民辦高職院校產(chǎn)權(quán)明晰問題的探索

黎紅艷，王義寧，李冬梅

(肇慶科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東肇慶 526114)

從1982年第一所民辦高?！腥A社會大學(xué)(現(xiàn)為北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院)誕生到現(xiàn)在，我國的民辦高等教育發(fā)展越來越壯大。經(jīng)過近30年的建設(shè)和發(fā)展，民辦高校已經(jīng)成為我國高等教育不可或缺的重要部分。根據(jù)《2012中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，截止到2011年，我國民辦高校共有696所，包含388所本科院校和308所?？圃盒?，其中民辦高職院校301所。另外還有其他的民辦高等教育機(jī)構(gòu)830所。民辦高校的蓬勃發(fā)展，與我國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展有關(guān)，同時也跟投資辦學(xué)的法律、制度環(huán)境的不斷改善有關(guān)。但是，在這個發(fā)展過程中，民辦高校始終存在著產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，這必定會成為民辦高校改革和發(fā)展的障礙之一。因此，有必要對民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行不斷的探索和研究。

一、概述

(一)產(chǎn)權(quán)的概念界定

產(chǎn)權(quán)概念在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有著不同的定義和理解。一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)首先是作為法學(xué)概念而存在的。法學(xué)上的產(chǎn)權(quán)是狹義的概念，即指“財產(chǎn)權(quán)”，也稱“財產(chǎn)所有權(quán)”。財產(chǎn)所有權(quán)是指所有權(quán)人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力。 經(jīng)濟(jì)學(xué)上的產(chǎn)權(quán)是廣義的概念，既包括所有權(quán)，也包括物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等所有涉及到以財產(chǎn)為內(nèi)容的各種權(quán)利，這種權(quán)利又包括占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、歸屬權(quán)等權(quán)利的集合，其中所有權(quán)是支配其他權(quán)利的基礎(chǔ)和核心。任何一項產(chǎn)權(quán)都包括主體和客體兩個部分，產(chǎn)權(quán)主體是指產(chǎn)權(quán)的擁有者，即擁有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)主體；產(chǎn)權(quán)客體是指經(jīng)濟(jì)主體所擁有的產(chǎn)權(quán)形式及份額，即以何種形式擁有產(chǎn)權(quán)(占有、使用、處分、收益)，以及擁有產(chǎn)權(quán)的份額多少(全部擁有、部分擁有)。

(二)關(guān)于民辦高職院校產(chǎn)權(quán)的界定

《民辦教育促進(jìn)法》(后面簡稱《促進(jìn)法》)將民辦教育事業(yè)定性為公益性事業(yè)。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，民辦高職院校作為法人經(jīng)濟(jì)主體，其法人資本具有產(chǎn)權(quán)的兩元性。其法人資本作為實際運營的資本，難以避免的存在著既反映國家意志的“公益性”，又有著私人投資的“營利性”。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解民辦高職院校產(chǎn)權(quán)的概念對產(chǎn)權(quán)明晰問題意義更大。綜合中西有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的產(chǎn)權(quán)概念，我們可以將民辦高職院校產(chǎn)權(quán)定義為：民辦高職院校在辦學(xué)過程中對財產(chǎn)所有權(quán)及其派生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等一系列權(quán)利的所形成的關(guān)系，其基本內(nèi)容包括兩個方面，一是民辦高職院校的財產(chǎn)權(quán)的界定和劃分，即財產(chǎn)權(quán)歸誰所有；二是民辦高職院校內(nèi)部各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能的具體分解和重組，即產(chǎn)權(quán)主體擁有何種權(quán)能以及這些權(quán)能所帶來的利益劃分。

二、民辦高職院校產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

(一)產(chǎn)權(quán)的歸屬不明確

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的四大特征是“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”，產(chǎn)權(quán)歸屬明確與否是產(chǎn)權(quán)制度合理與否的首要判斷標(biāo)準(zhǔn)。但目前，由于民辦高職院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)的界定也比較困難。民辦高職院校的資本投入渠道呈現(xiàn)多元化的特點，除了投資者的投資以外，政府或其他機(jī)構(gòu)也有間接性的資本投入。例如《民辦教育促進(jìn)法》第七章第五十條規(guī)定，“新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。教育用地不得用于其它用途”。這相當(dāng)于直接得到了政府的土地資助優(yōu)惠?！睹褶k教育促進(jìn)法》里面還有一些對民辦高校資本形成起政策性促進(jìn)作用的規(guī)定，例如第四十五條規(guī)定“縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持”。第四十六條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。”第四十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校依照國家有關(guān)法律、法規(guī)，可以接受公民、法人或者其他組織的捐贈?！边@些政策的規(guī)定使得民辦高職院校的資本投入變得多元化，出現(xiàn)了并非完全由舉辦者投資的可能性，這也使得民辦高職院校的產(chǎn)權(quán)難以清晰界定。

(二)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)不明晰

目前針對民辦高校而制定的法律法規(guī)主要有現(xiàn)行的《促進(jìn)法》(2003年9月1日起施行)及其《實施條例》(2004年4月1日起施行)，這些法律制度都是我國對關(guān)于“保護(hù)公民合法的私有財產(chǎn)”的憲法修改(2004年3月14日通過了憲法修正案)和《物權(quán)法》(2007年10月1日起施行)頒布之前所制定的，因此對民辦高校產(chǎn)權(quán)的規(guī)范難以做到很強的科學(xué)性?？梢钥吹?，《促進(jìn)法》主要是從捐資辦學(xué)的角度去進(jìn)行法律制度安排。中國古代和近代的私立學(xué)校辦學(xué)者基本屬于捐資性質(zhì)。但改革開放以后，辦學(xué)者辦學(xué)校是屬于投資辦學(xué)而不是捐資辦學(xué)。民間投資辦學(xué)既是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是我國公益事業(yè)多元化發(fā)展的表現(xiàn)之一。任何投資都存在著資本增值和尋利的傾向。這就導(dǎo)致了民辦高校的公益性和營利性之間矛盾的產(chǎn)生。一方面《促進(jìn)法》要求民辦學(xué)校保證其公益性，另一方面辦學(xué)者投入資金需要投資回報。《促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。這相當(dāng)于承認(rèn)了出資人對投資教育取得利益的合法性。但問題是并沒有明確這種回報的性質(zhì)是屬于出資人基于產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)能，而是更傾向是屬于政府的獎勵性質(zhì)。而且，這種回報的取得方式和額度也缺乏明確的規(guī)定。目前已經(jīng)設(shè)立的民辦高?；旧隙际强繉W(xué)費和貸款來實現(xiàn)運行的。生源減少，同行競爭激烈，貸款利息高昂等等，這些都使得民辦高校的投資者面臨極大的投資風(fēng)險，卻得不到相應(yīng)的投資收益回報的法律保護(hù)和政策保護(hù)，顯然投資者承擔(dān)的責(zé)任與享受的權(quán)利是不對稱的。

(三)產(chǎn)權(quán)主體所擁有的權(quán)能殘缺不全

判斷所有權(quán)人是否擁有完整產(chǎn)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，是看是否對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力。這四項權(quán)能缺一不可。雖然《促進(jìn)法》在法律上承認(rèn)了民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)，但在實踐當(dāng)中產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能卻是難以得到全部實現(xiàn)的。這主要表現(xiàn)為法律規(guī)范體系當(dāng)中的隱性矛盾和相應(yīng)保護(hù)缺失：第一，收益權(quán)缺失。《促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！边@明確了民辦高校法人財產(chǎn)的占有權(quán)和使用權(quán)，但沒有明確收益權(quán)。只是籠統(tǒng)的規(guī)定了“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”，回報形式和額度都沒有明確規(guī)定。另外，對于民辦高校終止之后的剩余財產(chǎn)也沒有明確其最終歸屬，現(xiàn)有條款缺乏可操作性。這就造成了實際操作當(dāng)中民辦高校擁有法人資格、擁有法人財產(chǎn)權(quán)，但其收益權(quán)卻得不到相應(yīng)保護(hù)。第二，處分權(quán)缺失?！洞龠M(jìn)法》對民辦高校的資金投入機(jī)制有明確規(guī)定，但對退出機(jī)制作了回避。而《高等教育法》第六十一條規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)保證穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費來源，不得抽回其投入的辦學(xué)資金?！边@表明一旦民辦高校出現(xiàn)資金危機(jī)，將無法得到法律救援機(jī)制的保護(hù)。再者，不管是《促進(jìn)法》及其《實施條例》，還是《高等教育法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》等法律，都沒有明確民辦高校舉辦者的投入財產(chǎn)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的相關(guān)條款規(guī)定。可見，民辦高校產(chǎn)權(quán)主體的處分權(quán)(包括回收權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán))等都是嚴(yán)重缺失的。以上收益權(quán)和處分權(quán)的缺失都說明目前民辦高校的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀并不符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度“保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的特征。

三、明晰民辦高職院校產(chǎn)權(quán)的措施建議

(一)加強民辦高校產(chǎn)權(quán)的法律保障

有效的產(chǎn)權(quán)制度取決于多種因素，其中法制化是一個基本因素。高效的產(chǎn)權(quán)制度要有規(guī)則和有秩序的運行，這需要完善和健全的法律體系作支撐。目前規(guī)范我國民辦教育的法律規(guī)范主要有《教育法》、《高等教育法》、《促進(jìn)法》及其《實施條例》等，這些法律法規(guī)當(dāng)中針對民辦教育的條款內(nèi)容不夠健全，而且立法比較滯后，無法適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下民辦高校的高速發(fā)展，使得辦學(xué)實踐中各種問題越來越突出。對于民辦高校產(chǎn)權(quán)方面的法律規(guī)定，更是內(nèi)容空洞模糊，只有方向性的指引，沒有實際的可操作性，結(jié)果自然使得產(chǎn)權(quán)政策無法落到實處。要使民辦高校解決目前產(chǎn)權(quán)不明晰的困境，首先應(yīng)該從法律制度方面入手，建立和完善配套的法律法規(guī)，同時建立解決法律法規(guī)沖突的解決機(jī)制。尤其對于民辦高校產(chǎn)權(quán)主體的確定，產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利和義務(wù)的確定，產(chǎn)權(quán)各項權(quán)能的確定和保護(hù)，產(chǎn)權(quán)最終歸屬的確定等等，都要有具體的實施方案和程序性法規(guī)。

(二)明確界定民辦高校的捐資辦學(xué)和投資辦學(xué)的屬性

現(xiàn)有的《促進(jìn)法》及其《實施條例》是從捐資辦學(xué)的角度去進(jìn)行法律規(guī)范的制定，并明確了民辦高校的公益性質(zhì)。出于捐資辦學(xué)的觀念和教育產(chǎn)業(yè)的特殊性，導(dǎo)致相關(guān)法規(guī)總是回避辦學(xué)投資者的產(chǎn)權(quán)歸屬以及退出機(jī)制的問題，從而導(dǎo)致投資者所享受的權(quán)利和所承擔(dān)的義務(wù)不對稱。這很大程度上遏制了民間資本投資辦學(xué)的積極性。其實，作為高等教育，不管是受教育者還是辦教育者都包含了教育投資。作為受教育者，接受高等教育本身就具有人力資本投資的性質(zhì)。作為辦教育者，投資教育就是把教育當(dāng)成一種特殊產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，具有一定的營利性。既然是投資，就必然存在尋利的傾向。公辦高校的投資屬于國有資產(chǎn)，所有權(quán)歸國家所有。而民辦高校的投資產(chǎn)權(quán)不屬于國家財產(chǎn)也不能由政府來充當(dāng)產(chǎn)權(quán)主體，因此具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的特性，相比而言，其商業(yè)性比公益性更為突出。另外，政府投資辦高等教育是出于義務(wù)和責(zé)任，而公民投資辦高等教育既可以是公益行為，也可以是商業(yè)行為。因此，民辦高校本身具有公益性和營利性的雙重性質(zhì)。承認(rèn)民辦高校的投資辦學(xué)屬性并不會影響其公益性的存在。實際上，現(xiàn)代的高等教育辦學(xué)者基本上都是希望通過投資教育來尋求資本的回報。只要不違背社會公共利益，投資者的合理回報利益就應(yīng)該得到法律的支持和保護(hù)。如果忽視這一客觀事實，一味的回避相關(guān)法律的規(guī)范，只會抑制民間資本投資高等教育的熱情，甚至?xí)?dǎo)致一些投資者為了產(chǎn)權(quán)利益通過隱性的方式變相營利。這種行為會制約民辦教育的健康發(fā)展。因此，必須盡快對民辦高校的捐資辦學(xué)和投資辦學(xué)屬性做出一個明確的界定，并做出相應(yīng)的政策和法律制度安排。

(三)推行民辦高職教育的股份合作制

股份合作制是以合作制為基礎(chǔ)，吸收股份制的一些做法，勞動者的勞動聯(lián)合和資本聯(lián)合相結(jié)合形成的新型組織形式。從管理形式來看，股份合作制有完善的專職機(jī)構(gòu)全權(quán)行使股東職能，股東和職工的權(quán)責(zé)關(guān)系更加明確和清晰；從運作方式來看，具有勞動合作和資本合作有機(jī)結(jié)合的特點；從勞動分配方式來看，實行按資分配和按勞分配相結(jié)合；從股金管理來看，活股、死股同時并存，原則上不吸收組織以外的其他人入股，一般情況下也不能退股。股份合作制是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一個有效形式，也是產(chǎn)權(quán)界定的一種有效方式，既可以適用于企業(yè)，從管理的角度來講，也可以嘗試引入到民辦教育產(chǎn)業(yè)中來。結(jié)合民辦高等教育的特殊性和股份合作制的特點，可以考慮成立教育股份公司。公司負(fù)責(zé)融資和資產(chǎn)運營，是教職工的資本聯(lián)合體；學(xué)校承擔(dān)教育任務(wù)，是不以盈利為目的的公益性機(jī)構(gòu)，是教職工的勞動聯(lián)合體。同時，成立學(xué)校董事會并執(zhí)行校長負(fù)責(zé)制，使得所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。辦學(xué)者的投資所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，使得投資者失去直接處置法人財產(chǎn)的權(quán)力，能有效防止辦學(xué)資金被抽回的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，投資者可以通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)以及從股權(quán)增值方面獲得資產(chǎn)收益的權(quán)力，從而實現(xiàn)投資辦學(xué)的營利性目的。從這些方面來看，股份合作制應(yīng)該是可以解決民辦高等教育“公益性”與“營利性”矛盾的一個有效途徑，從而真正實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的資源配置作用。

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