司法行政政策的理論與實踐

■劉武俊 (中國司法雜志社總編輯 研究員)

司法行政政策的理論與實踐

■劉武俊 (中國司法雜志社總編輯 研究員)

【編者按】司法行政政策一直是司法行政理論研究比較薄弱的領域。本文比較系統(tǒng)地研究了司法行政政策的基本理論問題，包括司法行政政策的概念、特征、屬性、功能、形式，司法行政政策的制定、執(zhí)行、評估等。文章理論聯(lián)系實際，既有學理層面的理論闡述，也緊密結(jié)合司法行政工作實際，對完善和改進司法行政政策的制定、執(zhí)行、評估工作提出了可行性建議，具有一定的理論創(chuàng)新性和實踐指導性，在一定程度上填補了司法行政政策研究的理論空白。

“有人的地方就有江湖”，有政府的地方就有政策。公共政策是現(xiàn)代政府行政管理不可替代的重要載體。司法行政政策既是公共政策的重要組成部分，也是司法政策的重要組成內(nèi)容，是一種兼容司法性和行政性的公共政策。通過研究司法行政政策的基本理論和基本規(guī)律，探索司法行政政策在制定實施中存在的現(xiàn)實問題和解決對策，可以為完善司法行政政策的制定和實施乃至進一步改進司法行政工作提供科學的理論指南。

一、司法行政政策的界說

司法行政政策是司法行政領域的公共政策，是司法行政機關為實現(xiàn)一定的司法行政目的而制定的司法行政策略和司法行政準則。司法行政政策是司法政策體系的重要組成部分，與審判政策、檢察政策等一起構(gòu)成完整的司法政策體系。廣義上的司法行政政策是指有關國家機關 (不僅僅是司法行政機關)制定的涉及司法行政活動和司法行政管理的公共政策。狹義的司法行政政策僅指擁有政策制定權(quán)限的司法行政機關(主要是指司法部)依法制定的指導司法行政工作的政策。本文傾向于廣義的司法行政政策。

司法行政政策是司法行政機關依法行政的重要載體。司法行政工作是政策性和法律性都很強的專門工作，體現(xiàn)出更為明顯的策略性和指導性。離開司法行政政策這個抓手，離開政策的指導，司法行政工作或?qū)⒋绮诫y行。司法行政工作在相當程度上是通過制定、修改和完善司法行政政策來推進的，具有比較鮮明的政策推進型特點。作為國務院主管全國司法行政工作的部門，司法部主要是依法制定、解釋、完善和督促落實司法行政政策的領導部門。以司法部為決策中樞的司法行政機關，無疑是司法行政政策最主要的決策主體和執(zhí)行主體。牽頭制定和督促實施司法行政政策是司法部的一項重要職能。作為司法行政系統(tǒng)的最高行政機關，司法部應當以牽頭制定和督促實施司法行政政策作為工作的重要抓手。

所謂政策是公共權(quán)威為解決公共問題而制定的策略，司法行政政策是公共權(quán)威為解決司法行政問題而制定的指導、協(xié)調(diào)和管理司法行政活動的方針策略，這個公共權(quán)威一般包括執(zhí)政黨、司法行政機關及有關國家機關。在我國，司法行政政策的主體主要是司法行政機關，同時也包括與司法活動有關的司法機關、國家權(quán)力機關乃至執(zhí)政黨，在一定情況下還包括其他國家機關 (如涉及司法行政經(jīng)費政策的財政機關、涉及司法行政人事管理的人力資源和社會保障機關等)。司法行政政策的基本內(nèi)容是策略，對于司法行政工作具有指導性、引導性和倡導性的權(quán)威策略。

一般而言，司法行政政策具有管理性、服務性、指導性等基本屬性，既具有一般公共政策的屬性，又折射了司法行政權(quán)的個性。

司法行政政策具有管理性。司法行政機關本身就是司法行政事務的專門管理機構(gòu)，屬于國家行政機關的序列，行使行政管理權(quán)。作為司法行政管理不可缺少的手段和依據(jù)，司法行政政策具有濃厚的行政管理色彩。

司法行政政策具有服務性。每一項司法行政政策都服務于貫徹落實國家法律法規(guī)和重大司法政策的需要，服務于司法行政中心工作，也服務于保障司法活動的正常運行。公共政策就是政府提供公共服務的公共產(chǎn)品，司法行政工作本身就是為司法活動正常運行提供服務和保障的，因而司法行政政策也直接或者間接地彰顯這種服務屬性。此外，司法行政具有面向社會提供公共法律服務的職能，大量與指導和監(jiān)管公共法律服務有關的司法行政政策，都帶有濃厚的社會服務性。

司法行政政策具有指導性。司法行政政策對于各級司法行政機關貫徹落實黨和政府的方針政策、國家法律法規(guī)以及各項司法行政工作，具有重要的指導作用。這種指導性一方面體現(xiàn)為司法行政政策具有鮮明的導向性，尤其是政治導向，體現(xiàn)司法行政主管部門的意志傾向性，確保司法行政工作堅持正確的政治方向。另一方面，體現(xiàn)為對司法行政活動的工作指導和業(yè)務指導。司法行政政策的主要作用就是指導司法行政工作順利運作，這種指導往往具有較強的專業(yè)性。

二、司法行政政策的功能

司法行政政策對于督促司法行政機關依法行政，充分行使司法行政職能，整合司法行政工作效能和司法行政資源，統(tǒng)籌紛繁復雜的司法行政事務，都具有法律和其他政策不可替代的重要功能。

司法行政政策的突出功能是指導。亦即指導各級司法行政機關貫徹落實國家的方針政策，準確實施國家的法律法規(guī)，同時引導社會公眾了解、配合、支持和參與司法行政工作。通過司法行政政策的指導，可以確保司法行政工作的政治效果、法律效果、行政效果和社會效果。從某種意義上講，司法行政政策就類似于司法行政工作的“指南針”，缺乏司法行政政策的導向功能，司法行政工作就容易迷失方向。司法行政機關也是國家的行政執(zhí)法機關和刑罰執(zhí)行機關，司法行政工作具有較強的法律性，諸如監(jiān)獄工作、社區(qū)矯正工作等等，都是刑事執(zhí)法活動。在執(zhí)法活動中如何準確實施法律法規(guī)，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一，往往需要通過司法行政政策予以指導和規(guī)范。

司法行政政策具有規(guī)范權(quán)力和行為的重要功能，規(guī)范司法行政權(quán)力的行使、規(guī)范司法行政行為?！皩?quán)力關進制度的籠子里”，司法行政權(quán)力也需要關進制度的籠子。打造制度的籠子既需要剛性權(quán)威的法律法規(guī)，也需要因地制宜、靈活多樣的公共政策。司法行政工作大多是紛繁復雜的行政類事務，政策的調(diào)整和規(guī)范往往更為靈活、更為妥當。

司法行政政策具有社會控制的重要功能。社會控制就是通過社會力量使人們遵從社會規(guī)范，維持社會秩序的過程。法律、道德、宗教是社會控制的三種主要手段。司法行政政策是法律實現(xiàn)社會控制的重要輔助手段。司法行政政策可以與司法行政法律攜手共同締造權(quán)威、有序、靈活、富有彈性的司法秩序。

司法行政政策具有資源配置的重要功能。司法行政政策是配置司法行政資源的重要介質(zhì)。司法行政資源本身具有有限性和稀缺性，需要通過司法行政政策實現(xiàn)對有限司法資源的合理調(diào)配。從資源的角度講，司法行政政策往往涉及人、財、物以及法律法規(guī)等司法資源的配置，圍繞人、財、物以及法律法規(guī)等司法行政資源展開。

司法行政政策具有助推司法行政體制改革的重要功能，堪稱司法行政體制改革的推進器。探索性的政策往往是改革的先導，不少司法行政改革舉措都是以政策文件形式出臺的。司法行政機關要善于運用司法行政政策來謀劃、推進和鞏固司法行政改革的成果。同其他領域的行政體制改革類似，司法行政體制改革也是政策推進型的改革模式，離不開司法行政政策的推進和保障。

例如圍繞監(jiān)獄體制改革，有關部門先后頒布了幾個權(quán)威文件，包括2003年《國務院批轉(zhuǎn)司法部關于監(jiān)獄體制改革工作試點工作指導意見的通知》、2007年《國務院批轉(zhuǎn)司法部關于全面實行監(jiān)獄體制改革指導意見的通知》等，相關文件明確了監(jiān)獄體制改革的工作思路、政策規(guī)定、改革內(nèi)容等。公證改革方面，2000年國務院批準司法部《關于深化公證工作改革的方案》。社區(qū)矯正工作方面，“兩高兩部”就曾先后印發(fā)了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》、《關于擴大社區(qū)矯正試點范圍的通知》、《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》、《社區(qū)矯正實施辦法》等一系列指導性文件?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》就是將各地在實踐中形成的行之有效的社區(qū)矯正工作體制機制、矯正方法和模式等用規(guī)范性文件的形式固定下來，上升為統(tǒng)一的制度，成為社區(qū)矯正工作的操作規(guī)范和基本依據(jù)，為社區(qū)矯正工作提供了重要的制度保障，并為研究制定《社區(qū)矯正法》積累了經(jīng)驗和奠定了基礎。不少司法行政法律如《律師法》、《公證法》等都是將改革成果先用政策鞏固再上升為相應的法律規(guī)定。

三、司法行政政策的形式

司法行政政策的表現(xiàn)方式主要是各種司法行政文件、規(guī)章等。在特殊情況下，也可能體現(xiàn)在有關領導人的重要講話甚至重要批示之中。

司法行政文件和司法行政規(guī)章是司法行政政策的主要表現(xiàn)形式。司法行政文件通常有中央文件、國務院文件和司法部文件等之分。文件的名稱一般有通知、意見、規(guī)定等，有司法部直接印發(fā)的文件，也有中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)、中辦轉(zhuǎn)發(fā)的文件。如《中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)〈中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃 (2011－2015)〉的通知》，就是關于法制宣傳教育的重要司法行政文件。2010年中辦、國辦以中辦發(fā)【2010】30號文轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關于進一步加強和改進律師工作的意見》，對律師工作改革發(fā)展作出了全面部署。司法部《關于印發(fā)〈基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制實施意見〉的通知》，對各地開展基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制工作提供了具體的指導意見。司法部、財政部制定的《監(jiān)獄基本支出經(jīng)費標準》，對于健全監(jiān)獄經(jīng)費財政保障制度具有積極意義。

司法行政規(guī)章是司法行政機關依照法律和行政法規(guī)自行制定的政府部門規(guī)章，屬于司法行政機關行政立法的產(chǎn)物，表現(xiàn)形式往往是規(guī)定、辦法、細則，一般以司法部令的形式發(fā)布。司法行政規(guī)章既具有一定的法律效力，同時又往往帶有濃厚的政策指導性，從廣義上講亦可列入司法行政政策的范疇。

四、司法行政政策的制定

司法行政政策的制定主體是有決策權(quán)的公共權(quán)威，包括黨中央、國務院和司法部以及有權(quán)限的地方黨委政府和地方司法行政機關。在一般情況下，制定主體主要是司法行政機關，以及與司法行政活動有關的其他司法機關、其他行政機關、國家權(quán)力機關乃至執(zhí)政黨 (如涉及司法行政經(jīng)費政策的財政機關、涉及司法行政人事管理的人力資源和社會保障機關等)。

司法行政政策制定的基本原則是法治原則、民主原則和科學原則。法治原則要求司法行政政策的制定必須在法律的框架內(nèi)進行，嚴格依照國家法律和行政法規(guī)的規(guī)定、原則和精神進行，不得拋開法律的框架另起爐灶。民主原則要求既要體現(xiàn)政策內(nèi)容的民主，也要體現(xiàn)政策制定過程的民主。司法行政政策要充分吸納民意，代表廣大人民的意志和利益而不僅僅是司法行政機關的部門利益;要擴大公眾和專家對政策制定的民主參與，重大政策要向社會各界廣泛征求意見。科學原則要求司法行政政策的制定要進行科學的論證和可行性評估，提高政策的質(zhì)量。

司法行政政策制定的程序具有規(guī)范、靈活、高效的行政特點。一般而言，政策制定大致包含了確定目標、規(guī)劃方案、政策抉擇和合法化等環(huán)節(jié)。司法行政政策通常也要經(jīng)過確定政策目標、調(diào)研收集信息、擬定政策方案、評估抉擇決策和正式頒布等環(huán)節(jié)。確定政策目標，就是制定主體要明確該政策的調(diào)整目標和預期目標，這樣才能有的放矢地制定政策。調(diào)研收集信息，就是要圍繞政策目標深入調(diào)研，獲取翔實的政策信息，為擬定政策方案創(chuàng)造條件。擬定政策方案，就是司法行政政策起草成型的階段，盡量擬定供決策篩選的多種方案。評估抉擇決策，就是對政策方案進行可行性評估和篩選的實質(zhì)性決策階段。正式頒布，就是將醞釀成熟、修改完善的政策文本正式以規(guī)范性文件的形式公布。

司法行政政策的制定要重視充分吸納民意，建立司法行政政策的公眾有序參與機制，積極倡導重大司法行政政策的公眾參與，擴大公民對司法行政政策制定的有序參與。公民參與是實現(xiàn)公共政策有效執(zhí)行的重要保障。公共政策制定中有沒有公眾的參與，是否符合社會公眾的利益需求，這在相當程度上決定著公共政策制定的合理性和實施的可行性。為制定科學合理的司法行政政策，應該通過科學的民意調(diào)查、聽證會、旁聽會、協(xié)商談判、政府信息公開等制度建設，健全公眾參與司法行政政策決策的程序，建立起完善的公民有序參與司法行政政策制定的機制，提高司法行政政策決策的透明度。

實踐中，司法行政政策制定過程存在公眾參與度不夠、程序不夠透明等缺憾。近年來，“兩高”在重大司法解釋制定上采取了在媒體公布草案、召開專家研討論證會等形式廣泛征求民意。建議司法行政機關在制定與公眾切身利益密切和為社會廣泛關注的司法行政政策時，多采取諸如公布草案、召開政策論證會或者聽證會等，廣泛征求包括利益相關人、法律專家、人大代表、政協(xié)委員和普通民眾等在內(nèi)的社會各界的意見和建議，擴大司法行政政策制定的透明度和參與度，讓司法行政政策更多更好地體現(xiàn)民意。

五、司法行政政策的執(zhí)行

政策的執(zhí)行就是政策由文本形態(tài)向現(xiàn)實形態(tài)的轉(zhuǎn)化。執(zhí)行是政策的實踐環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)既定政策目標的重要環(huán)節(jié)。政策方案一經(jīng)合法化過程并公布后，就進入政策執(zhí)行階段。所謂司法行政政策執(zhí)行就是指司法行政政策的執(zhí)行者運用各種資源，采取解釋、宣傳、協(xié)調(diào)與控制等各種行動，將政策的文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定的政策目標的活動過程。和其他政策的執(zhí)行過程一樣，司法行政政策執(zhí)行的過程也包括政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等環(huán)節(jié)。

政策的合法有效性是政策執(zhí)行的先決條件。凡交付執(zhí)行的司法行政政策，必須是由法定的有權(quán)限的司法行政機關及其他國家機關制定，不與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突，并在有效期內(nèi)屬于生效的政策性文件。合法性和有效性是司法行政政策執(zhí)行的重要前提條件。需要指出的是，一些時效上過期或者與修訂后的法律法規(guī)不符的規(guī)章文件，應當及時廢止，不再具有可執(zhí)行力。司法行政機關要加強規(guī)范性文件的清理工作，及時清理廢止過期失效的規(guī)范性文件，以免舊的政策文件誤導和干擾新政策的正常執(zhí)行。

政策的宣傳是政策執(zhí)行的前奏，也是政策順利執(zhí)行的重要條件之一。實踐證明，政策宣傳不到位，公眾不了解、不認同甚至不信任政策及其執(zhí)行者，就更難配合政策的執(zhí)行。而政策執(zhí)行者也容易利用信息不對稱的便利，對上下隱瞞信息，使得信息容易失真，導致政策執(zhí)行的走樣。因此，有必要高度重視司法行政政策的宣傳工作，善于利用各種媒體尤其是新媒體，加強司法行政政策在司法行政系統(tǒng)內(nèi)外的宣傳，營造有利于政策執(zhí)行的輿論氛圍。

政策執(zhí)行需要重視人財物資源的保障。幾乎任何政策的執(zhí)行都離不開一定的人財物資源，司法行政政策亦不例外。司法行政政策的執(zhí)行通常離不開必要的財力資源、人力資源、物力資源 (司法行政裝備)、信息資源等。司法行政政策在制定之初，就應當將相關資源作為可行性要素考慮在內(nèi)，在執(zhí)行時要確保相關人財物資源保障到位，以確保政策順利執(zhí)行。有的司法行政政策涉及司法行政隊伍建設、司法行政干警編制調(diào)配等，其執(zhí)行需要得到人力資源的支持。有的司法行政政策涉及執(zhí)法裝備的調(diào)配，其執(zhí)行需要得到物力資源的支持。例如，在監(jiān)獄體制改革過程中，司法部就曾會同有關部門出臺了稅收減免、化解歷史債務、監(jiān)獄工人加入社會養(yǎng)老保險等配套政策，解決了長期困擾監(jiān)獄工作的一些人財物問題。需要強調(diào)的是，配套經(jīng)費是多數(shù)司法行政政策執(zhí)行的不可或缺的“經(jīng)濟基礎”，缺乏財政經(jīng)費支持的政策文件，往往成為一紙空文或“空中樓閣”。配套經(jīng)費要本著節(jié)約、合理調(diào)撥、合理使用的原則，杜絕浪費。同時，也要加強對配套經(jīng)費的監(jiān)督，防止出現(xiàn)挪用公款、貪污等職務犯罪。

司法行政政策執(zhí)行的基本原則是原則性與靈活性相結(jié)合。既要嚴格執(zhí)行既定的政策，同時也應當允許在不違背政策精神的前提下，結(jié)合各地實際情況靈活變通創(chuàng)造性地執(zhí)行。司法行政政策的執(zhí)行要防止出現(xiàn)執(zhí)行的偏差，亦即政策的走樣變形，在執(zhí)行司法行政政策的過程中，基層司法行政機關不能隨意歪曲、斷章取義，不能搞土政策，使政策走樣。不搞“上有政策，下有對策”。

需要指出的是，政策變通是政策執(zhí)行中的一種特殊方法，是因人、因時、因事、因地制宜地執(zhí)行政策的方法，也是原則性與靈活性原則在政策執(zhí)行過程中的體現(xiàn)。政策變通是個中性的概念，并不是貶義詞，不是對政策的歪曲。政策變通是“在制度的運作中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排這樣一種行為或運作方式”①劉世定、孫立平:“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組”:《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學季刊》(香港)1997年冬季卷 (總21期)。。正確的政策變通法則是“求神似，去形似”。

政策執(zhí)行要防止政策的失真性執(zhí)行。政策執(zhí)行失真是指公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標、違背政策精神的現(xiàn)象。中央政策在落實過程中往往面臨著政策再細化和再規(guī)劃的過程，地方可能會根據(jù)自身的特殊性和地方利益運用自由裁量權(quán)對中央政策采取具體化處理，從而形成形態(tài)各異的公共政策。在這個過程中就可能會出現(xiàn)政策的失真性執(zhí)行。政策的失真性執(zhí)行不同于政策創(chuàng)新，政策創(chuàng)新不是對中央政策精神的背離，而是地方因地制宜創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。中央層級的政策在落實的過程中，往往要經(jīng)歷省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級多個治理場域和執(zhí)行鏈條，在這個漫長的政策執(zhí)行鏈條中，政策失真性的幾率可能是很高的。因此，加強司法部和省級司法行政機關對政策實施的高位推動，以及對“政策落地”過程的巡視、監(jiān)督和檢查，往往是確保政策得到真實性執(zhí)行的關鍵。

政策執(zhí)行過程中還需要防止“偷梁換柱”的假執(zhí)行，使政策執(zhí)行表面上看與原政策相一致，而事實卻背離了原政策的精神內(nèi)容。防止敷衍了事做表面文章的假執(zhí)行。防止抵制性的不作為，亦即政策執(zhí)行者刻意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行中央或上級政策的行為。防止空談式的執(zhí)行，對政策內(nèi)容僅僅停留在宣傳上，實際上并沒有制定出可操作的具體措施。有的地方執(zhí)行政策往往停留在宣傳發(fā)動和調(diào)查摸底狀態(tài)，對政策執(zhí)行始終抱觀望的態(tài)度。防止截留政策，亦即政策在自上而下的傳遞過程中，執(zhí)行主體將政策中途截留，使政策的精神和內(nèi)容不能傳達到目標群體和利益相關人的一種政策執(zhí)行失真行為。防止選擇性執(zhí)行，亦即一個完整的政策在政策執(zhí)行過程中被掐頭去尾按其部門甚至領導個人意志有選擇地執(zhí)行對執(zhí)行者有利的部分。

政策執(zhí)行中的種種亂象，折射了執(zhí)行主體的利益博弈和利益糾結(jié)。惟有樹立正確的大局觀和利益觀，才能正確對待政策的執(zhí)行，真正將政策執(zhí)行到位。

六、司法行政政策的評估

政策評估是政策過程的一個重要環(huán)節(jié)。所謂政策評估，就是依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種行為，目的在于取得相關信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。通常包括政策制定的可行性評估、政策執(zhí)行實效評估。政策評估又可分為事前評估、執(zhí)行評估和事后評估。事前評估是在政策執(zhí)行之前進行的一種帶有預測性質(zhì)的評估。事后評估在政策執(zhí)行完成以后發(fā)生，是最主要的一種評估方式。

只有通過政策評估，才能科學判斷一項政策是否收到了預期效果，從而決定這項政策是應該繼續(xù)、修正抑或終結(jié)。通過政策評估，還可以總結(jié)政策制定和執(zhí)行的經(jīng)驗教訓，進一步完善政策的制定和執(zhí)行。政策評估本身不是目的，評估的目的是為了改進政策的質(zhì)量。

政策的評估過程主要圍繞政策效果而展開。政策的效果如何，需要建立一套評估的標準。沒有標準也就無從對一項政策進行科學、準確和客觀的評估。當前我國政策評估實踐中使用的仍然是定性分析方法多，定量分析方法少;政策評估實踐中用價值判斷取代實證分析。

司法行政政策的評估，既要評估政策執(zhí)行的結(jié)果，是否實現(xiàn)政策預期目標，也要評估政策的效益，對政策結(jié)果和政策投入做出評價，評估政策的綜合影響力，還要評估政策制定的可行性。

司法行政政策的評估重點是評估司法行政政策的實效，政策目標的合理性、可行性和經(jīng)濟性。司法行政政策的制定和實施都要講求成本與收益，要力求實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

構(gòu)建科學的司法行政政策評價指標體系是司法行政政策實現(xiàn)科學評估的關鍵。司法行政政策的評估要實現(xiàn)科學化，就必須構(gòu)建一套科學的政策評估指標體系，對司法行政政策的合法性、科學性、民主性、可行性和實際效果等進行全面的評估。司法行政政策評估指標體系要涵蓋效果、效益、效率和公正等要素，主要包括合法性指標、科學性指標、民主性指標、可行性指標、實效性指標以及民意滿意度指標等。

(責任編輯 張文靜)