guī)劃建設(shè)的，經(jīng)批準可臨時用作除商品房開發(fā)建設(shè)以外的第三產(chǎn)業(yè)，并按規(guī)定補繳臨時使用年限的土地出讓金，將來仍符合自行改造或公開出讓條件的，仍可按自行改造、補繳地價和公開出讓、收益支持的方式進行處置。不具備獨立開發(fā)的舊廠房用地，由政府依法收回，并按規(guī)定給予補償。無合法用地手續(xù)，不符合歷史用地登記確權(quán)，且土地實際使用人已與村集體或農(nóng)戶簽訂了征地補償協(xié)議并進行補償，符合土地利用總體規(guī)劃和改造規(guī)劃的，按照用地發(fā)生時的土地管理法律法規(guī)落實處理（處罰）后，由土地實際使用人按規(guī)定先行完善手續(xù)后再按自行改造或公開出讓進行處置。對于使用集體土地的舊廠房，可以進行自行改造用作除商品住宅以外的經(jīng)營性開發(fā)。用于商品住宅開發(fā)的，必須轉(zhuǎn)為國有土地，補辦協(xié)議出讓手續(xù)。集體舊廠房也可以依法流轉(zhuǎn)后由其他主體進行改造，并保留集體土地性質(zhì)。六是建立靈活的安置補償、土地收益和稅費政策。舊城更新改造涉及的補償安置可以采用貨幣補償、本區(qū)域就近安置和跨區(qū)域異地安置等三種補償安置方式。鼓勵企業(yè)提供存量土地就近建設(shè)保障安置房，對提供閑置土地、爛尾地等建設(shè)就近安置房的用地單位，減免土地閑置費等相關(guān)稅費。舊城更新改造的土地增值收益按8∶2的比例由市、區(qū)分成。

（本文系河南省政府決策研究招標課題 立項編號：2012B316）