農村宅基地取得制度改革探討

譚 峻，涂寧靜

(1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872； 2.廣州市國土資源和房屋管理局，廣東 廣州 510030)

1 引言

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展一方面要嚴格農用地的用途管制,另一方面也呼喚市場機制高效配置農村建設用地資源。城鄉(xiāng)統籌發(fā)展既要保護農民在宅基地上的財產權益,又要拓展農民財產性收入渠道,促進有條件的農民向小城鎮(zhèn)轉移。當下法規(guī)和制度不完善,農村宅基地私下買賣、出租等行為屢見不鮮,農村宅基地使用制度改革勢在必行。

中國學者在探討農村宅基地使用制度改革時,起點是農村宅基地利用效率低下,解決的辦法一是加強村鎮(zhèn)規(guī)劃,農民住房相對集中,二是加強宅基地管理,嚴格原始取得、規(guī)范繼受取得[1]。切入點是宅基地使用權是否流轉問題。大部分學者支持宅基地可以通過市場機制流轉,實現資源配置效益的最大化。從法經濟學角度思考,浪費和禁錮巨大的財富帶來了全民經濟總體效應的損失,保障部分農民生存需要的成本遠遠低于允許流轉帶來的效益；從民法學角度思考,農村宅基地使用權流轉可以借鑒民法法定租賃權,即受讓人買受了農村房屋后,從集體經濟組織處獲得了農村宅基地法定租賃權,對其享有占有、使用、收益等權利,并負有根據規(guī)定或約定承擔其他義務。反對宅基地使用權流轉的觀點認為,宅基地具有很強的社會福利性質,宅基地使用權具有一定的身份性質,宅基地不得交易是農村宅基地分配制度的有機組成部分。

宅基地取得分為原始取得和繼受取得。筆者認為,從邏輯上講,宅基地取得制度是宅基地制度體系中前置性與基礎性的規(guī)定,“合情合法取得”是“因”,“合理合法使用”是“果”；宅基地流轉實質上是與宅基地繼受取得緊密相連的,宅基地流轉形式的多樣性決定了宅基地繼受取得形式的多樣性。

2 中國農村宅基地取得制度的演變

農民是一個大群體,宅基地是中國農村土地制度的特色產物。解放初期的土地改革,打破了封建的土地所有制,農村地區(qū)實施耕者有其田,無地少地的窮苦農民分到了自己的土地,耕地和房屋基地屬于農民私有,土地財產權利充分；農業(yè)合作化后,農民私有土地收歸集體,房屋基地歸集體所有農民使用,并限制流轉；改革開放后,農地實施家庭聯產承包經營制度,農民宅基地實行規(guī)劃控制、分級限額審批、逐步推行“一戶一宅”的制度；2007年《物權法》頒布實施,農地承包經營權和宅基地使用權成為農民在集體土地上享有的特別物權[2]。

農民宅基地取得制度具有以下特征：(1)主要圍繞其承擔的社會保障功能而展開設計,時至今日依然沒有脫離這一功能的束縛；由于帶有福利性質而忽視財產屬性,其流轉和抵押難以突破。(2)時刻與保護耕地基本國策相聯系,各地只是根據當地情況在宅基地面積標準上有差異。(3)城鄉(xiāng)二元體制產物,在制度設計時政府一直發(fā)揮主導作用,同時考慮鄉(xiāng)村約定俗成的風俗習慣；由于制度設計相對獨立,缺乏與之配套的其他制度體系,農村普遍存在宅基地使用效率低下、老宅荒廢嚴重等現象。

3 調研地區(qū)宅基地取得制度存在的問題與農民改革意愿

3.1 調研地區(qū)基本情況

選取北京市平谷區(qū)和延慶縣,河北省石家莊市和鹿泉市,甘肅省榆中縣和臨夏市,寧夏自治區(qū)靈武市、中衛(wèi)市和平羅縣,福建省福州市和廈門市,湖南省石門縣12個典型地區(qū)進行實地調研,通過召開基層國土管理工作人員、鄉(xiāng)村干部和農民代表座談會和發(fā)放調查問卷等形式,探尋現行農村宅基地制度存在的問題,了解鄉(xiāng)村干部和農民對其改革的意向。

從調研樣本數據看,經濟較發(fā)達和城市近郊區(qū)農民高中/中專文化程度約占一半,農戶非農收入占到總收入的2/3以上；而遠郊區(qū)縣初中文化程度占到一半以上,農戶收入約2/3來自農業(yè)生產。中國在“十一五”期間全面推行新型農村合作醫(yī)療保障制度,調研地區(qū)基本全覆蓋；而調研地區(qū)農民參加養(yǎng)老保險的約占1/4,其他商業(yè)保險約占1/5,相對于城鎮(zhèn)居民來說,農民的社會保障情況還處于較低水平。

調研地區(qū)現有宅基地中,原始申請審批獲得的接近70%,繼受取得的約占30%(大部分是繼承房產而取得宅基地使用權,少部分是從別人手里流轉而來)。調研地區(qū)80%以上的農戶只有一處宅基地,經濟較發(fā)達地區(qū)和城市近郊區(qū)擁有兩處宅基地的比例約為15%,三處以上的情形比較少見,經濟發(fā)展水平與“一戶多宅”現象成正相關。在調研中發(fā)現,有兩處以上宅基地的農戶中,有一半左右農戶將多出的宅基地閑置。

3.2 調研地區(qū)宅基地取得制度存在的問題

3.2.1 宅基地分配重男輕女依然存在 法律規(guī)定集體經濟組織成員有權申請本集體的宅基地,而沒有對性別加以限制。但在調研地區(qū)“分男不分女”的現象仍然存在,有82%的被調查者對“宅基地分男不分女的現狀”表示“認同”,只有18%的被調查者表示“不認同”。這種現象在經濟落后地區(qū)更突出。通過座談還了解到,有些農村婦女嫁給外村的農民,由于對方所在村的社會經濟條件不如女方村或其他別的原因而不愿離開本村,想在本村定居,但很難申請到宅基地；有些農村婦女嫁給城鎮(zhèn)居民后,仍想在本村定居,也很難申請到宅基地；有些離異婦女,由于之前結婚時戶口已從娘家遷到了夫家,離婚后從原夫家搬了出來,無論是想在娘家還是在原夫家的村集體都很難單立戶頭申請宅基地。

3.2.2 “一戶一宅”存在立法矛盾 中國《繼承法》等民事法律明確了農村合法房屋是可以贈與和繼承的財產,根據地隨房走原則,村民完全可以以贈與或繼承的方式獲取另外一處宅基地,從農村走出的城鎮(zhèn)居民也可以同樣方式獲得農村宅基地,這樣就出現了獲取的過程合法與“一戶一宅”規(guī)定的矛盾。對于“您現在的宅基地是如何取得的”這一問題,在“(1)申請審批；(2)繼承取得；(3)購買；(4)其他”這4個選項中,有32%的被調查者選擇了“繼承取得”。由于對“戶”的界定模糊,對“一戶多宅”的處理方法也缺乏具體規(guī)定,造成基層土地管理工作的困惑。

3.2.3 宅基地申請審批繁瑣 調研地區(qū)不少鄉(xiāng)村干部反映現行宅基地取得制度審批環(huán)節(jié)多,程序繁雜周期長,如果占用農用地除了要有建設、規(guī)劃、國土等部門批復,還需要到省級政府辦理農用地轉用手續(xù),致使農民邊報邊建、未批先用、亂占濫用等現象層出不窮。由于縣、鄉(xiāng)級人民政府在批復申請時只進行形式審查,一些村組干部在缺乏大眾有效監(jiān)督下,利用特權將區(qū)位好的宅基地分給關系戶并從中謀取私利,滋生了腐敗。另外,在農用地轉用審批中,許多地方政府在安排農用地轉用指標時重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村,擠壓了農村宅基地農用地轉用指標。

3.2.4 宅基地使用權繼承相關法律規(guī)定缺失 中國法律沒有對宅基地使用權的繼承問題做出明確規(guī)定,但中國《繼承法》明確規(guī)定公民的合法房屋作為財產可以繼承,根據地隨房走的原則,農村宅基地的可繼承性無疑問,而且大部分農民都認為宅基地可以繼承,對于“是否有權繼承宅基地”,有71%的被調查者選擇“是”,22%的選擇“否”,7%的選擇“不清楚”。所以問題出在如何繼承？比如,繼承人已經是城鎮(zhèn)居民,是否還享有宅基地的繼承權？女兒是否應當和兒子一樣擁有平等繼承權[3]？

3.2.5 宅基地抵押融資難突破 除以市場行為取得的四荒地使用權可以抵押、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權附隨建筑物一同抵押外,目前的法律是禁止其他類型的集體土地使用權抵押的,農民無法用自己使用的宅基地和建筑物合并申請抵押貸款,改善居住條件。由于沒有相關制度配套,當發(fā)生信貸風險實現抵押權時,如何處置農民宅基地也讓金融機構棘手。調研地區(qū)的基層干部都表示融資渠道的限制不利于盤活農村土地資產和搞活農村集體經濟,也壓縮了農民發(fā)展空間。在回答“如果進行產權制度改革,您會考慮將宅基地及房屋出售、出租、抵押、置換、入股(按意愿排序)”這一問題時,有29%的被調查者將抵押作為了第一意愿,并且在回答“如果允許,在經濟發(fā)生困難時,是否會考慮將房地抵押”時,有68%的被調查者選擇了“是”。

3.3 農民改革意愿分析

3.3.1 改革意愿差異明顯 從調研地區(qū)情況看,經濟越發(fā)達的地區(qū),宅基地制度改革的意愿越強烈,且由城郊、近郊、遠郊向外依次遞減。被訪對象的文化程度在一定程度上影響了他們對國家相關宅基地制度與政策的理解進而影響政策的貫徹執(zhí)行,而且文化程度的高低也會影響獲取外部社會經濟發(fā)展信息的能力,以及對待事物發(fā)展的價值觀和價值取向。

3.3.2 發(fā)展與改善催生宅基地使用權抵押 《物權法》頒布實施,喚醒了農民的市場經濟意識和土地的財產權利保護意識。從調研地區(qū)看,城鎮(zhèn)化促使更多農民轉向二、三產業(yè)謀生,促進農戶收入渠道多樣化,非農收入所占比重越來越大,這也說明中國農村勞動力漸漸從農地中解脫出來,為農地適度規(guī)模經營創(chuàng)造了條件。在發(fā)展農業(yè)生產或改善居住條件需要融資時,絕大多數農戶認為用房屋和宅基地等財產抵押是一個不錯的選項,越是邊遠區(qū)縣,抵押融資的意愿越強烈,因為這些地區(qū)其他途徑的收入比較匱乏。

3.3.3 宅基地有償有期限使用是趨勢 對于一戶多宅的情形如何處理,調研地區(qū)約61%的農戶認為可以嘗試實行有償使用,約35%的農戶認為應該收回多占的宅基地,還有4%的農戶認為應維持現狀。在多余房屋和宅基地處置方面,城市近郊區(qū)超過2/3的農戶選擇出租,原因是有外來人員的住房需求,出租可以獲得比較穩(wěn)定的長期收益；而遠郊區(qū)縣的農戶則偏向于出售房屋及基地,主要是因為缺少出租市場,而出售則可以立即變現。

4 宅基地取得制度改革探討

4.1 改革配給制度

中國人口多、資源匱乏的國情決定了農村地區(qū)“一戶一宅”制度的必要性,城鎮(zhèn)地區(qū)也必須通過稅收制度限制一戶多套,實現資源的均等化。中國從北魏到唐朝時期施行的“均田制”中,每3人分配宅地一畝的“計口授地”制度值得借鑒。筆者認為,宅基地原始取得應同民法中民事權利能力取得原則相協調,即農村自然人一出生就具有獲得宅基地用地指標的權利,即以“人”為主體配給相應數量的宅基地用地指標,以“戶”為單位申請才能獲得宅基地實際的占有與使用。這樣既能夠有效促進宅基地的集約節(jié)約利用,有利于保障每個家庭成員的居住權,特別是保障老年人和婦女在分家析產時的財產權益,也能為后續(xù)宅基地流轉收益的分配提供明晰的產權依據,減少相關財產糾紛[4]。

4.2 建立宅基地取得成本差異制和退出機制

農民作為集體組織成員可享受低成本或無償原始取得宅基地的使用權。在合法繼受取得宅基地使用權時,如果該戶有一處以上宅基地,那么繼受取得的宅基地應向集體經濟組織每年繳納土地使用費或年租金,直至宅基地上建筑物喪失使用價值、集體經濟組織收回宅基地為止,或者流轉出宅基地使用權為止。應當建立宅基地退出的激勵和壓力機制,激勵機制就是用經濟手段使農戶主動退出多出的宅基地,允許宅基地有條件流轉,對其地上建筑物進行價值補償；壓力機制也是用經濟手段使農戶持有多余宅基地的成本高于收益,促使其主動退出宅基地[5]。

4.3 確立“法定地上權” 繼受取得有償有期

宅基地繼受有償使用制度有傳統民法“法定地上權”的理論支撐[6]。筆者認為,中國可以出臺相關辦法,采行“法定地上權”,明確規(guī)定宅基地上的房屋發(fā)生流轉、繼承、贈與、抵押等處分行為時,受讓者可以取得宅基地使用權,但對于不符合宅基地申請使用條件的受讓者對該宅基地的使用必須實行有償有期使用,期限最長不得超過建筑物使用壽命。政府應當制定不同地區(qū)基準地價標準,供集體經濟組織參考。若受讓者是集體經濟組織成員,宅基地使用費用標準可相對低廉；若受讓者是非集體經濟組織成員,則可基于基準地價確定宅基地使用費用。

5 結束語

中國廣大農村地區(qū)正逐步建立以政府基本保障為主體,鄉(xiāng)村集體和家庭保障為輔的多形式、多層次社會保障體系,以置換出宅基地的保障功能。遵循他物權取得的基本原理來考量宅基地使用權原始取得制度,發(fā)揮集體經濟組織對宅基地分配的主導性作用,賦予農民集體宅基地使用權的設定權,政府行政審批退出而代之以行政備案以便管理,并采用物權登記達到權利保障與公示作用[7]。在宅基地使用權的繼受取得方面,應同《物權法》從重歸屬到重持有利用的立法思想的轉變相銜接,充分發(fā)揮宅基地用益物權和擔保物權的效用。國家在繼續(xù)加大無擔保小額貸款的力度支持農業(yè)發(fā)展同時,可以適度放開農村房屋和宅基地的抵押融資,支持農民發(fā)展家庭農場、農業(yè)相關產業(yè)和住房改善。

解決中國城鎮(zhèn)的高房價問題、鄉(xiāng)村一戶多宅問題的最有效措施就是建立城鄉(xiāng)統一的不動產登記制度。詳實的登記信息可以反映不動產的分布情況和聚集狀況,國家可以通過登記信息的歸戶掌握一個人、一個家庭或一個法人組織所擁有的不動產的數量和價值量,為建筑基地資源(農村宅基地、城鎮(zhèn)住房建設用地)公平分配、征收財產稅打下堅實基礎。

（References）:

［1］ 譚峻,涂寧靜.農村集體土地所有權的實現困境與對策研究［J］.中國土地科學,2011,25(5)：56-61.

［2］ 譚峻.我國集體土地產權制度存在的問題及應對之策［J］.農村經濟,2010,(4)：34-36.

［3］ 高永平.執(zhí)著的傳統——平安村的財產繼承研究［M］.北京：中國文史出版社,2007.

［4］ 鄭小川.法律人眼中的現代農村分家——以女性的現實地位為關注點［J］.中華女子學院學報,2005,(5)：12-16.

［5］ 靳相木.中國鄉(xiāng)村地權變遷的法經濟學研究［M］.北京：中國社會科學出版社,2005.

［6］ 戴銀萍.法定地上權內涵及其對我國的立法借鑒［J］.中國土地科學,2000,14(5)：29-31.

［7］ 高圣平,劉守英.宅基地使用權初始取得制度研究［J］.中國土地科學,2007,21(2)：31-33.